绩效拨款在高等教育中的实践

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一、背景

世界各国对高等教育财政体制的改革要求,来自于以下与高等教育发展直接相关的三个方面。

(1)学生入学率激增,高等教育进入普及化阶段,高等教育规模庞大。20世纪80年代世界高等教育入学率年均增长率约为6%,高收入国家在经过了60-70年代的高速增长后,仍旧超过4%以上。规模的扩展使得更多的资源流向高等教育,与此同时相伴而来的问题,则是部分高等学校教学质量的下降,许多学生未能完成学业就离开了大学。

(2)对高等教育需求的不断增长和各国政府承担高等教育费用的愿望和能力的减弱,导致遍及全球的高等教育财政危机。其突出表现是高校生均支出的下降。

(3)对高等教育机构的效率与责任(accountibili-ty)的关注。越来越多的政府官员、社会人士和专家开始关心大学“用纳税人的钱做了什么”,责任和效率是关键所在,学校必须为它们满足政府和学生的需要负责。上述背景对高等教育财政产生了两个重要的影响。

一个是基于成本分担理论的高等教育成本补偿机制,强调高等学校经费来源的多元化,一些原先不收取学费的国家开始收取学费。学费和捐赠成为高校收入的重要来源,在公立大学中,这两项收入一般要占到30%-40%。另一个重要的影响是高等教育拨款方式的变革,在产出和效率定向的目标下,财政资源的分配更多地考虑高等学校的产出或绩效。传统的拨款方式主要考虑的是注册学生人数,而很少考虑其他因素。这在高等教育的精英阶段以及经费来源单一、仅够满足学校基本运转需要的时期可能是一种适合的拨款方式。然而,由于上述问题的出现,传统的拨款方式越来越不适合高等教育发展的要求,效率和责任成为人们关注的重点。这样,在20世纪80年代,特别是90年代以来,世界各国开始进行高等教育拨款方式的改革。一个重要的方向是把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中。

二、拨款理论与高等教育拨款机制

从世界范围看,各国都有众多的公立高等学校,即便是私立高等学校,也会获得大量的政府拨款。高等教育经济学中通常用外部性、信息不对称、人力资产的不可抵押性等来解释政府对高等教育的财政资助。政府向高等教育的拨款一般通过两种方式进行:一是直接拨款机制,指政府直接将高等教育经费拨付给高校;二是间接拨款机制,指政府将经费以学生资助的形式付给学生,学生再付学费给学校。直接拨款机制可分为三类:协商拨款,投入拨款和产出拨款。在协商拨款机制下,学校获得的拨款更多地取决于有关人员之间的政治关系,学校所获款项的多少由学校和政府之间协商确定。世界各国更多采用的是投入拨款和产出拨款两种机制。根据支出功能,又可把政府向高等教育的拨款分为教学经费和科研经费两大类。大部分国家对教学和科研经费分别采用了不同的拨款方式,并且教学经费一般由政府教育部门负责,科研部分则由主管科研的部门负责。

也有的国家由政府委托的一个中介机构进行(如英国)。科研经费部分主要分为保障基础研究条件的经费、进行科学研究和研究生培养的经费,一般采用合同或根据科研绩效评估进行拨款。这部分的拨款方式从总体上讲争议不大,变化也比较小。争议和变化比较大的部分是教学经费的拨款,即直接与培养学生(本科生)有关的部分。本文以下主要介绍的是教学部分的拨款方式。在教学拨款中,各国普遍采用的方式是公式法,即确定一些与高等学校教学活动紧密相关的因子,并对这些因子赋予不同的权重,高等学校获得的财政拨款数额就取决于这些因子。因而,这里有两个关键的问题,一是公式中由哪些因子构成,这些因子应该直接与学校培养学生的活动有关,并能决定学校培养学生的成本;另一个是当因子确定后,这些因子的标准单位数额如何确定,以及各因子的权重是多少。在实践中,如无太大的变化,生均成本的确定一般是以某一年的为基础,以后则以上年的基数来确定当年的成本。如前所述,公式法中含有投入和产出两种拨款机制。投入拨款其实是一种补偿投入成本的机制,拨款需要根据教育活动的投入条件来作出。例如,投入拨款体制中会设定师生比的标准,这意味着投入拨款机制提前界定了教育生产技术条件。为了达到这一目标,政府需要对教育实践过程有详细的了解,但是政府通常无法获得这样详细的信息。在投入拨款机制中,政府要根据学校教学活动的成本,对不同的专业领域,不同类型的学校进行成本分析,作为编制学校预算的基础,因此只要投入价格不变,拨款就应相对稳定。

