美英高等教育大众化及社会调控

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一、大众化发展趋势

教育学中一般以18—24岁(或21岁)适龄人口入学率分析高等教育发展程度。美国教育学者马丁•特罗提出发达国家高等教育可分为三个发展阶段:能容纳15%以下的适龄人口为英才教育阶段,容纳15%—50%适龄人口为大众教育阶段,容纳50%以上适龄人口为普及教育阶段。在英才(也有称精英)教育阶段,高等教育是稀缺资源乃至社会特权;在大众教育阶段,高等教育大众化是现代工业社会的必然要求;普及高等教育,则是走向信息社会的必经之路。大体上,美英高等教育在20世纪前期有一定发展,但仍然脱离社会大众。二战后迄今,在普及中等教育的基础上,美英先后实现高等教育大众化。高等学府广泛向社会开放的大众化趋势是两国高等教育的共同特点。

一、大众化首先表现为高校学生数量大规模增加。1930年,美国高等教育领先于世,有101.1万大学生,18—24岁适龄人口入学率为7.2%;二战后发展迅速:18—24岁适龄人口入学率,1946年为12.5%,1954年为16.2%,1970年为32.1%;高校学生人数,1946年为207.8万,1954年为244.6万,1970年为792万②。1995—1996年度高校各类学生多达1,670万之巨。美国25岁以上人口中,仅就完成4年以上大学教育的男女人口看,1940年分别为5.5%和3.8%;1970年为14.1%和8.2%;1987年高达23.6%和16.5%③。在英国,1938年全部高校生仅6.9万;二战后逐渐发展,1955年为12.8万,1962年为21.6万;18—21岁适龄人口入学率1962年为7.2%,1972年为14.2%,1982年为13.5%①。1987年高校学生达到108万,适龄人口入学率终于达到16.6%②。据1995年英国对10%的人口进行抽查后发现,18岁以上有某种高等教育资历者,从1971年的8%升到1991年的15.5%③。高等教育大众化已是发达国家的普遍现象。

二、高校规模空前扩大。这表现在两个方面。一是高校向大中型规模转变,并出现拥有数十万学生的巨型大学。1938年英国24所正规大学平均每所学生仅2,080人,其中13所不足千人,最大的也不足6,000人;1982年47所大学平均达到6,390名学生,千人以下仅一所,万人以上有4所④。1955年,美国近一半高校的学生不足500人,千人以下的学校占院校总数的70%以上,万人大学仅占2.2%;1968年500人以下的高校降为25%,千人以下大学降为50%;万人以上大学增至7.2%;高校平均学生人数由1951年1,134人增加到1968年2,790人⑤。二是高校数量激增,广泛分布。美国高校从1947年的1,749所增加到1994年的3,630所,其中,1965—1968年3年间增加291所,每周新建两所⑥。英国50年代末有正规大学21所,1971年有44所;1988年后,大学猛增至100余所⑦。地方性学院对高等教育大众化有重大推动作用。英国地方性学院在80年代末有400所左右。美国的社区学院在1939年有575所,1994年有1,236所,构成一个遍布全国的社区学院体系⑧。社区学院以“人人能入学,为人人服务”为宗旨;不事科研,专注教学,课程灵活多样化,提供从成人教育、职业培训到升入4年制大学的多种教学,直接服务于社区和学生的需要;收费低廉或免费,入学方便,招生对象广泛,没有年龄和学历的严格要求,特别适合大众化需要。

