高等教育治理中政府角色转变

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一、政府角色转变问题的提出

“没有一个有效的政府,无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的”[1]。“政府角色”一般是指“政府的作用”,涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等方面。欧文•E•休斯在论述“政府角色”时,涉及到了政府的工具、政府干预的阶段、公共部门的必要性、市场失灵、政府的基本职能、有关政府规模的争论等问题。[2]政府角色具有双重取向:即政府角色的合理定位和政府角色的错位,不同的角色取向会给高等教育事业的发展带来不同的结果。过去,我国政府对高校大包大揽、过分干预高校内部事务的行为已严重阻碍了高校的健康发展,造成这一后果的直接原因就是政府在管理高校过程中应承担的角色定位不清、发生角色错位所致。高等教育管理中的政府角色错位是指政府教育行政主管部门在履行对高校的管理职责、行使管理权力的过程中,其角色偏离了自身的职责任务、活动范围、运行轨道,从而出现违背高校的意志、损害高校利益的权力滥用现象。我国高等教育管理中的政府角色错位主要表现在以下几个方面:

其一,权限范围内与权限范围外的角色错位。在市场经济条件下,政府、高校、社会对经济发展承担着不同的分工,发挥着不同的作用,它们的角色也是各不相同的,相互不可代替。而在高等教育管理的现实中,政府往往以“全能者”的身份出现,许多管理超出了其权限范围,涉足到了本应由高校自己管理的内部事务,管了许多不该管、管不了、也管不好的事情,如过多干预高校的专业设置、课程安排、学位授予等。

其二,多重角色与分化角色的错位。长期以来,我国政府集高等学校的举办者、办学者、管理者于一身,政府的角色是多重的,这种多重合一的政府角色所造成的直接后果就是政校不分、政府与高校的关系混乱。洛克曾经指出:“当立法权与行政权集中在同一个人或同一机关手中时,自由便不复存在了”,政府的多重角色也使得我国高校长期缺乏办学活力,因此,分化政府的角色是必要的。这种分化包括两方面的涵义,一是政府作为高校的行政管理者与举办者的角色分离,二是政府作为高校的行政管理者与办学者的角色分离。其三,政府的主要角色和次要角色的错位。按照现在市场经济发展的要求,政府的主要角色应是侧重于宏观调控,抓高校的办学方向等大政方针;应该是“掌舵”而不是“划浆”;应该是办“教育”而不是办“学校”,应该是当好“裁判”而不是直接下场“踢球”。

但实际上,政府对高校的规划、调控、监督角色过弱,而具体执行角色过重,许多地方政府的教育主管部门对高校的发展缺乏科学的规划指导,对有些高校在专业设置上的重复建设和短期行为、在科研方面重应用轻基础的功利取向以及不顾自身办学条件盲目扩招等不良现象缺乏有力的监督和制约,却热衷于直接管理高校的人、财、物,把大量的时间和精力放在高校内部的日常事务管理上。政府角色的错位,给政府自身和高校的发展都带来了不利影响。一方面,政府对高校具体事务干预过多,造成政府精力分散,负担过重,不可避免地会出现忽略大局、决策失误、资源配置效率低下等问题;另一方面,也压抑了高校的办学活力,滋长了高校“等、靠、要”的惰性思想,阻碍了社会力量参与办学和高校管理的积极性,延缓了社会各种教育中介组织的发育和成长,也使得高校的资源分配难以按照市场规则进行正常配置和运作。因此,在高教管理过程中如何避免政府角色的“缺位”、“越位”、“错位”等现象,已成为包括中国在内的世界各国高等教育管理改革的重点。

二、治理理论的内涵及其对政府角色转变的意义

1•治理理论的内涵

英语中的治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用,并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是,自从90年代以来,其涵盖的范围已超出了传统的经典意义。我国学者毛寿龙认为:“英语词汇中governance既不是统治(rule),也不是指行政(administration)和管理(management),而是指政府对公共事务进行治理,意味着新公共行政或者新公共管理的诞生,因此可译为治理。”[3]詹姆斯•Z•罗西瑙(J•N•Rosenau)将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理是指一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。[4]全球治理委员会对治理作了如下界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和,并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[5]英国学者威格里•斯托克对目前流行的治理概念作了一番梳理后,提出了如下五种观点:其一,治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者,它对传统的政府权威提出挑战,它认为政府并不是唯一权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个共同层面上的权力中心。其二,在现代社会,国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民自愿性团体,后者正在承担着原先由国家承担的责任。这样,国家与社会之间、公共部门和私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。其三,治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖,是指致力于集体行动的组织必须依靠其他组织,为达到目的,各个组织必须交换资源、谈判共同的目标。其四,治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威,它与政府在特定的领域中进行合作,分担政府的行政责任。其五,治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中,还存在着其它的管理方法和技术,政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[6]

