中国高等教育革新思路

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一、从大众化走向后大众化

1995年，日本广岛大学教育研究中心有本章教授在第二届2l世纪全球教育六国峰会提交的论文《后大众化阶段大学组织改革趋势的国际比较研究》，通过对美、英、日等国高等教育体系发展演变的分析，第一次提出了高等教育后大众化的概念，认为“各国高等教育体系有着相似发展历程，即由大众化走向成熟进而走向后大众化”lJ。后大众化的核心思想是：高等教育系统外部环境发生转变——经济衰退或政府对高等教育拨款的压缩，使得大众化时期占主流的学术快速发展模式让步于日趋凸显的财政紧缩，高等教育适龄人口入学率增长到一定程度后开始停滞不前，而非适龄人口的中学后教育群体却大量增加，每个国家为应对大众化带来的质量和就业问题都会进行教学和学术政策变革。有本章教授提出的以变革为主要特征的后大众化概念，印证了以特罗为代表的比较高等教育研究学者的一致见解：“从20世纪50年代开始的高等教育规模的急剧扩大，要求接收日益增多的学生即所谓‘容器’的传统大学或高等教育制度要进行质的变革”(天野郁夫，2005)。有本章教授认为后大众化阶段的这些变革是世界更广范围内国家经济性质变革的一部分，这种变革进而延伸到各个国家的高等教育体制。“在每个面临着或多或少的经济紧缩的社会变革的国家，都可能出现教学和学术政策的变迁。有本章教授通过分析六个国家的实际发展经验，发现从大众化向后大众化过渡中看似充满着无序的杂乱无章的变革，却有着一些基本的可遵循的规律。它们是：(1)财政预算紧缩将迫使公共机构重新致力于大学功能的社会经济理性化改革。至少会导致产生更强有力的“绩效”制度。(2)高等教育体制不断向私有化发展，这种发展或者通过私立高等教育继续扩大规模的途径，或者通过日益依赖学费资助公立高校的途径。(3)在取消控制和管理的时代，高等教育机构日益为自身的管理负责。(4)市场因素日益取代公共政策，成为在高等教育的发展规模、范围和价格方面起决定作用的因素。(5)随着越来越多的高校“自负盈亏”，公共机构和公共舆论会寻求新的评估鉴定办法从而确保高等教育的质量。(6)为了努力确保质量，教育的结果日益成为衡量高校“绩效”的重要因素。(7)这些变革将不可避免地导致大学内的心理压力程度不断提高。一旦大众化与后大众化的界限被跨越，大学内部将发生一系列的变革。美国宾夕法尼亚大学的罗伯特•吉姆斯基(Robe~Zemsky)教授认为有本章教授的七条假设准确地描述了美国当时高等教育的现状，仅有的例外是，美国高等教育系统私有化和市场化程度原本就很高，并且有着完善的社会评估鉴定系统，其它的现象则无需做任何改动，完全符合美国的情况。用有本章教授观察到的后大众化现象来对比中国目前的情况，可以发现无一例外，每一条都精确地描述了我国当前高等教育改革和研究的热点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称“纲要”)提出的“提高质量是高等教育发展的核心任务”，“大力支持民办教育”，“落实和扩大学校办学自主权”，“加强教育监督检查，完善教育问责机制”，“改进管理模式，引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理”和“完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”等政策观点，从总体上来说非常切合有本章教授描述的从大众化到后大众化过程的改革规律。可以说，中国现阶段的高等教育改革是后大众化进程中世界高等教育改革的一部分。