三、高教体系多样化,形成了多类型多层次和多种教育形式的高教体系。美国的高教体系由公、私立高校及巨型大学、社区学院和各种专科学院、研究型大学和博士授予大学等组成。教育形式多样化是又一重要内容,如成人教育、职业教育、研究生教育、远距离教育、国际教育、函授教育、各种专业教育、技术培训教育、开放式教育甚至闲暇教育等。这些教育形式多在二战前出现,却是在二战后才随大众化大规模发展起来。同时,教育手段相应科技化,大量采用电子技术,实行远距离教育和办电视大学,迅速扩大高等教育覆盖面。高校课程相应多样化,适应社会需要。更重要的是高教对象的社会化,尤其是“非传统学生”(成人,少数民族、低收入家庭、非全日制、成绩一般的学生)大量兴起。美国高校学生中25岁以上成人学生的比例,1970年达到27.9%,90年代初超过40%①。英国25岁以上成人学生1991—1992年度为总数的38%②。非全日制学生显著增加:美国高校在校生中,非全日制学生1947年占22%,1983年达到42%③。英国1989—1990年度非全日制学生占高校学生总数的40%。高等教育突破仅以成绩优异的中学生为对象和只培养高级人才的传统,高教对象扩大到全社会。高教对象社会化和高校开放化,是大众化的核心内容,也是发挥调控作用的基础。大众化并未排斥少数高校的英才教育。哈佛、耶鲁、牛津和剑桥仍培养英才,社区学院面向大众而兴旺发达,两者并肩而行,各有侧重,混合而成美英当代高教体系。

四、经费来源多样化。比如,1990年美国的高等教育经费中,联邦拨款占12%,州和地方政府拨款占30%,社会捐助达8%,学费收入占24%,学校创收占26%④。50年来,美英逐渐形成由政府与企业资助、银行贷款、半工半读项目、基金会赞助、个人自费以及减免税等优惠政策等组成的多样化财政体系,支持高校学生就学和大众化发展。二战后迄今,美英高等教育先后完成从英才教育到大众教育的历史性转变,打破了高校主要培养英才和贵胄子弟的传统,使高等教育呈现出面向广大社会的新面貌。

二、思想和政策

要求高等教育服务于国家和社会的广泛需要,是高等教育大众化的重要思想前提。二战前,美英虽有一些主张扩大高等教育的先进思想,主导观念依然是贵族办学理论和英才办学理论,即认为,高等学府培养精英,只向有出色天赋或足够金钱或较高社会地位的少数人开放。精英思想下的高等教育机会是封闭和不平等的,高等教育的巨大社会经济意义难以被广泛认识。二战后,平等办学理论逐渐取得优势,该理论认为,高等教育是每个公民的权利,高校应向大众开放。显然,平等开放才是高等教育大众化的思想核心。美国高等教育的普及与二战后兴起的四种高等教育的指导观念有关,即国家危机论,高等教育民主论,高等教育轴心论和人力资本论。国家危机论认为,政府和公众将教育,尤其是高等教育视为国家存亡和社会安危的关键因素。教育被视为国家安全的基本工具,与国家的经济繁荣和世界地位息息相关。高等教育民主论认为,平等的教育机会是公民应有的权利,高等教育必须打破各种歧视和社会经济地位等阻碍,向社会广泛开放。高等教育轴心论在后工业社会论和知识产业论的基础上,强调知识的巨大社会作用,认为高等教育系统构成社会的轴心机构。人力资本论将人的素质(知识、能力和身心健康)纳入资本范畴,视为重要生产要素;认为经济增长日益依靠人力资本,教育投资比物质资本有更大的投资效益①。英国也有类似思想。1963年《罗宾斯报告》指出美苏等国高等教育大大超过英国;英国有大量人口的智力资源未开发,面对世界竞争压力,要维持本国地位,必须大力发展高等教育。

国家危机论体现了教育发展必然受到的国内外政治影响。“冷战要求美国在各条战线——军事、科学、经济和文化的战线上进行竞争……教育在这里又一次起关键性作用”②。对美国高等教育大众化有重大推动作用的1958年《国防教育法》是典型事例,因为苏联首先发射人造卫星后,美国深感威胁,认为高等教育是国家的大弱点,必须采取“紧急行动”。有“国防”这样醒目标题的教育法令,罕见于世界教育史。该法将高等教育确立为国家优先发展的战略重点,其政治调控意义不言而喻。1984年美国的《国家在危急中——教育改革势在必行》报告认为,教育质量不佳,威胁国家和人民的未来,强化了国家危机论。

