义务教育投资问题思考
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自从欧美国家率先于19世纪下半叶开始普及初等教育以来,义务教育已经走过了百余年的历程。今天,当人类迈入21世纪之际,全球的192个国家或地区,已有170个宣布实施义务教育①。世界各国在普及义务教育的过程中,遇到种种困难与挑战,其中一个最棘手的问题就是义务教育投资,主要涉及义务教育投资制度、教师工资制度以及特别扶持制度等三大方面。各国在长期的推行义务教育的实践中,逐步积累了经验,并且形成了各自的具有丰富内涵的义务教育投资体制。本课题在对各国义务教育投资问题进行了较为广泛的个案研究和较为深入的综合比较研究之后,认真总结了各国义务教育投资的一般经验或曰应当遵循的基本原则。相信这些经验或原则对于认识义务教育的本质特征、对于完善中国义务教育投资体制、对于推进中国普及义务教育目标的实现,具有积极的现实意义。
(一)义务教育一般均由政府直接投资,但投资体制的基本模式有所不同在世界各国,以全民性、平等性、普及性为特征的义务教育作为各国公共教育制度的基石,一般均由政府直接组织、管理和投资,不过,由于历史文化传统的差异以及政治、财政和教育管理体制的不同,各国政府干预和投资义务教育的具体方式又有所差别。从总体上看,各国义务教育投资虽然大多是由中央和地方各级政府共同参与,但投资主体却并不相同。本课题依据不同的政府投资主体,把当代各国义务教育公共投资体制划分为三种基本模式,即集中模式、相对集中模式和分散模式。
1.集中模式所谓集中模式,是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是中央或联邦一级的最高行政当局。在本课题重点研究的国家中,法国、泰国、韩国、埃及均属这一模式。从世界更大范围看,根据经济合作组织提供的统计资料,意大利、荷兰、葡萄牙、芬兰、爱尔兰、新西兰、希腊、捷克、匈牙利、土耳其等国也属于这一模式。在上述各国,在各级政府对以义务教育作为主体的初等和中等教育的投资中,中央或联邦政府的投资比重,在政府之间财政转移支付前均在53%以上。在某些典型的国家,如葡萄牙、新西兰和土耳其,中央投资达到100%。
2.相对集中模式所谓相对集中模式,是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是省、邦、州、都道府县等高层次地方当局。在本课题重点研究的国家中,美国、德国、印度、瑞士、日本属于这一模式,在世界其他国家,加拿大、奥地利、比利时、西班牙、澳大利亚也均属这一模式。在这些国家,高层次地方政府的投资占各级政府初等和中等教育公共投资的比重高于中央和基层地方政府投资的比重,一般均在40%以上。在某些国家,如比利时占到90%以上,德国为76%。
3.分散模式
所谓分散模式,是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是市镇、县乡、学区、市町村及其以下基层地方政府。在本课题重点研究的国家中,中国属于这一模式。在世界其他国家,经济合作组织对24国统计,英国、丹麦、挪威也属这一模式。在这些国家,基层地方政府义务教育投资占各级政府公共投资比重超过50%,成为义务教育投资的主体。在一些典型国家,如英国占92.5%。
(二)政府公共投资应当成为义务教育的绝对财源
各国教育经费的来源一般均是多元的,除政府公共投资外,还有各种非公共投资的渠道。但是,在对义务教育的投资上,各国经费来源却表现出基本单一的共同特点,即政府公共投资构成了义务教育的绝对财源。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等发达国家,而且在印度、韩国、泰国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家,来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%～90%左右。这种作法充分体现了义务教育应由政府举办,其经费应由政府公共经费承担的基本原则。以政府公共经费负担义务教育的重要意义,在于能够通过政府公共资源的再分配,排除各种因素对义务教育的制约和干扰,切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展,并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为平等的机会。