2•治理理论对政府角色转变的意义

治理理论为我们提出了一种新的政府理论,促使我们对传统的政府理论进行反思,并对政府的角色进行重新定位。政府失灵现象的存在,使得人们认识像类似于高等教育这样的公共服务不仅仅由政府来提供,社会其他部门也可以提供,这就打破了公私界限,破除了政府垄断,从而给公众以选择公共服务的机会,即公众能“用脚投票”。治理理论还认为政府并不是全能者,不能完全垄断一切合法的权力,强调对社会公共事务管理的多元化主体参与,克服政府管理主体单一的局面,对社会组织力量给予重视和关切,认为承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能的既有政府组织,也有非政府组织和个人等其他的主体,这些主体相互依存,以共同的价值观为指导来进行协商和谈判,通过合作的形式来解决各个层次上的冲突。此外,治理理论还打破了传统政府统治所依靠的路径———正式的权威和规章制度,因为在高等教育治理的语境下,既频繁出现以往政治领域的民主、参与、自主、自治等概念,也大量出现市场领域中耳熟能详的契约、合同、谈判、交换、协商等话语,尤其是“参与”、“谈判”和“协商”,更是治理的三个关键词。这些概念不仅给政府角色转变带来了一道亮丽的风景,还为实现政府对高等教育的治理增添了生机和活力。

三、治理视野下的政府角色转变趋势

在政府行政管理改革中推行治理已是世界潮流,并已推及到高等教育管理领域,这意味着政府对高校的管理在角色和功能上将发生重大转变。具体而言,有以下几方面的转变趋势:

其一,政府角色应由管制型向服务型转变。在传统的计划经济体制下,对高校而言,“政府成了规则的制造厂”[7],政府主管部门总是想方设法制定出各种规制来管住高校,政府为高校服务的意识淡薄,认为政府对高校的管理就是控制、审批、监管和处罚,在管理方式上习惯于发号施令。随着经济体制的转型和新的管理理论———治理理论的引入,必然要求转变政府对高校的传统行政治理模式,建立以服务为中心的政府治理机制。政府为高校服务既包括制定有效的制度规则、建立和维护良好的市场秩序和为高校提供公平竞争的外部环境等间接服务形式,也包括政府为高校提供国内外教育信息、为高校学生提供信贷优惠等直接服务形式。服务型政府角色的出现要求各级教育行政主管部门和公务员要改变多年来已经习惯了的“管”字当头的政府工作思维和方式,树立为公共服务的意识,将“为人民服务”、“为高校服务”的观念真正落实到政府的各项工作中。当然,这种以提供服务为特征的高等教育管理体制,政府并不是只提供服务,而听任高校自由放任,应该是也有控制,也有“管”,但并不是像计划经济时代那样的指令性控制,而是必须受到法律的严格限制的“管”,是依法进行,同时,在管理方式上可采用治理理论所提出的管理双方在平等的基础上进行对话与协调。

其二,政府对高校管理要实现从政策治校到依法治校的角色转变。在计划经济体制下,我国长期将教育法律和教育政策两者混为一谈,再加上过去法制不健全,人们习惯于依据党和政府的政策办事,一切以政府的“红头文件”为办事准则,从而造成一些人在观念上认为“政策高于法”,“政策治校”成为当时政府管理高校的主要治校模式。所谓“政策治校”就是政府以政策而不是借助于法律和制度的手段来处理高等学校的管理事务。政策治校的优势是政府容易对高校的管理事务做出灵活的反应,而且执行起来迅速、高效、果断。其不足是在这种治校模式下,政策常常凌驾于法律和制度之上,并可以根据政府管理的需要对法律和制度的规定做出任意修改,从而产生政府主管部门法制观念淡薄,权大于法或以权代法,政治法制化程度低等弊端。此外,政策治校的另一缺陷是由于缺少制度上的纠错机制,再加上高等教育人才培养的周期长,一旦政策不对路,实施的效率越高,造成的不良后果便越发严重。与政策相比,教育法律是在执行政策的基础上总结出来的较为成熟的经验而确定下来的,比政策更成熟,也不轻易更改,具有相对的稳定性和连续性。所以,依法治校一般不太容易出错,尤其不会出大错,即使出了错也容易得到纠正;同时,教育法律的稳定与连续性也为高校的健康发展提供了稳定适宜的环境。