二战后各种社会矛盾,从政治斗争、民权运动、种族和阶级冲突到经济危机等,导致了社会的震荡。美英政府意识到,通过高等教育,可以有效地调节社会关系,这是高等教育民主论的实质。1947年美国高等教育委员会报告《为美国民主社会服务的高等教育》提出:“普及教育不仅是民主的义务,也是民主的需要。教育是民主自由的基础,没有受过教育和时刻准备扩大和维护自由的公民,自由是不会持久的。”③该报告在美国高教政策史上首次提出机会平等的高等教育民主化思想,其政治目的也是利用高等教育来巩固社会制度。象征英国高等教育大发展的1963年《罗宾斯报告》也提出,良好的社会应有平等教育机会,使人民成为良好的公民和生产者。高等教育轴心论和人力资本论集中反映了综合国力较量中的经济和科技的激烈竞争,确立了教育经费是一种最佳投资的现代经济观念和教育观念。其代表人物美国经济学家舒尔茨批评传统的资本概念只注重生产资料和货币,而忽视人的因素,“这种偏见在很大程度上成为政府贬低人力资本、抬高物力资本投资的固执态度的原因”。1959年英国中央教育顾问委员会报告也承认“许多高智力的人们终生从事一般工作,只因青年时期没有教育机会”④。人力资本论为国家大量投资教育的重大政策变革和高等教育大众化提供了强大的经济和社会理论依据,要求国家从“物”的建设转向注重“人”的建设。上述观念为突破狭隘的精英教育观和推动大众化铺平了思想道路。实际上,大众化教育观念是从社会发展全局考虑的“大社会观”,不是局限于教育本身和教育学的“小教育观”。无论为国家发展,还是为控制社会矛盾,美英统治阶级都需要利用教育手段,缓冲化解一系列矛盾,维护统治权益。高等教育大众化是国家调控社会的战略要求。调控社会矛盾是美英政府推动高等教育大众化的重大政策因素。作为实际行动的美英高等教育大众化政策,是针对现实社会矛盾和关系而发。

一、战后的大众化初始时期,军人复员和需要大批科技人才是两个突出矛盾。战后,美国数百万退伍军人复员就业的巨大压力迫在眉睫,处置不当则后果严重。1944年《士兵权利法案》使大批退伍军人进入高校,是美国高等教育大众化的显著标志。政府出资145亿美元,供近800万退伍军人上初、中、高等学校①。其中,进入高校的退伍军人,1945年有8.8万,占高校学生总数的5.2%;1946年激增至101万,占高校学生总数的48.7%;1947年有115万,占高校学生总数的49.2%;1949年有97.5万,占高校学生总数的40.5%;1945—1956年(含朝鲜战争复员军人)共有549.6万②。重视科技事业,势必发展高等教育。1945年美国著名科技政策报告《科学——无止境的边疆》提出政府应积极提供奖学金和科研资助以培养青年人才。在英国,1945年《高等技术教育》政策报告认为英国工业地位受到威胁,部分原因是高等教育不足,要求建立以大学为中心的技术教育体系。1946年《科技人力资源委员会报告》指出科技人才短缺,要求10年内使大学生增加一倍。

二、60和70年代,国内外矛盾进一步迫使美英制定新政策大力推动大众化。国家安全、教育民主化和反贫困等成为政策重点。美国《国防教育法》宣布“国家安全要求最充分地开发青年男女的智力资源和技能。当前的紧急状况要求提供更多更充分的教育机会。……保证使一切有能力的学生不会因经济困难失去高等教育机会”③。随后政府颁步了一系列发展高等教育的法令:大量投资高校建设的1963年高等教育设施法;取消学校中种族隔离制以及1964年民权法;利用教育为反贫困手段的经济机会法;确立联邦政府对高校的长期资助,向贫困大学生提供奖学金和无息贷款的1965年高等教育法;1961、1964和1966年国防教育法修正案;1966年成人教育法以及其他教育法令等。各州政府也纷纷制定高等教育计划。1956—1966年,高教经费在国民生产总值中的比例高速增长,从1%增至2.2%④。短期内密集的教育法令和激增的高教投资,使美国高等教育大众化出现迅猛的发展。英国《罗宾斯报告》也是出于对矛盾压力的反应:“高等教育面临紧急状态,因为战后大量出生的孩子正进入17或18岁。本报告认为其迫切性不亚于上次大战后军人复员的紧急状况,需要采取同样的非常措施”,并提出开放高等教育的“罗宾斯原则”,即“所有具备入学能力资格并希望接受高等教育的青年都应有受高等教育的机会”⑤。同时,在高等教育民主化的压力下,美英颁布法律制约种族、性别等歧视,减少大众化的社会阻力,如规定高校在聘任教师、招生、资助等方面,不得因种族、肤色、性别和国籍等实行歧视。美英在70年代因经济危机等冲击,高等教育大众化的进程有所减缓。