至于各国政府公共经费的来源,不言而喻均主要来自于各国各级政府的税收。但在筹措方式上却有所不同,主要存在三种不同模式:一些国家如法国、德国、日本、印度、泰国、埃及,当前均不开征用于教育的专门税种,而是从政府财政总收入或财政预算中划出一定比例用于义务教育;一些国家如韩国则把某些项特定的税收作为义务教育公共经费的来源;还有一些国家如美国和中国,上述两种方式兼而用之,即义务教育部分公共经费来自于财政预算,另部分经费来源于专门税收。综合研究表明,在19世纪末和20世纪初,不少国家如法国、德国、美国、泰国,在实施义务教育的最初阶段,曾经采取了由地方当局独立开征教育税的方式筹措义务教育公共经费。但是由于这一方式要求政府必须适时地调整和改革税制,以使教育税的税种、税基和税率不断适应义务教育发展的需要,因此在具体操作中有较大的难度。另一方面,义务教育在二战结束后的半个世纪中,愈发成为各国的一项非常重要的公共事业。因此,在当今世界,大部分国家多采用第一种筹措经费的方式,即将包括义务教育在内的公共教育经费直接作入各级政府的年度财政预算之中,从而使教育财政成为政府普通财政的组成部分,使义务教育公共经费全部来源于普通税收。
(三)义务教育公共投资并非一定遵循“主管者负担”的原则,而是多由各级政府共同负责,合理分担
从管理体制上看,世界上无论是分权国家还是集权国家,各国对教育大多实行分级管理。作为基础教育重要组成部分的义务教育,通常多由基层地方政府主管。但是,各国当前的义务教育公共投资,并不遵循“主管者负担”的原则,而是由各级政府共同负责,合理分摊。即是说不仅负有主要管理责任的基层地方政府负有投资责任,而且中央或较高层次的地方政府亦负有投资责任,甚至负有比基层地方政府更大的投资责任。例如美国将初等义务教育交给地方学区主管,但当前对义务教育公共投资,则主要由州和地方学区共同分担。法国的初等义务教育由市镇主管,对其公共投资则由中央和市镇政府共同分担。德国初等义务教育由市镇管理,对其公共投资由州和市镇政府共同分摊。日本的初等义务教育由市町村主管,对其公共投资则由中央、都道府县、市町村三级财政共同分担。一般讲,属于集权模式的国家,中央财政分担较多的投资责任,属于分权模式的国家,高层次地方政府分担更多的责任。中央或高层次地方政府与基层地方政府共同承担义务教育公共投资的责任,合理分摊公共经费,是由义务教育的性质决定的。经验证明,这一共同投资的体制对于促进一国内不同地区义务教育能够比较均衡地发展,起着关键性的保障作用。至于各级政府分摊义务教育公共经费的具体办法,从国际经验看,在一些成功普及义务教育的国家,如法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等国,一般的分工是,义务教育教师工资经费由中央或高层次地方政府负担,学校基建费和日常运转的公用经费则由基层地方政府负担。
(四)义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低
欧美许多国家在实施义务教育的早期,义务教育的公共投资体制多采用分散模式。美国、法国、德国以及日本在19世纪末推行义务教育之初,都曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层地方政府。如初等义务教育投资主体在美国曾是地方学区,在法国和德国曾是市镇,在日本曾是市町村。当时出现的普遍问题是这种低重心的投资体制给基层地方财政以沉重压力,甚至使地方财政长期处于贫困状态,而义务教育的推进则困难重重。面对困境,各国采取的对策是适时调整和改革公共投资体制的内部机制,加大中央和高层地方政府的投资责任,使政府投资主体的重心上移:法国义务教育政府公共投资主体从市镇上移至中央,德国从市镇上移至州,日本从市町村上移至中央和都道府县,美国亦从地方学区上移至州。总的趋势是义务教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局,使中央财政和州、省、邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任,成为投资主体。在当今世界,虽然各国财政体制差异很大,但是大部分国家当前在义务教育公共投资体制上选择了集中模式或相对集中模式,投资主体或是中央政府,或是高层地方政府。而完全采取以基层地方政府作为投资主体的分散模式的国家却为数较少。根据经济合作组织1993年对世界24个国家的统计,采取集中模式、相对集中模式和分散模式的国家分别为12个、9个、3个。③国际经验表明,义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低,这是因为相对于低重心的分散模式,集中或相对集中模式在适应和保障义务教育顺利实施和均衡发展中表现出明显的优越性。