投入拨款的一个比较好的例子是英国高等教育基金委员会(HEFCE)对教学部分的拨款方式。受政府的委托,HEFCE负责每年的英格兰地区高校的财政拨款。目前主要按学科领域来划分课程,并把非全日制的学生折合成全时学生再加上全时学生数,然后依此来分配经费。它主要有四个过程:

(1)HEFCE为每所大学计算出一个标准定额。制定依据(因子)是在校学生数量、学校提供的专业数量与结构、与学生有关的因素以及与大学自身有关的因素。具体做法是,首先根据一些因素把学生(全日制与非全日制)分成48种类别,分别计算出每种类型学生(本科、硕士和博士)的数量,以及学习期限;然后按培养成本把学科分成四类,赋予不同的权重并将不同类型的学生数与学科的权重相乘,计算出成本赋权后的学生总数;第三步是根据每个学生和大学的奖励申请计算出附加的学生数;第四步是把成本赋权后的学生数与附加学生数相加,得到学生总数;最后用学生总数乘以基本成本定额得到某所大学的标准定额。

(2)计算出大学所需的实际定额。这主要根据上年支付的教学经费加上学费收入。

(3)比较标准定额与实际定额之间的比例。具体方法是(实际定额—标准定额)/标准定额。

(4)调整。如果两者之间的比例之差不高于5%(无论正负),那么HEFCE将执行来年的预算;反之,如果这个比例不在5%的范围之内,就需要对预算进行调整。

由上可见,投入拨款模型是以投入要素为基础的拨款,很少考虑产出因素。在这种体制中,高等院校没有激励机制追求成本最小化,现实的情况往往是趋向于成本最大化。而且当拨款依据的是平均成本而非边际成本时,投入拨款公式将极大地刺激高等学校无效率的扩张。

三、几种绩效拨款方式的比较分析

与投入拨款相对,产出或绩效拨款可以定义为根据一些产出指标分配资源的拨款方式。一般认为,这种方式要比以投入为基础的体制更有效率。可以按两个维度对采用产出拨款的国家进行分类,第一个维度是基于产出拨款的高等教育财政资源占总资源的比例;第二个维度是产出指标是以培养的有效学生数为主还是以绩效评估为主。有效学生数不是指传统的投入拨款中的实际注册学生数,而是指获得文凭或证书的学生数,或者通过考试的学生数等;绩效评估是指由专门的高等教育评估机构按一定的绩效指标对大学的评估结果。根据这两个维度,可以将采用产出拨款机制的国家分为三类:第一类完全以有效学生数产出指标作为拨款的依据。第二类是财政资源中的一半左右按照有效学生产出指标进行拨款,其他的则按投入拨款机制分配。第三类是以投入拨款为主,其中引入了绩效因素。其特点是产出指标是以评估机构对高等教育机构的绩效评估为基础的,绩效评估得分作为拨款公式中的一个因子,而且根据这一因子获得的财政资源目前只占高等学校收入中较小的比例(不足6%),或者是对高校的教学质量的评估因素影响学校获得的资源。目前,世界上完全采用绩效拨款的国家还只是极少数。第一类比较有代表性的国家是丹麦,第二类是荷兰,大多数国家属于第三类,如美国的一些州、澳大利亚和英国等。为了更好地认识绩效拨款的机制,下面分别对丹麦、荷兰和美国田纳西州近年来的改革作一简单的比较分析。

1.丹麦的“计价拨款模型(Taximeter-model)”

