管窥以色列高等教育体制革新
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以色列历来重视“教育强国”的思想，特别注重高等教育的规模与质量建设，并将其视为国民经济与文化振兴的基础。早在1924年、1925年，以色列人民在国家还没有建立时，就已经建立了两所极具影响力的高校:以色列理工学院和希伯莱大学。在高等教育体制机制改革的进程中，仅有700多万人口的以色列创造了许多让世界为之瞩目的高等教育成就。1948年建国伊始的以色列高等教育完全是公立性质的。1958年，以色列高等教育委员会是国内唯一能授权颁发高等教育学位证书的机构，它还对高等教育的质量实行综合管理。20世纪80年代末以前，以色列高等教育体系主要是由7所公立研究型综合大学和函授大学，以及一些研究型综合大学的延伸机构———区域性学院和专科学院组成。除此之外，一些教师教育学院也为社会提供后高中教育。1958年至1994年，以色列高等教育进入了“国家自主监管政策体制”。关于高等教育监管体制的问题，政府与公立综合大学之间一直存在很大的分歧。政府希望能够加强其对高等教育的监管和控制，而公立综合大学则要求能拥有更多的自主权。经过长期的商讨与争论，1958年，双方终于在一定程度上达成了共识，通过了《高等教育委员会法案》。该法案规定，高等教育委员会为以色列高等教育的法定监管机构，同时还规定公立综合大学享有一定的自主权，但是需要高等教育委员会为其作担保。截止至2001年，委员会已有25名委员，其中17名委员是以色列著名的大学教授。由于政府的监管方式比较高控，并且由于政府为高等教育机构提供了大量的津贴，因此，在这种体制下，以色列的高等教育属于公立性质，受高等教育委员会监管。进入20世纪80年代，由于国家对高等教育的高度监管，导致办学规模难以适应人们对高等教育的需求。20世纪80年代下半叶，数以千计的考生被大学拒之门外，人们对高等教育的需求迅速膨胀，越来越多的人呼吁扩大部分法律专业尤其是法学专业的招生能力。在这种情况下，国外的高等教育机构首次被允许在以色列办学。1988年，由以色列高等法院前大法官领导的高等教育委员会小组委员会宣布:任何想在以色列国内办学的外国高等教育机构，必须遵守以色列高等教育的学术要求，并和国内其他机构一起遵守高等教育委员会颁布的规章制度。
二、以色列高等教育体制改革的进程之二:“三化”取向的体制改革
在以色列高等教育体制改革的进程中，出现了两种思想观念的冲突:一种观念认为应该传承原有范式体制，并认为高等教育是由政府支持的，具有中央计划性的公立体系。另一种观念认为应该是一种新型但还未完全制度化的观念体系，它将“认知观念”和“范式观念”相融合，既赞成“认知观念”提出的实施非政府性政策方案的观点，也赞成“范式观念”提出的每个人都有权选择自己想要的教育的观点。20世纪90年代中期，以色列高等教育改革进入了一个新的阶段，高等教育体制经历了三个主要的结构转变:多元化、私有化和国际化。这些转变形成了以色列高等教育改革的第二阶段进程。首先，多元化改革进程。1993年，高等教育委员会制定了新的高等教育总体规划，政府通过并采纳了该总体规划。这项规划建议增加由高等教育监管的公立性学院的数量，并使以色列拥有学位点的公立学院增加了两倍。其次，私有化改革进程。在高等教育委员会提议建立新类型学院的同时，以色列高等教育体系还发生了另外两方面的改革。以色列首次允许在国内运营高等教育私营机构;私营机构仍然接受高等教育委员会的监管，但是却不享受政府公共财政拨款的支持。第三，国际化改革进程。这一阶段的改革开始允许在以色列境内建立外国高等教育机构。外国高等教育机构仅接受高等教育委员会的行政监管，但保持其学术独立。高等教育的国际化还催生了三类其他形式的高等教育机构，其中一类机构不受本地政府的监管，其余两类机构———本地公立机构和本地私营机构———仍然由高等教育委员会监管。这种机构的监管形势使高等教育体系的规则得以最终确立。1994年后，由于外国高等教育机构的涌入使以色列高等教育在扩大化和多样化进程中的组成份额发生了重大变化。截止1998年，尽管外国高等教育机构规模仍然不够庞大，招生人数占全国学生总数不到10%，但是其在以色列国内已经占有相当大的份额，约占全国高等教育机构总数的45%。相比20世纪90年代之前的第一阶段的改革，第二阶段的改革取得了巨大成功。