二、后大众化进程中高等教育改革的背景和逻辑

(一)改革背景：高等教育系统扩张引发社会危机

观察美、英、法、德、日本及中国等国家高等教育大众化发展历程，我们很容易发现，这些国家经历了极度相似的扩张过程和由于高等教育系统扩展在各国引发的相同压力和危机。首先，这些国家均经历了高等教育的迅速扩张。美、英、法、德、日本等国在20世纪60年代初，中国在90年代末，均出现了政府控制下的由缓慢发展到急速扩张的转变，带来了各国高等教育从精英阶段向大众化阶段的急速发展。其次是高等教育迅速扩张带来的压力。无论是在欧美、日本还是在中国，由于高等教育规模的迅速扩张，导致来不及变化的高等教育系统，一方面面I临着高等教育成本不断增加与公共财政不断紧缩的外部压力，另一方面，则面临着学生群体的学术准备下降和人才培养模式滞后的内部压力。“进人大众高等教育阶段的学生，其文化水平、共享知识水平和读写能力都在降低。几乎在所有国家，教师们和管理者们都认识到，大学生们更加没有准备，比以前更不喜欢读书。”再加上各国为了容纳更多学生而创设的新型大学教育机构，比如说，日本20世纪中期创设的“私立专门学校”制度——短期高等教育机构；英国1970年代创设的多科技术学院，中国21世纪初创设的独立学院等，但其成长和发展并不顺利，引起一系列问题。最后是高等教育系统扩张引发的社会危机。高等教育迅速扩大导致各国高等教育财政投入保障难以为继，大学的教育质量急速下降，大学生失业率节节攀升这些社会问题最终引发了20世纪60年代末西方发达国家和日本激烈的“学生反叛”，这次学潮成为教育改革的导火索。即使具备高效率结构和系统的美国，在后大众化阶段也遭遇了严重危机，高等教育规模的极度扩张伴随着国库收入的下降，带来了政府投入虽略有上涨但分摊到每个学生身上的美元却减少了。面对政府投入的逐步下降，大多数学校是通过猛增学费来补偿其收入损失。受教育者对学费上涨的政治抵触以及失业率大大上升带来的投资回报率低下等等，形成连锁反应，美国政府和大学不得不采取变革来应对循环怪圈。对中国来说，近十年的规模扩张导致就业率降低、质量下滑、资源紧张等矛盾日益加剧，这些矛盾正在使中国的高等教育大众化走向后大众化之路面临危机，也是中国目前高等教育改革致力扫除的拦路虎。

(二)改革逻辑：高等教育系统的“美国化”

20世纪70年代，发达国家进行了一场革命性的变革。这场变革的背后逻辑又是什么呢?那就是，美国拥有最成功的高等教育大众化模式，当别的国家还在为大众化的进程导致教学科研水平下降而感到烦恼时，美国不仅捷足先登顺利地步入普及化的阶段，而且还持续保持着卓越的水平，因此，其他各国的高等教育改革均在有形无形中想发展或调整成美国模式。那么美国模式的显著特征是什么呢?首先，它具备理想型的适合大众化和普及化功能的高等教育系统结构：承担高深学问研究与教育功能、招收高中成绩排名前12％的精英大学群；位于中层的以本科教育为重点，入学者限于高中成绩排名前1／3学生的州立大学群(承担大众化教育)；具备低成本且对所有人都开放的，富有弹性和多样性的，以及对人们学习需求有“敏感性”的普及型短期高等教育机构——社区学院(承担普及化教育)。其次，它拥有多样化的高等教育财政支持。美国高等教育从捐赠、基金运作、校企合作、出售教育研究服务、学生贷款所获得的经费收入一直居全球首位，与美国公共资源对高等教育的投入基本持平。最后，它具备松散的政府和大学的关系。在美国，国家对教育的控制力较弱，而是依靠学会、协会、学术团体等外部机构和制度把高等教育构建并维持成一个系统。美国拥有对市场敏感度极高的高等教育机构、约定俗成的社会赞助教育文化、宽松的政府和教育的制度文化，因而具有最适应大众化普及化发展的文化制度土壤。“它的‘成功’迫使其他国家向更加开放、竞争的、对社会需求的变化‘敏感’的系统转换。但是，这种转换并不容易”(天野郁夫，2006)。