丹麦是在1992年进行的高等教育体制改革中引入绩效拨款机制的。改革前的丹麦高等教育在学生培养上的一个突出问题是,能够完成学业的学生数远远少于注册的学生数。而高等教育预算编制的特点是根据对通过考试的学生数的预测制定的,如果预测的与实际的不一致,是不能进行调整的。这种方式很容易被操纵,而且缺乏灵活性,大学不能在内部对资源的分配进行调整,如给予经济学系的经费就不能用于其他系。这种体制有时也被称为“按课程领域划分的预算”,属于一种投入拨款。鉴于高等教育中存在的问题,改革后的丹麦高等教育拨款体制中教学经费部分的拨款采用了被称作“计价模型”的绩效拨款机制。通过计价模型分配的教学经费构成了大学收入的1/3。在这种体制下,大学首先获得了在不同院系和学科之间分配资金的权力,这赋予了大学在资金分配上更多的灵活性,使它们更能适应需求的变化,在供给和需求之间更好地匹配。每所学校自主决定每一专业的学生数,一旦需求超过其容纳能力,可以挑选学生。在此基础上,计价模型主要考虑两个关键的因素,一个是通过什么来衡量产出,另一个是对应于这些产出,所需的标准成本是多少。在计价模型中,衡量产出的指标是通过考试的学生数,那些没有通过考试或没参加考试的学生将不计入拨款学生数中,这被称作有效学生数,其总数决定了某年内预算总额。有效学生生均拨款定额(tariff)又随专业领域的不同而不同,定额由三个部分的成本构成:(1)教学与设备成本;(2)其他相关教学成本(如管理成本、房屋成本);(3)实践性课程成本(仅有少数)。在2000年,丹麦教育部对20个专业进行了成本核定,并应用到拨款公式中。这样,根据某学校的各专业的有效学生数,就可以大体确定预算总额。这里的一个关键的问题是各专业的生均培养成本是如何确定的。从丹麦的实践来看,是由往年的历史基数决定的,而不是以最有效率的学校的专业为基准的单位成本计算的。计价—定额在每年度都要进行调整,以平衡教育部的预算。对于计价模型的引入,也有许多针对定额的水平和差异的讨论。目前,根据历史基数确定生均培养成本的方法遭到来自各方面的批评,政府部门也不太满意目前的成本结构与标准,丹麦教育部正在考虑缩减应用这一模型的专业数量。同时,为了防止教学质量的下降,丹麦教育部又加强了对大学的质量评估,把质量评估结果作为拨款的一个参考标准。为此专门成立了评估中心,该中心独立于政府。

2.荷兰的绩效拨款模型

荷兰的高等教育系统分为提供不同层次教育的两类:专业训练的学院(HBO)和学术训练的大学(WO)。HBO提供的是学士层次上的四年的课程,WO提供四年制硕士和四年制博士教育。荷兰政府对两类大学的拨款方式略有不同,对HBO的拨款类似于丹麦的拨款模型,是完全根据有效学生数确定拨款额的;对WO的拨款则采用了投入和产出机制相结合的方式。下面主要介绍对这类大学的拨款方式。在2000年,荷兰政府在大学拨款中引入了绩效拨款模型(PBM)。PBM是一种分配模型,即由教育部首先决定给所有大学的总预算,接下来再确定总预算在各个大学间如何分配。总预算中包含的两个最重要的部分是:教学部分和研究部分。对研究部分的拨款主要还是一种投入拨款机制,因而以下主要以2000年对教学部分的拨款为例说明经费是如何分配的。2000年,荷兰教育部分配给大学教学部分的经费占学校总经费的35.8%。这些经费首先扣除了分配给兽医学和医学实习部分的,余下的根据三个因素进行分配:(1)获得毕业文凭的学生数量,占50%;(2)一年级学生数量,占13%;(3)基本的教学设施,占37%。每所大学的基本教学设施部分所获得的经费数额比较固定,这部分资金是要保障学校的基本教学能力,而不受学生数量的影响,它在财政拨款中起着稳定作用。其数额的确定一般根据各学校往年的基数。实习场所(兽医学和牙科学)部分也是按照固定的数量分配给各大学。在教学部分中各大学获得经费的差别,主要是通过获得文凭的学生数和招生数来体现的。同时,为了避免资金流量的大幅波动,对各大学的拨款是基于这两类学生的两年的平均数。在生均拨款额度上,根据各专业教学成本的差别赋予不同的权重,根据权重大小分为低成本和高成本两类。一般说来,人文学科属于低成本类,而工科和医学学科为高成本类,两者的生均成本比率是1∶1.5。根据这两个因素分配的教学经费占了大学总教学经费的63%。可以看出,这一模型中体现绩效机制的是各大学实际上培养的学生数量(获得的文凭)和新生的数量。新生数量之所以可以作为一项绩效因子,其理论基础是,学生是根据学校提供课程的质量来选择大学的,各大学招生数的不同反映了其教学质量的不同。