成功的原因在于以色列充分认识到了人们对于高等教育的强烈需求，以及急剧增长的人口。面对入学人口迅速增长，传统的“国家监管体制”的低效引发了第二阶段的改革。由于人口的增长，以及移民潮的到来，20世纪90年代中期以色列国内人口数量增加了20%。1996年，高等教育的报考人数超过了每年招收的实际人数近5000人。以上因素在不同程度上扩大了社会对高等教育的需求，同时也对高等教育系统和决策者们施加了压力。因此，高等教育委员会发表声明:“由于移民的大量涌入以及以色列本国人民需求的不断增长，委员会决定将重新考虑是否扩大本科教育规模。以色列国内始料未及的需求增长也促使了在1993年对高等教育进行新的总体规划。”因此，20世纪90年代推进“三化”，即多元化、私有化、国际化的体制改革是势在必行的。
三、以色列高等教育体制改革的进程之三:“国家新监管”体制
进入21世纪，在持续第二阶段的“三化”取向的体制改革的基础上，以色列为更好地推进“教育强国”的宏伟目标，提出了“国家新监管”的高等教育体制。在尊重市场需求的前提下，以色列不断加强国家对于高等教育体制的监管。2002年高等教育委员会重组，在委员会25个席位中，公立综合大学联盟从原来的17个席位减少到12个席位，失去了原有的主导地位，国家重新获得高等教育的主导权。然而，与原有的第一阶段的“国家监管体制”不同，“新监管体制”充分认识到高校的自主地位，并根据国家的战略规划与长远目标发挥其监管方面的影响力。以色列高等教育体制机制第三阶段改革的成果之一是高等教育入学人数急剧增长，提升了以色列“教育强国”的国家影响力与文化实力。在1990年到2000年间，以色列各类高等教育机构在校学生数量已经翻番，从以前的74，000人左右到2000年的约185，000人，而2010－2011年度更是增长到251，800人。高等教育系统不断扩大的最显著的结果就是高等教育机构的入学率大大增长。各高等学院和综合性大学的毛入学率从1991年的22．9%增长到2000年的36．1%。数据显示，以色列高等教育体系的不断扩大不仅是满足了不断增长的入学群体，也为高等教育多提供了近50%的实际入学机会。正因如此，将近90%参加大学入学考试的学生最后都进入了高等教育机构进行深造。除此之外，高等教育的办学能力已经开始超过应试者的人数。图1以色列1948－2011年各类高校学生数量的变化趋势图注:1为专业学院和教师教育学院本科生数量;2为大学本科生数量;3为硕士生数量;4为博士生数量;5为专业学院和教师教育学院的硕士生数量。由图1可知，过去20多年是以色列高等教育急剧发展的时期，特别是专业学院和教师教育学院的本科生与硕士生数量急剧增长，这反映了以色列对专业学科教育、师范教育等的重视。1989－1990年度以色列共有88，000名在校本科生，而到了2010－2011年度在校本科生则猛增到251，800人，平均每年增加5．9%。2010－2011年度的251，800名在校学生中，其中75%(189，200名)的学生将获得本科学位(新生共55，300名);20%(50，800名)是硕生生;4%(10，600名)是博士研究生;其余的是为获得各类证书学习的学生(例如教学证书或翻译证书)。与上一年相比，本科生数量增长了2．4%，硕士生的增长则高达7．5%。2010－2011年度，12，500名学生就读本科，96，700名学生就读专业院校(比上一年增长了5．6%)，以及30，000名学生在读教师教育学院(比上一年增长2．7%)。与日本、韩国拥有接近75%的私立大学不同，以色列的绝大多数高等教育是公立的，可以获得政府的资助，仅有13%的高校是私立的。以色列高等教育中最热门的专业领域是社会科学、管理和法律。在2009年这些专业占所有学生的46%，在经合组织国家中是最高的，其他经合组织国家攻读这些科目的学生数量平均为34．6%。以色列高等教育体制机制的第三阶段改革的成果之二是各类高校的布局逐渐走向平衡，从以本科院校为主，逐步走向各类型本专科院校、教师教育学院、开放大学等多元并举的高校办学模式。1986年，以色列85%以上的高等教育机构的学生是本科生，很少一部分为教师教育学院和其他高等教育机构的本科生，而地方性学院的学生数则为零。之后，综合大学的学生数所占总数的比例逐渐下降。2000年，综合大学所占的比例不到60%，而教师教育学院、其他高等教育机构的学生比例急剧增加。