(三)改革实践：结构和制度文化决定系统效率

“欧洲的学者或大学领导者采用的多数改革都是以美国模式为蓝本的，但是，有关于把有利于从大众型到普及化的教育机会的阶段过渡之美国式的结构与文化的特征如何与这些改革结合起来的问题上，却面临着巨大困难”。在德国，中央政府对整个教育体系拥有绝对的管理控制权，德国大学的基本特征是国家机构的一部分，同时也是服务于国家的官僚的培养机构。德国在后大众化进程中的改革并没有改变这一基本制度文化，这导致“曾经享有世界第一声望的德国大学，现在正处于危机状况中”。同样是集权制的法国在1969年学生革命后对高等教育界从政府、社会相关机构到大学进行了一系列“结构性改革”，确定大学自治、民主参与和多学科三项原则，并始终将解决大学生就业问题和确保高等教育质量及高校办学水平作为改革主题，采取了一系列行之有效的措施，不仅确保了精英教育的质量而且在后大众化阶段保持规模持续扩张。日本在20世纪70年代的政策转变集中在三点：一是开始对私立大学支付政府资助金；二是政府对私立大学限制的强化；三是短期高等教育机构的扩充，设立了“专门学校”制度。天野郁夫指出，“在日本，由20世纪60年代末的世界性大学改革的风潮中出现的这些改革构想，没有一个是以原封不动的形式能够实现的。尽管有部分付诸实施的改革，但都未能大大地动摇僵硬的高等教育制度”。他还指出，日本虽然拥有像美国的顶尖的精英大学群和庞大的对社会需求极为敏感的私立大学群，但由于承担大众化和普及化主要任务的私立大学主要依靠高昂的学费收入，其成本问题、教育质量和水平问题始终是日本面临的最大问题。因此，当欧洲国家和日本借用美国的制度安排，诸如模块课程和学分转移时，他们很难复制美国的结构特征和文化特征，而正是后两者在走向大众化高等教育并进而走向普及化高等教育进程中赋予了美国独特的优势。

三、后大众化进程中中国高等教育改革方向

中国高等教育大众化独特的背景和过程，中国社会文化、政治教育制度的独特性造就了其大众化了的高等教育系统并没有形成适合规模持续扩大的组织结构和框架。一是特别强的国家意志控制着复杂的高等教育系统，致使大学发展模式单一，缺乏灵活性和对市场的敏感性；二是财政来源单一，即公共财源和学费以外的收入很少；三是能够弹性地应对社会需要、并且能够承担大众化、普及化重任的高等教育机构尚未成长起来。这种制度和结构缺陷导致中国高等教育发展陷入“扩招十年，负债5000多亿元，培养出几百万失业者”的危机和窘境。《纲要》拟定在2020年高校入学率达到40％，这意昧着我同高等教育规模仍将继续扩大，虽然无力支持庞大的高等教育系统，但又不得不继续扩大规模的两难以及面临的危机和困境，注定了后大众化进程中的中国高等教育改革应致力于调整高等教育制度和结构，以形成适应大众型和普及型高等教育发展的组织框架。但是，其变革只能在中国历史传统和文化与社会的脉络中加以推进，而不能照搬美国或其他国家的经验。根据其他国家从大众化到后大众化过程中的改革实践和有本章教授提供的理论规律，中国高等教育系统改革大概有三种方向。

(一)绩效化

由于高等教育人才培养的滞后性，科研成果转化为生产力的复杂性，人才培养质量的难以检测性，人们很难对高校运行的效率进行评价，因此，高等教育系统一直不计成本地运转着。到了20世纪70年代，量的扩充造成政府在高等教育经费负担上有着很大的压力，如何让有限的经费公平、合理分配并产生最大的价值成为各国改革的重点。各国政府纷纷发表绿皮书倡导发展绩效指标，对高等教育实施绩效评价。在美国，整个后大众化阶段，都在极力改进高等教育对公众的责任问题，州政府通过建构一系列评价指标，对高等学校进行评估，根据高校不同的表现予以拨款和奖励。在这种情况下，“金钱的价值”成为政府补助经费的重要依据，高等教育机构必须拿出“绩效”来争取经费。有本章教授所提出的从大众化到后大众化过程中的教育改革的7项规律至少有三项涉及到“绩效”问题，说明了绩效化是后大众化进程中高等教育系统发展的重要方向。我国教育行政部门已经越来越重视高等教育系统的效率和效力，以期通过绩效评估来合理分配和使用高等教育资源，保证高校高质量、可持续发展。从管理传统来看，我国一直由政府来统一组织评价，这样的评价方式导致高校发展模式趋同，千校一面，其弊端已被各界人士所认识。怎样评价高等教育系统的绩效，由谁来评价，以及怎样通过绩效来进行管理，这些问题已经成为目前高教改革和研究的热点。如前所述，高效率的美国高等教育系统最大的特征之一是政府控制力弱，存在完善的强大的外部评价体系。在我国，建立政府和大学之外的第三方高等教育评价体系也已被提上议程，《纲要》明确指出要“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估”。但关键是，在现有政府和大学的关系难以改变的前提下，能否真正建立起公正、规范的第三方评价系统和机构。