3.美国田纳西州依据绩效评价的拨款方式

在20世纪80年代以前,美国各州政府向高等学校的拨款(主要是教学经费),取决于以学生数量为基准的公式。到了80年代,这种拨款方式受到了严厉批评。因为它既不能保障学生在获得财政资源上的公平性,也不能刺激对教育资源的有效利用和教学质量的提高。对该拨款方式普遍的修正是减少拨款公式中学生数量因素所占的比重,加入绩效因素。80年代末90年代初,在高教中加入绩效因素的呼声日益高涨,这使得很多州开始引入绩效合同。现在美国各州会经常审查学校的运作,尤其是产出。下面以田纳西州的高等教育拨款方式为例,来说明美国的绩效拨款机制是如何运作的。1978年,田纳西州政府把绩效拨款机制引入高等教育拨款方式中。这里的“绩效”是拨款公式中的一个因子,其他的因子包括,满足基本教学需要的教学基本经费、办公经费、学生资助部分、科研经费、专项经费等等。具体的做法是,由田纳西州高教委员会根据一些指标对高校进行绩效评估,得满分的学校可得到当年拨款总额5.45%的增加额。该方案一般以5年为周期,每隔5年都会调整一次,其评估标准、评分原则是在田纳西州大学理事会、教职工委员会以及全州高校的积极参与下制定的,因而具有公开、公正和透明性。此外,院校间在绩效奖励拨款上并没有竞争,因为一个学校的获得并不影响另一个学校,主要目的是促进大学教学质量的提高。在绩效评价中包含了多个指标,各个指标分别有不同的权重,这些指标也会随时间变化而变化。如在1979—1997年,田纳西州的绩效拨款标准和权重(%)是:课程合格率(10),本科生专业领域测验(10),本科生一般的教育成就测验(10),校友与学生调查(10),对缺陷的校正行为(10),对不合格课程的同级评论(10),硕士课程的评价(大学)或定位(二年制学院)(10),对特殊群体的招生情况(10),少数群体学生和所有学生的毕业率(10),任务完成情况(10)。在2001—2004年则为:学术水平测验和课程评价(60),满意度调查(15),计划与合作能力(10),学生成绩(15)。

四、结论性评述及启示

绩效拨款的主要特征是产出和效率定向。这种改革的动力来源于下述考虑:让大学提高效率,将结果导向和顾客中心的理念植入高等院校;把资金分配与教育生产联系起来,以使那些培养更多学生和质量更高的学校得到更多的资源;避免学业标准受到侵蚀;使高等教育财政资源的分配机制更简单、公平、透明和自主;促进大学之间的质量竞争。在绩效拨款被引入高等教育拨款方式以后,这一机制是否达到了设计者们预期的目标?对此看法不一。对绩效拨款的批评来自两方面,一是认为像大学这样的机构,产出指标是难以衡量的,而一个完整意义上的绩效拨款有赖于完善的高等教育机构的产出或绩效评估体系;二是那些以有效学生数为产出指标的国家,实施后的效果并没有那么理想,通过考试的学生并没有受到该拨款方式明显的影响。

尽管如此,绩效拨款机制作为当前世界高等教育拨款方式的一个发展趋势,仍然受到许多国家的大学利益相关者的欢迎。从目前的情况来看,它首先与各国的实际情况密切相关。如丹麦完全采用产出定向的绩效拨款模型,原因在于其能够完成学业的注册学生数比较低,而以产出机制拨款的目的是激励大学提高教育质量,能使更多的注册学生完成学业,避免教育资源的浪费。同时,在把绩效因子引入拨款公式的国家中,根据这一因素分配的财政资源激励了大学追求更高的教学质量和效率的行为,并且随着绩效评价指标的不断完善,其在高等教育财政资源分配中所占的比重也在不断增加。自上个世纪80年代中期以来,我国的高等教育拨款方式一直是采用生均定额加专项补助的方法,高等学校获得政府教育经费的主要依据,是在校学生数和学校类型。目前这一方式存在的主要问题是:考虑因素单一,未能考虑不同专业、层次学生的培养成本差异,因而与学校成本状况并不十分适应;学校数量扩张更多地受资源约束,由此助长了学校在数量和层次结构上的盲目扩张和升级;无法激励高等学校追求效率,责任观念也不明确。此外,近些年来我国高等教育发展规模、体制已经发生了很大的变化,如高等学校规模进一步扩大,大学生就业的劳动力市场机制基本形成,政府在高等教育上的投入不断增加,高等学校的办学经费基本上摆脱了仅能满足基本办学需要的阶段。

实践证明,传统的拨款方式已不适合目前我国高等教育发展的要求。借鉴绩效拨款机制在各国高等教育中的实践,对于目前我国高等教育拨款方式改革的主要建议是:首先,探索符合大学实际的拨款公式,公式中要考虑学校规模、学生的层次、学生的专业和学科结构等因素;其次,根据会计原则核算不同类别的学生培养成本,掌握学校运行成本的实际状况;第三,委托中介机构开展对大学的外部评价,逐步建立起完善的大学绩效评价体系;最后,将绩效因子纳入拨款公式,根据绩效分配的资源比重可逐步增加。