国民时期高等教育立法问题探究

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一、高等教育宗旨

明确教育宗旨，是建立高等教育制度的重中之重。为了建立区别于旧式教育的近代高等教育制度，1929年3月15日，国民党于南京召开第三次全国代表大会，提出《教育方针及其实施原则案》，提出了我国过去教育之弊害，在于“过去自清末以来，无方针无目的之教育所遗留之恶影响，积数十年之造因”，同时也强调了此后教育应循之宗旨的重要性，提出了“教育为立国之大本，国民精神生活与实际生活，能否臻于健全与畅遂，全视教育方针能否适应民族与时代之需要”¨lJ。可见，近代高等教育与旧式教育相比，是～整套体制与系统的变革，而教育宗旨的确立又是南京国民政府成立之初教育立法的关键所在。1929年4月26日，南京国民政府正式公布了教育宗旨，即“中华民国之教育，根据三民主义，以充实人民生活，扶植社会生存，发展国民生计，延续民族生命为目的，务期民族独立，民权普遍，民生发展，以促进世界大同”。其后又附加了八条具体的实施方针，对该时期的教育宗旨做出了补充性规定。这些规定对当时的学制改革及教育体制建设无不有着重要的指导意义，例如第四条规定：“大学及专门教育，必须注重实用科学，充实科学内容，养成专门知识技能，并切实陶冶为国家社会服务之品格。”从这些宗旨和方针出发，我们可以更好地理解南京国民政府时期高等教育制度的设立和运行，以及各项教育法律法规的制定及实施过程。

二、高等教育行政制度

南京国民政府成立初期，为了使教育保持相对独立，避免受到政治影响，1927年6月，南京国民政府设大学院为全国最高学术教育机关，管理全国学术及教育行政事宜。1928年11月1日，国民政府又下令改大学院为教育部，由同年12月公布的《教育部组织法》对教育部的机构及职权作了相关规定，相应的省级教育行政制度也出台了法规规制。“从此以后，教育部与教育厅的组织编制虽迭有增减，然在基本形式上，并无多大的变更。”对于具体的教育行政组织，《教育部组织法》明确规定：“教育部下设总务司、高等教育司、普通教育司、社会教育司、编审处。并设大学委员会，策划全国教育及学术上重要事项。”其中高等教育司主要掌管全国高等教育的具体行政事项，其职责为：“一、关于大学教育及专门教育事项；二、关于各种学术机关之指导事项；三、关于各学位授予事项；四、关于其他高等教育事项。”根据《教育部处务规程》，教育部高等教育司又下设四个科室，其中第一科主要负责高等教育的计划及推进、高校的设立及变更、高校院系科组及研究所的设置与调整；第二科负责高等教育的规划和支配、高校校舍建筑的审核、图书仪器的购置分配等；第三科负责高校招生及学额之审核、学籍审核、毕业生资格审核及毕业证书验印等；第四科负责高校教材及课程、学生学业成绩复核、教员资格审查任用及待遇等。通过《教育部组织法》等法律法规的制定与实施，南京国民政府的教育行政制度初步确立，且逐步趋于规范，有利于高等教育稳定有序的发展。

三、高等学校行政管理体制

1929年7月，南京国民政府公布《大学组织法》，同年8月，教育部公布《大学规程》，规定大学分文、理、法、教育、农、工、商、医等学院，并且按学科的设立将高等学校分为大学、独立学院和专科学校三种。其中“具备三学院以上者，始得称为大学。不合上项条件者为独立学院，得分两科”。若按设立的主体分，可分为国立、省市立和私立三种，其中“国立大学由教育部审查全国各地情形设立之；由省政府设立者为省立大学，由市政府设立者为市立大学，由私人或私法人设立者为私立大学”j，且各类大学的设立、变更及停办，均须经教育部核准。高校的行政职务，《大学组织法》明确规定为：“大学设校长一人，综理校务。国立、省立、市立大学校长简任，除担任本校教课外，不得兼任他职；大学各学院各设院长一人，综理院务，由校长聘任之；大学各学系各设主任一人，办理各该系教务，由院长商情校长聘任之。”至于高校各类重大行政事务的审议，应当由校务会议通过。《大学组织法》明确规定，大学应设校务会议，由全体教授、副教授所选代表若干人，以及校长、各学院院长、各学系主任组织而成，校长担任主席，主要负责审议以下事项：“一、大学预算；二、大学学院学系之设立及废止；三、大学课程；四、大学内部各种规则；五、关于学生试验事项；六、关于学生训育事项；七、校长交议事项。”此外，该法还规定大学各院得设院务会议，由院长、系主任及事务主任组织，审议本院一切进行事宜。

四、高等学校运营经费

清末自兴学以来，各级学校的经费多出自地方的公共财产或公益性捐款，基本没有完全依靠中央或省县财政开支的学校。民国成立之后，开始逐步按照中央税收与地方税收的划分标准来确定各级教育经费的负担。大致来说，“中小学经费由省县地方负担，大学经费由中央负担，或逐渐由省改归中央负担；专门学校除少数直辖者由中央负担外，其各省设立者均由省负担；私人设立之大学与专门学校暨各学术团体得由中央酌量补助”_1。由此一来，各级学校经费的负担就有了制度性的保障。北京国民政府时期，政局纷乱，战事频繁，教育经费常被挪用，因此教育界人事倡议教育独立运动，请政府制定特种捐税为教育专款，并由专设机关保管，同时实行特别会计制度。1924年，国民党将教育经费独立写进了党纲，以确保教育经费的支出。至南京国民政府时期，教育经费不足的情况得到了改善。中央负担的教育经费直接由国库划拨，各省份以江苏、浙江、江西、河南、福建、云南等省份为代表逐渐实现了教育经费独立，且多设有管理机关及稽核机关。至于高等教育的经费，教育部公布的《大学规程》也作出了详细的规定，如第十条规定了大学各学院或独立学院各科的开办费，以及每年经常费用的最低限额；第十一条规定：“大学或独立学院，须有相当校地、校舍、运动场、图书馆、实验室、实习室及其图书、仪器、标本、模型等设备”；第十二条规定：“大学或独立学院每年扩充设备费，至少应占经常费百分之十五”，等等。南京国民政府对高等学校经费所进行的立法保障与管理，对稳定与发展高等教育大有裨益。

五、高等学校教员资格

为了保证师资力量，南京国民政府时期对教师的资格审定有着非常严格的标准。1927年6月的《大学教员资格条例》，把教员名称细分为四等：“一等日教授，二等日副教授，三等日讲师，四等日助教。”并且规定这四种名称只能用于大学教员。除此之外，该条例对每种教员的任用资格也作出了严格的规定，如：助教必须是“国内外大学毕业，得有学士学位，而有相当成绩”，且“于国学上有研究者”；讲师必须是“国内外大学毕业，得有硕士学位，而有相当成绩者”，同时满足“助教守满一年以上之教务，而有特别成绩”，且“于国学上有贡献者”；副教授必须是“外国大学研究院研究若干年，得有博士学位，而有相当成绩”，同时满足“讲师满一年以上之教务，而有特别成绩”，且“于国学上有特殊之贡献者”；教授必须是“副教授完满二年以上之教务，而有特别成绩者”。严格的资格审定，从侧面体现了南京国民政府对高等教育的重视程度，也反映了在当时高校教员对国家事业兴衰的重要性。