学科定位论文：公共管理定位与教学变革

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本文作者：曹鲲作者单位：内蒙古财经大学

为了满足社会对公共管理理论和人才的巨大需求，公共管理学科自身必须积极寻求推动学科规范发展的有效路径，以摆脱目前“学科身份不清”和“人才培养质量不高”的窘境。为此，针对公共管理学科规范发展面临的基本问题，学科准确定位和教学模式革新应该是公共管理学科规范发展的基本路径，具体来说应该从以下两方面着手对公共管理学科加以改造。

确立公共领域综合性应用学科的定位

在公共管理学科发展的不同历史时期，公共管理学科关注的焦点会有一些变化，但贯穿始终的核心争议话题主要是政治与行政的关系问题。一般认为，19世纪末由美国学者威尔逊和古德诺提出的“政治与行政二分法成为公共行政的理论基础”，正是在这一理论基础上公共管理(公共行政)得以从政治学分离出来成为独立的学科。但实际上，在公共管理(公共行政)学科100多年的发展历史中，公共管理(公共行政)与政治学的学科分界始终没有很好地建立起来，公共管理学科的研究和教学都存在强烈的“政治学倾向”。所以，要化解公共管理学科的“身份危机”，就应该重申“政治与行政二分”的意义和价值。以此为基点，并结合公共管理学科的历史经验和发展趋向，笔者认为公共管理学科的准确定位应该是“公共领域综合性应用学科”。这一学科定位可以在研究对象、研究范围、研究方法各方面加以体现。其一，研究对象:公共管理问题，而非政治问题。在人类社会的公共领域存在两种基本行为，即政治行为和行政行为。政治行为涉及与国家法律和基本政策制定相关的活动，包括有关的政党活动在内;而行政行为则是指国家法律和基本政策的执行活动。这两者既有区别，又有联系。正如最先提出“政治与行政二分”观点的古德诺就认为:政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。由此，在“政治与行政二分”框架下的社会总体治理中就存在着两个系统:一个是由公民直接或通过其代表进行民主决策并向政府授权的政治系统，一个是执行上述民主决策的上级指挥下级、自上而下授权的行政系统;公民既是政治系统向政府授权的始端(权力之源)，同时又是行政管理与服务的最终对象(行政系统的末端)，两个系统首尾相接，形成闭合的权力系统。“政治与行政二分”要求行政系统保持“价值中立”，这种“价值中立”是指行政系统应该依据法律和代表大多数公民意志的政治决策来实施行政行为，而非代表某个政治集团的特殊利益。这样国家的政治和行政职能就能相互分离，机构分设，行政系统由此能够依法行政，这正是一切民主政治体制的共性。在“政治与行政二分”框架下，传统公共行政学的研究对象应该是行政问题，而非政治问题。随着现代社会的发展，政府的职能发生了很大变化，传统公共行政学的研究范式也正在向公共管理学的研究范式转变。但这并不代表“政治与行政二分”已经过时，在现代社会多方参与的公共治理视角下，“政治与行政二分”可以被引申为“政治与公共管理二分”。那么，公共管理学科的研究对象就应该是公共管理问题，而非政治问题。其二，研究范围:涉及社会治理的中观层面，而非宏观或微观层面。与公共管理学科的研究对象相适应，公共管理学科的研究范围应该定位在社会治理的中观层面，而非宏观或微观层面。社会治理宏观层面的研究涉及国家法律和重大政治决策的制定，应该归属政治学、法学等学科的研究范围;微观层面的研究涉及企业及家庭的治理问题，应该归属经济学、工商管理等学科的研究范围;而公共管理学科的研究范围则应该专注于政府权力如何合法规范行使的问题，属于社会治理的中观层面研究。其三，研究方法:实证研究为主，规范研究为辅。公共管理学科是一门应用性极强的综合性学科，其性质与医学、工程类似，公共管理学科发展的动力来自于实践，其研究结果也要服务于实践。公共管理学科的传统研究方法偏重于与政治学相类似的具有思辨性的规范研究方法，研究结论建立在个人经验和主观推断的基础上，这种研究方法显然与公共管理实践理论需求相脱节。公共管理学科的研究应该与现实中的公共管理实践紧密结合，“从实践中来，到实践中去”，与学科性质相符的公共管理理论研究方法应该是在学科相关理论知识的指导下，在实际案例和数据资料的基础上进行大量实证研究，并以实证研究结果来佐证研究者的价值推断。当然，实证研究方法的广泛采用必须以相关数据、信息、资料获取的可靠性、完整性、及时性为前提条件，与国外公共管理领域的研究者相比，我国学者在该领域开展实证研究的基础条件是较差的。

构建开放性的教学模式

开放性教学模式是针对公共管理学科传统的封闭式教学模式而言的，开放性教学模式集人才培养、科学研究和社会服务为一体，突出学习主体开放式知识结构获取和公共管理实践能力的培养。开放性教学模式以培养造就公共管理创新型应用人才为目标，具体来说就是要构建一种“学习、实践和研究”多阶段互促的、“学校、政府和社会”三平台互补的、“学生、教师和实践者”三主体互动的教学模式。第一，“学习、实践和研究”多阶段互促的开放式教学过程。开放性教学模式主张公共管理学科的教学是学生在开放式教学环境下，围绕专业知识和技能进行“学习、实践、研究”的多阶段互促过程。在公共管理学科的教学组织过程中，首先安排学生进行专业知识的学习;然后安排学生进行实践与实习，通过实践与实习，学生可以把所学的学科专业知识运用到公共管理的实践中去，并在实际的公共管理活动中发现需要进一步研究解决的理论问题;再然后在教师的指导下，学生结合专业知识对发现的问题进行调研分析，并寻求问题解决的答案，再将研究的成果在管理实践中进行推广应用，从而使公共管理学科教学真正做到“从社会中来，到社会中去，服务于社会”。第二，“学校、政府和社会”三平台互补的开放式教学环境。开放性教学模式主张构建“学校、政府和社会”三平台互补的开放式教学环境。在这个三位一体的教学平台上，学校、政府和社会三者之间可以做到良性互动，公共管理教学单位和实践部门在这一平台上可能实现能力互补和资源流动。这种互补与互动将打破传统局限于学校和教室的教育空间概念，公共管理类学科的课堂教学能够向政府和社会管理实践环境延伸。这一教学平台的构建，能够实现公共管理教学单位和实践部门的“双赢”。一方面，有利于学校培养公共管理创新型应用人才目标的实现，并有利于打破目前公共管理学科人才培养质量不高和就业率偏低的尴尬局面。另一方面，公共管理实践部门能够降低决策成本和人力资源成本，并能够为后备人才培养和选拔提供有利条件。第三，“学生、教师和实践者”三主体互动的开放式教学方法。开放性教学模式主张“学生、教师和实践者”三主体互动的开放式教学方法。学生、教师和实践者在“学校、政府和社会”三平台互补的开放式教学平台上，共同参与到“学习、实践和研究”多阶段互促的开放式教学过程中。在这一过程中，学生、教师和实践者的身份会发生适度的转换，从而激发学生学习的主观能动性和创新意识。一方面在这个三主体互动的教学方法中，学生的老师不仅是传统意义上的专业课教师，还包括拥有丰富实践经验的政府部门和NGO组织的管理者。另一方面，还要求这一互动式的教学方法建立在“民主、平等、和谐”的新型师生关系上，学生与教师共同参与“学习、实践和研究”的各环节活动，相互启发、相互诱导、互取优长，形成“学生、教师和实践者”三主体之间的师生互导、生生互导的多向互动关系。