而在2010－2011年度，据统计，共有125，000名学生在综合大学，96，700名学生在专业学院，以及30，000名学生在教师教育学院，此外，还有46，000名学生在开放大学。因此，综合大学在读学生所占比例已经降低到41．99%，而专业学院、教师教育学院的在读学生比例则分别达到32．48%和10．08%。以色列高等教育体制机制的第三阶段改革的成果之三是加强国家的管理与提升高等机构的办学质量。近年来以色列的高等教育体制改革并不是以扩大公立综合性大学体系为目标。恰恰相反，政府发起的高等教育体制与机制的政策改革是为了壮大其他各种类型的高等教育机构，逐渐降低公立综合性大学在校学生的比例。1999年上任的以色列教育部部长曾给以色列国内颇具影响力的《国土报》(2002年1月6日)寄送一封名为“教育垄断联盟的终结”的信件，特别指出:“数年来，公立综合性大学就如同商业垄断机构一样，仅保护着某个特定社会阶层的利益……教育垄断联盟采取了各种可能的手段来阻止拖延改革的进程……目前，教育垄断联盟已经完全脱离了社会大众，摆脱了原本应该服务大众的职责。”改革最大的成果是国家对高等教育有效监管的体制得以形成。相对于从前高等教育机构自主监管和学院专项管理的体系，新的高等教育体制加强了国家对于各类大学的直接监管，虽然市场调控依然发挥了更大的作用，但是国家的影响力得以形成。与此同时，高等教育从前封闭的政策网络也经历了深刻变革，政府极力支持建立各种新的公立和私立教育机构，同时削弱了传统公立综合大学的优势地位。以上各方面的改革都将观念因素和新的政策范式相融合，并推动了观念的制度化进程。
四、以色列高等教育体制改革的思考与启示
始于2000年的第三阶段改革在新政策范式形成的条件下开始，并已逐渐与原有人口外部因素相分离。根据对以色列高等教育体制改革的分析，我们发现相对于第二阶段的改革(1993－1998年)，以色列高等教育已经能够满足甚至超过了国内的需求，可以说已经从追求欧洲模式的“精英”教育阶段过渡到以美国高等教育为模本的“大众化”教育阶段。这一阶段改革的主要动力是观念因素，旨在使新监管体制和政策体系制度化，并与新兴政策范式形成统一。在新政策体系中，政府更加重视市场的自身调控力，但与此同时也加强了对公立综合大学的管理。自20世纪80年代末期以来，以色列主流政策范式经历了深刻的变革，主要表现为逐渐转向经济自由化、市场化以及经济管理放松化。由于引导政府处理日常事务的基本准则发生了改变，政府的角色作用也发生了明显的变化，这种变化使整个公共社会都纳入了政府的“基本准则”中。然而，从20世纪90年代起，经济发展的总体趋势是适应全球化经济竞争并逐步实现经济私有化。正如1990年一项法案所言:“要调整经济体制结构，增强经济竞争力，并逐步实现公共部门及政府干预最小化。”自从20世纪90年代以色列开始实现国有企业自由化和私有化进程之后，在国家经济体制机制改革的大背景下，以色列高等教育的改革同样有条不紊地开展着。很多学者在对20世纪90年代以色列改革的评价中，都强调了以下两点:一是政府官方承认了90年代以色列教育改革建立的新教育体系;二是改革保存了公立综合大学一直沿用的自主办学方式以及公立研究型综合大学在高等教育委员会中的绝对领导地位。然而，进入21世纪后，以色列政府对高等教育体制机制改革中的问题提出了新的改革动议，并发起了新一轮的教育改革，再一次对公立研究型综合大学的办学方式及地位提出了质疑。这就是当前以色列高等教育的第三阶段的“国家新监管”体制的改革。综合以色列高等教育体制改革的三个进程，我们可以发现高等教育体制机制的改革与国家经济体制机制的改革是密不可分的。在许多制度研究中发现，“几乎所有的重大改革均是由外部因素引起的，均是由于外部一些未知的冲击而造成的”。在影响教育特别是高等教育体制机制改革的诸多外部因素中，经济无疑是非常重要的关键因素。国家经济体制机制改革的方向会指引着高等教育体制的改革。当前我国正处于社会主义市场经济改革的重要历史时期，在经济改革过程中如何提升高等教育的办学质量与先进理念，并能使广大人民群众真正享受到经济体制改革、教育体制改革所带来的“红利”，这是我们对高等教育体制改革迫切需要思考的重要问题。
作者：姜勇严婧黄瑾单位：华东师范大学学前教育与特殊教育学院华东师范大学学前教育与特殊教育学院