其三,要实现从强势政府的单边治理到政府、社会和公民共同参与的多边治理转变。我国实行计划经济体制的教训证明,政府对高校的那种全方位管制不仅导致了放乱收死的恶性循环、社会资源和财富的浪费和效率低下,以及官僚等腐败行为的泛滥,而且也是造成政府失灵的根本原因。治理理论认为,政府的治理过程绝非政府单独行使权力的过程,政府、社会和公民之间存在着权力的依赖和互动,各参与者间会形成一个自主管理网络,共同分担政府的责任。既然政府在新形势下已无法成为唯一的治理者,它就必须与社会、公民联合起来共同实施对高等教育的多边治理。所谓“多边治理”就是政府、社会、公民等多种主体共同参与高校治理活动的一种制度安排。多边治理通过责任共负、契约化和行政合同等多种形式整合不同领域的力量,形成协作网络,共同促进高等教育的发展。多边治理不仅有利于促进高教管理的民主化进程,提高政府的治理能力,弥补政府力量的不足,而且还有利于实现政府卸掉包袱、减轻负担的目的,促进公民社会的兴起和繁荣。现在,多边治理正逐渐成为许多国家高等教育领域内重要的治理模式。从多边治理的分类来看,根据多边治理主体参与空间的不同,可分为多边决策治理、多边执行治理和多边监督治理;根据多边治理对内容的影响程度,可分为多边控制型治理和多边参与型治理。从我国目前高等教育管理的实际看,对于公立高校而言,单边控制型治理(即政府控制)较为普遍,而多边控制型和多边参与型治理还较薄弱。

其四,应实现从“善政”到“善治”转变。“善政”就是好的政府、好的统治,大致相当于英语中的“goodgovernment”,它包括法度严明、官员清廉、行政效率高等方面。从国家和政府产生之日起,善政就一直是公民对政府的期望和理想。但是,根据公共选择理论所提出“经济人”假设,政府官员也是自身利益最大化的追求者,他们通过追求规模的最大化,以此来增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围,达到获取利益的目的。因此,任何把良好治理的愿望全部寄托在政府身上的想法和做法都是不切实际的,“政府失灵”的出现已证明这一点,其根本点还是要转变政府治理理念。所以,20世纪90年代以来关于“善治”理念的提出,正是遵循了政府管理改革的正确思路。“善治”就是良好的治理,是从“治理”发展而来的,英文是“goodgovernance”。“善治”是公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态,它包括透明性、责任性、法治、回应性、有效性等几方面的基本要素。[8]透明性,就是政府对社会和所有高校信息公开,包括政府有关政策的制定和实施、经费投入、教育质量的评估、学位点的评审等信息,防止暗箱操作。责任性是指政府教育主管部门和公务员应对自己的行为负责。过去,政府为保证高教教育政策的执行,注重的是程序、将政策转化为行动,不注重执行政策过程中的成本—效益分析,而善治的责任性强调的是政府管理者不仅仅是执行命令,更注重取得的结果和为此负有的责任。法治要求政府对高校的管理必须依法进行,即政府应在法律规定的权限内管理高校,而不能随意干预高校内部事务。回应性是指政府机构和公务员对高校提出的合理要求和困难要及时做出反应,不得无故拖延,甚至还要主动地与高校联系,帮助高校解决困难。有效性是指政府应注重管理的效率,最大限度地降低成本。实际上,善治的过程就是一个还政于社会、还政于高校的过程,政府实现的善治程度越高,高等教育事业的发展就越顺利。

总之,治理视野下的政府角色转变的核心就是政府不再垄断高等教育的管理权力,应与社会、高校、公民组织合理分权,政府只保留对例外事项(即对高等教育事业发展起决定作用的重要事项)的决策权和控制权。当然,政府分权并不意味着会导致政府作用的衰退,政府只是“从被没完没了的琐碎小事所淹没的黑暗平原上撤退,进而在明朗的、可策略性‘总览全局’的制高点避难”。还需指出的是,转变政府角色并不只是政府一味地放权,一味削弱政府职能。实际上,在某些方面,如政府的宏观调控等,政府的权能还应得到加强,即在这一权限内,政府应该是全权全能的。正如美国首法官所言:“虽然权力是受到限制的,但在它的活动范围内却是至高无上的。”