三、80—90年代是高等教育大众化出现调整和继续发展的时期。前一时期高等教育大规模发展使教育质量下降、经费不足和大学生“造反”等问题凸显出来,70年代开始出现“过度教育论”和“过度投资论”等争论。美国全国教育质量委员会发表的《国家在危急中——教育改革势在必行》报告认为日益增长的平庸潮流侵蚀教育基础,美国经济和科技优势正在丧失,直接影响着美国的“繁荣、安全和文明”①。里根政府压缩联邦教育经费,对高等教育发展有所影响。然而,高等教育大众化进程没有停止,学生数量继续增加。《国家在危急中——教育改革势在必行》报告也认为不可因追求教育机会均等而降低教育质量,但也不可因强调教育质量造成教育机会不平等,两者不可偏废。经过一些调整后,美国政府要求继续强化各级教育,增加投资。1996年美国总统经济报告提出要建立“终身学习体系”,并建议对工人实行《士兵权利法案》那样的大规模教育计划,以更灵活的方式使工人进入社区学院等教育机构。英国高等教育在经过撒切尔政府初期的压缩调整后,又有了重大发展。1985年发表的《90年代英国高等教育的发展》报告将“罗宾斯原则”修改为“所有具备入学能力并希望从高等教育受益的人都应有接受高等教育的机会”,即“谁能受益谁上大学”的新原则,放宽入学要求,对加速英国高等教育大众化有积极意义。1987年发表的《高等教育——迎接新挑战》政策报告和1988年“教育改革法”的颁布,标志着英国高等教育大众化结束徘徊局面,进入新发展阶段。面对扩大教育数量与提高教育质量的矛盾,美英的基本政策思路不是以压缩教育数量,牺牲大众的教育机会去提高教育质量,而是在扩大教育数量的基础上努力提高教育质量。

四、政府如何看待和处理高等教育大众化中的一些具体问题,至关重要。教师待遇是其一。1957年美国总统中学后教育委员会报告提出,扩大高等教育的前提条件之一是改变教师工资不高的状况,应在5—10年之内使教师实际平均工资提高一倍。学费也是一个敏感问题。美国政府长期实行优惠贷款和资助家贫学生,使高等教育大众化得以突破经济障碍。为减轻政府和社会的负担,80年代以来美英要求学生多付学费,虽有抗议,但这种趋势不可逆转。不过,美国众多公立院校的存在对学费上涨发挥了缓冲作用:1994年高校学生开支中,私立大学比1980年上涨43%,公立大学同期仅上涨16%,公立2年制学院下降1%②。英国1998年宣布改革公费制度,大学生每年要交1,000英镑学费,但贫困学生免交。对于60年代出现的反主流文化运动,美英政府经过一些恐慌后毕竟能冷静对待。1970年美国《关于校园骚动的总统委员会报告》分析学生“造反”的原因是种族歧视、越战和高校自身问题;高校必须认识教育目的、管理和课程中的缺陷,认识高等教育大发展及校园青年文化导致的重大变化,高校需要改善本身以适应形势③。随着反主流文化活动的衰落,大学生趋向“保守”。美英高教大众化政策并未动摇。

三、大众化的调控作用

孔德、涂尔干、华德、杜威和韦伯等众多西方学者都从不同角度强调教育的社会作用,如认为教育是协调社会的中心因素,学校是稳定社会的基础;教育对社会有“整合”作用,教育改革社会;教育要适应政治经济制度的变动和工业技术的发展①。利用教育调控社会,对美英统治阶级并不新鲜。在移民国家美国,利用文化教育实行民族融合和保持国家统一,一直是政策传统。一位英国学者认为:“本世纪中各种政府一直把教育当作社会政策的重要工具。……即力图运用教育去解决社会问题,去影响社会结构,改进社会状况的一个或多个方面,去防范危机。”②高等教育大众化成为一种高层次上的新型社会调控手段,其调控作用如下:

一、缓冲失业压力和促进就业。失业是市场经济中常见的现象,严重时会导致社会动荡。青年因就业较难,失业较多,处在社会意义上的高风险年龄,常是社会骚动的主要参与者。1981年英国失业者中16—24岁青年高达40%,造成严重暴乱事件。哈佛大学校长科南特认为成千上万不能上学又不能就业的青少年是“社会炸药”③。利用教育化解失业的社会危险成为政府的重要对策。1、通过教育,可以扩大青少年就学机会,延长就学时间,大规模延缓就业速度,减轻社会就业压力。1959年英国中央教育顾问委员会报告指出,延长青少年在校时间会给学校带来许多困难,但是,“这绝不是可以拒绝的理由”;延缓青少年就业将“减少因其他年龄者被挤出劳动市场而付出的实际代价”④。当今美国千余万高校学生如有1/10不能就学,将有百万人的巨大就业压力。2、通过教育,可以为失业者提供缓冲,避免流向社会造成动乱。1978年英国青年机会计划对青年提供教育培训,当年为16.2万人,1981年青年失业者暴乱后猛增至次年的63万人。90年代,英国失业者就学培训,学费全免或部分豁免。这些措施旨在减轻失业对社会的沉重压力。3、通过教育,可以提高劳动力素质,增强就业能力。失业,尤其是结构性失业与教育不足或技能陈旧密切相关:1968—1988年美国失业增长率中,高等学历者仅占15%,中等学历者占66%;1968年25—64岁的人口失业率中,不足4年中学教育者为3.68%,1—3年大专教育者为1.61%,4年以上大学教育者仅为0.91%;1988年仍大致如此。由于走向知识经济的社会变革提高了对个人教育水平的要求,美英两国都通过高等教育大众化大幅度提高劳动力文化素质:美国25—64岁劳动力中,1968年不足4年中学教育者为39.34%,1988年降为14.68%;同期,1—3年大专教育者从10.77%升为19.68%,4年以上大学教育者从13.67%升为25.7%⑤。90年代初英国政府为大规模提高劳动力素质,要求到2000年,50%的青年和劳动者应有大学入学资格的第三级国家专业证书及以上学历。4、庞大的学生数量、巨额的教育投资、广泛的社会经济效益和灵活的市场操作方式,使教育产业规模空前。教育被称为美国的最大产业,高校的就业容量可观。1969年美国各级学校共有学生5,860万,教师280万,管理人员21.7万,共计6,100万,占2.03亿总人口的33%⑥。1993年全国大中小学生高达6,300万以上。战后50多年,海外学生一直占英国高校学生总数的7%—10%,为英国带来了可观的经济收入。

二、以教育为反贫困手段。当代贫富差距日益表现为知识差距。贫困有深刻的社会政治经济原因,教育不足是其中的一个重要方面。1968年美国人口中贫困人口占13%,贫困人口中近60%是在21岁以下,约2/3的贫困家庭家长的教育不足8年①。1970—1993年,美国男性的实际年均工资按文化水平的差异依次为:受4年及以上高等教育者在3.5—4万美元之间,受1—3年大专教育者从3.5万美元降至3万以下,高中毕业生从3.2万美元降至2.5万以下,受9—11年教育的中学生从2.7万美元大幅度降至1.5万左右;女性在更低水平上亦然②。在福利救济方面,教育水平越低,受救济程度越高:1972年,美国受16年以上教育者接受救济的比例仅为0.4%,有12—15年教育者为1.5%,受12年教育者为3.2%,受9—11年教育者为9.7%,受教育少于9年者高达11.5%;1992年依然大致如此③。低文化教育水平人口是社会福利的主要对象和沉重负担,也是统治阶级眼中的高风险社会群体。为缓和社会矛盾,“教育扶贫”成为政策之举。60年代美国《经济机会法》和其他社会计划将教育作为反贫困对策,使数百万贫困儿童和失业青年接受更多教育。经长期努力,美国贫困家庭的高等教育状况大有改观:1972年低收入家庭子女高等学校入学率为26.1%,1993年大幅增至50.4%;中等收入家庭子女高等学校入学率1972年和1993年各为45.2%和56.9%;高收入家庭子女高等学校入学率1972年和1993年各为63.8%和79.3%④。这是“以教代赈”,使教育与社会保障融为一个更大更有效的社会调控网络,化福利的单纯“输血”功能为教育的积极“造血”功能,结合稳定社会下层的福利效应和优化人力资源的教育效应。贫富家庭的高等教育差距依然存在,但贫困家庭的教育状况得以改善,对平衡教育差距的不良影响、缓和贫富冲突和调节社会关系具有一定的意义。