(二)市场化

高等教育系统市场化的首要动因就是增加资源，即市场力量能够填补由政府有限的经费投入与高等教育日益增长的财政需求之间所造成的资源差距。因此，“市场化”成为后大众化进程中各国高等教育系统改革的核心主题。斯波恩(Sporn)指出：20世纪70、80年代，西欧国家高等教育大众化所带来的学生潮，使传统政府主导模式下的高等教育系统不堪重负。各国政府纷纷找寻脱困之路，这直接导致其高等教育系统从传统政府主导模式向大学自治模式的转变，高等教育市场化便诞生于这种转变之中(孙冬梅，2011)。发达国家高等教育的市场化改革，可以说是在国家统制和财政负担这两个坐标上的政府作用的减少和市场机能的扩大。一是政府统制的放松和间接化。这表现为政府由全面行政控制转为“契约、评估型”，即政府不直接将资金拨给大学，而是将研究资金通过研究课题的竞争性研究费拨款；将教育经费通过学生奖学金这种形式间接拨给大学。二是非政府资金的扩3v。大学所提供的教育服务，受益者对此作为等价报酬支付学费；大学提供研究服务，政府和企业成为研究服务的消费者。基于这一观点，美国的产学研结合(大学科技园)便繁荣于这一阶段。中国高等教育一直都在政府的严密管制下运行，疲态毕露，迫切需要市场精神的介入来为高等教育灌输能量和激发生命力。金子元久认为中国高等教育市场化程度在某些方面走在前沿，比如缴纳学费和允许民办大学发展甚至允许公立高校开办私立性质的独立学院，模仿美国硅谷建立了一大批大学科技园；而在某些方面却一直没有改变，比如政府和大学的关系，“南方科技大学事件”说明了中国高等教育从“政府控制模式”向“政府监督模式”转变的艰难。但是，目前中国高等教育在校生规模刚超过3000万，政府财政投入和公众学费支出便已经严重透支。如果按照国外发展经验，非适龄人口的中学后教育要成为后大众化阶段高等教育的半壁江山，那么中国在未来十年二十年要承担起大概三四千万非适龄人口的中学后教育，这样庞大的教育经费将是天文数字。高等教育系统的复杂化和财政困难已经迫使政府权力必须下放，高等教育市场必须进一步开放，但最终能否成功取决于能在多3v程度上由政府监管走向市场竞争。

(三)终身化

正如有本章教授所说，后大众化阶段的典型特征就是高等教育适龄人口入学率增长在未达到普及化之前就出现了停滞和波动，而非传统的成人学生入学率却持续增长。后大众化的这种特征符合知识经济时代构建终身教育体系和形成学习型社会的世界趋势，也跟特罗1998年重新修订的“普及化”概念一致。特罗认为，普及高等教育应该从“处于传统的大学适龄学生进入大学、学院的入学率水平越来越高”的概念转变为“人人都能在家庭和工作场所参与终身学习，也即普遍参与的阶段”。这说明，后大众化阶段高等教育规模的扩大应是以非适龄人口入学的增长来实现，而高等教育系统结构必须为这种转变做好准备。我国非适龄人口的中学后教育有广泛的市场需要。一是由于城市化进程的推进将产生3—4亿的农民工，他们受教育程度低，劳动技能低，自我发展能力弱，给他们提供学历教育、职业教育或培训将是高等教育系统发展面临的重要课题。二是由于知识经济的发展，从业人员需要及时补充新理论、新技术、新方法，提高职业能力，因而参加继续教育成为必然。虽然给大量非适龄人口提供再教育和职业培训非常必要，但是我国现有高等教育系统中尚不具备能满足这种需要的机构。现有的成人教育机构(包括函授、电大)仍然保持一种20世纪8O年代遗留下来的以学历教育为主的传统，完全不适应当前社会以获得工作所需要的知识、技能为目的的教育需要，因此其发展规模一直在萎缩。现有的职业教育、民办教育则主要以中考或高考分流下来的适龄人口为主，而且因其高昂的学费、有限的教育研究条件、落后的培养方式(追随本科教育培养模式)、低回报率(就业率低、就业质量低)也很难成长为非适龄人口教育或培训的承担主体。

总之，中国目前缺少类似美国社区学院这种弹性的、开放的、多样化的、廉价的、面向人人的、对市场需要敏感的、提供短期内就能获取的一定知识的集合(模块化)的教育机构。谁来承担非适龄人口的终身教育和培训，是创设新的机构来承担，还是改革当前的职业教育、民办高校、成人教育系统?谁来提供庞大的职业教育和培训系统经费支持?这些问题，都是后大众化进程中高等教育改革要回答的问题。