(五)保障义务教育教师工资的责任应适当集中
通过立法将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列,其工资由中央或较高层次地方财政承担,这是许多国家解决教师工资问题的基本经验。这不仅有利于提高教师的社会地位和保证教师的工资待遇,而且有利于政府对教师的管理和考核,有利于教师队伍的稳定和教师质量的提高。在世界各国,教师工资经费即人员经费,历来是各国义务教育公共经费的最主要支出,一般达到80%左右。许多国家在实施义务教育之初,曾将义务教育视为基层地方的责任,并将教师工资经费的支付责任也一并交给了基层地方政府。这种做法不仅给地方财政造成很大负担,而且无法切实保证教师的工资。为解决这一问题,各国相继调整了教师工资的管理筹措体制,采取的基本办法是将保障教师工资的责任上移或适当集中,由中央和高层次地方政府分担了主要责任。当前各国义务教育教师工资责任的承担主体大体可以分为以下4种:①由中央政府独立承担;②由高层次地方政府独立承担;③由各级政府联合承担;④由基层地方政府独立承担。大部分国家选择了前三种比较集中的办法。在本课题重点研究的各国,大都把教师工资经费或者列入中央预算,或者列入州、省的预算,或者各级预算共同分担,从而将保障教师工资的责任集中在中央政府或高层次地方政府。
(六)充分关注处境不利地区和群体的义务教育,并在经费上给予特别援助
任何一个国家,即使是经济发达国家,其国内地区之间的发展不可能是完全平衡的。与此同时,一国之内由于经济条件、种族、性别、语言、宗教等社会问题造成的处境不利人群更是普遍存在的现象。而义务教育就其性质来讲,是一种以国家强制力推行的教育,其宗旨在于在一国范围内实现基础教育基本均衡的发展,在于向全体适龄儿童少年提供接受这一教育的较为平等的机会。为了实现上述宗旨,各国政府均十分重视普及义务教育中处境不利地区与群体问题。许多国家在长期实践中根据具体国情和实际需要,形成了各自的针对处境不利地区和群体的特别财政支持制度。总结各国的做法,主要有以下几方面的措施。
第一,国家实施免费义务教育,即义务教育的全部费用支出均由政府公共经费承担。这一措施使义务教育为全体适龄儿童少年,特别是为处境不利儿童少年提供了接受教育的平等机会。当一国的财政能力不可能承担全国范围内的免费义务教育之时,一些国家的免费义务教育首先从经济落后的处境不利地区开始,并遵循社会贫弱阶层优先,初等教育优先的原则。
第二,国家建立有效的政府财政转移支付制度,帮助处境不利地区达到一定的义务教育财政水平,以使义务教育能够在不同发达地区得到较为均衡的发展。
第三,国家为处境不利的贫困学生就学提供直接财政援助,主要包括设立政府助学金,免费提供课本和学习用品,提供上学交通补助、午餐补助等。
(七)注重义务教育公共投资的内部效益,
建立严格的教师人力资源配置制度和合理的学校设置制度义务教育教师工资支出是各国义务教育公共投资的最主要支出,因此义务教育教师人力资源的配置直接决定着义务教育公共投资的效益。许多国家对义务教育配置实行严格的编制管理,中小学校内部管理层次十分简洁。在美国、法国、德国、日本,一般规模的小学,除设一名校长负责学校行政工作外,其余全部为专任教师。小学实行包班制,每个教师负责一个教学班的全部教学工作。在中学,国家对各类教师的周工作量有明确的规定,并严格地根据学校学生人数配置教师,要求所有教师满负荷工作。此外,许多国家建立了教师合理流动制度,以提高教师人力资源的利用效率。当某所学校或某个地区学生人数减少时,教师岗位设置亦相应减少。此时,作为国家公务员或地方公务员的义务教育教师则必须服从调动和分配。一些国家如日本还建立了城市与农村、偏僻地区与内地之间的教师定期流动制度。实践证明,上述措施避免了教师资源的浪费,提高了人力资源投资效益。在义务教育学校设置方面,各国普遍遵循的两条原则是,既要提高投资效益,又要满足学生实际需要。考察各国对农村处境不利边远地区义务教育学校的设置,可以发现几种不同的政策选择。在北美一些国家,多选择规模办学的模式,但条件是政府有能力为学生上学提供校车等交通工具或交通补贴,为学生提供午餐补助等。采取这一政策的出发点是为了向学生提供较为规范的现代化学习条件和环境。在西欧的许多国家,则选择了分散办学的模式,例如法国、英国、德国、意大利、瑞士等国一村一校的做法十分普遍,而且在这些国家至今仍然保留着相当比例的超小规模的单班学校(类似中国的复式教学点)。采取这一政策的出发点是方便学生入学,让学生在本村即能接受义务教育。在发展中国家,当政府没有能力承担学生上学交通和食宿的前提下,许多国家的经验表明,农村处境不利地区学校设置数量的多少对义务教育的普及十分重要。如果政府能在学生徒步距离区内开办学校设施,减少儿童到最近学校上学的距离,那么义务教育就易于普及。