三、调节社会关系。种族冲突和教育机会不均等是重大社会矛盾。高等教育中,白人与其他人种的不平等构成社会关系中的失衡矛盾。高等教育大众化使之缓解。1961—1991年,美国4年制大学新生中,白人从97%降至78%;黑人从2%上升为12%,亚裔从1%上升到4%,印第安人等其他民族后裔分别从极少量升为1%—2%⑤。高校中女生不再是少数。1979年美国高校女生比例达到50.7%,在世界高教史上首创超过男生的记录。1994年,美国25—29岁中学毕业生中,完成1—3年高等教育者男性为58.9%,女性为62%;完成4年以上高等教育者男性为26.6%,女性也超过男性,为27.4%⑥。1984年,英国大学生中女性也达到40.2%。教育中性别歧视未完全消失,但不再是严重社会问题,种族冲突也相对缓和。四、社会政治调控作用。“学校传播的政治文化一般是社会的主流政治文化亦即统治阶级的政治文化,受这种政治文化的影响,人们容易形成与统治阶级相一致的思想意识,从而认可和自觉地维护社会中现存的种种关系,包括政治关系”①。美英高等教育大众化使这种作用在更高层次上广泛发挥。美英统治阶级并不否认利用教育巩固社会制度。哈佛大学校长科南特称:“在反对苏联意识形态的斗争中,我们是主要的保卫者。我们的中小学、学院和大学意识到这种责任对于教育的含义。必须清楚地认识我们所热爱的原则和极权的共产党政权的原则的对立性质,这个工作正在作为对我们的未来公民进行美国民主生活的教育的一部分。”②《国防教育法》规定受资助的大学生宣誓:“本人庄严宣誓真心效忠美国,支持和捍卫美国宪法和法律,反对一切国内外敌人。”③有的英国学者认为教育是“稳定资本主义的手段”,将高等教育扩大到工人阶级子女是“一种将工人阶级争取自由的斗争拆除爆炸引信的战略”④。

大众化使各类高校广泛分布于社会,如美国社区学院星罗棋布,构成地方文教中心,形成覆盖社会的高层次文化教育网络,满足大众对增加文化知识和提高社会经济地位的利益需要,也有利于广泛教化社会行为和提高国民的社会素质。美国1994年调查表明,受过中学后教育者的社区志愿服务行为比未受此教育者多出一倍。更重要的是,社会经济地位升迁问题一直是社会政治的冲突焦点。教育是升迁的公认阶梯。80年代美国大学新生中有72%认为上大学的主要好处是“增强赚钱能力”,有83%认为是上大学为了将来找一份好工作⑤。在当代社会,如果高等教育不能大众化,形成教育资源的紧张和垄断,不能满足大众强烈的教育利益要求,本身就是重大社会矛盾之源。高等教育大众化是满足大众切身利益从而稳定社会的重要调控手段之一。教育政策是国家主要调控政策之一。形象而言,大众化的高等教育如“水库”大量容纳未就业人口和缓冲多种矛盾而“防洪”,又大规模提高劳动力素质而“发电”,有优化人力资源和稳定社会的双重调节作用。换言之,高等教育大众化是增强国家调控能力的常规调控手段。美英高等教育大众化的历史实践效果,对外是增强国力优势,对内,当然不可能“包治百病”或根除有深刻政治经济制度根源的社会矛盾,而是力图避免矛盾失控,使之缓冲到对社会和统治阶级冲击较小的可控状态。