二、中国义务教育投资问题剖析
当前,中国在义务教育管理和投资方面逐步形成了在中央政府领导下,由地方负责、分级管理的体制。这一体制的长处在于增强了地方政府发展教育的责任感,缓解了许多地区教育事业发展与教育经费不足的矛盾。特别是在城市和经济发达的东部农村地区,这一体制已经显现出其优势,许多地方的义务教育已经受益于地方雄厚的财政能力,率先实现了普及九年义务教育的目标。但是,中国现行义务教育投资亦存在着不少问题,主要有以下几点。
(一)政府义务教育公共投资严重不足
《中华人民共和国义务教育法》规定,“实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方人民政府负责筹措,予以保证。”尽管15年来各级政府努力增加义务教育经费,但距离法律的要求和实际需要还有相当大的差距,政府公共投资不足仍是一个突出问题,公共教育经费一直处于严重短缺之中。在20世纪90年代,中国公共教育经费占GNP的比例仍然没有突破3%,离4%的目标更有很大距离。在全社会义务教育总投资中,政府公共教育经费所占比例一直偏低,以1996年为例,仅为74.58%,其中财政预算内拨款只占55.28%。④
(二)现行义务教育公共投资分担主体的重心过低,农村义务教育财政体制存在缺陷
中国现行义务教育公共投资体制属于低重心的分权型体制,它把行使义务教育公共投资的责任几乎完全交给了市县级及其以下基层地方政府,义务教育的公共经费几乎全部来自基层地方财政。在广大农村地区,义务教育的经费分担责任主要在县、乡、村三级。但是村并不是一级政府,村一级没有财政。而乡一级财政是各级财政中最薄弱的一级,其支撑经济社会发展的能力以及调动和运用资金的能力都很弱,许多地区的乡财政只是县财政的“过路财神”,本身并没有独立的财政收入来源。至于县级财政,全国相当一部分以农业为主的县缺乏足够的财政收入来源,财政不能自给。而地处边远、偏僻、自然地理环境恶劣区域的贫困县财政更为困难。在中国现行财政体制中,虽然中央和省级政府财政能力相对较强,但其承担义务教育经费的责任却微乎其微。凡在义务教育公共投资中承担责任的一级政府,均应具有相应的财政能力,这是其履行投资责任的基本条件。但在中国现行义务教育公共投资体制中,由于投资主体的重心过低,更由于投资主体的责任与其财政能力不相称,导致农村许多地区特别是国家级与省级贫困县的义务教育举步维艰,处于缺少政府足够财力保障的境况之中。
(三)义务教育公共资金分布不平衡,对贫困地区和处境不利群体的特别支持不力
从国际比较看,中国是世界上自然地理条件、生态人文环境、经济社会发展差异最大的国家之一。地区之间经济社会发展的不平衡致使地区之间、城乡之间义务教育公共投资分布极不平衡:当城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财力作保障实现“普九”之时,中西部农村地区以及边远、少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏、生产生活条件恶劣,经济社会发展缓慢、政府财政困难、吸收民间资金能力弱等原因而使义务教育处于财力、物力、人力全面匮乏的困境,相当数量的学校甚至没有有效完成教学活动所需的最低程度的师资与设施条件。这些地区更没有财政能力对处境不利群体实行经费支持,从而造成众多适龄儿童少年因家庭贫困而失学或辍学。总之,义务教育公共资金分布的严重的不平衡以及对处境不利地区和群体特别支持措施的不力,正严重地威胁着贫困地区的教育进步,也在总体上严重困扰着进一步提高中国业已取得的义务教育成就的前景。
(四)贫困地区义务教育教师工资的财政保障机制尚未建立
中国当前实行分散型的教师工资管理筹措体制,义务教育教师工资全部由市县级及其以下基层地方政府负担,从而使得教师工资完全属地化,完全取决于基层地方政府的财政能力。在农村贫困地区,由于自然条件与生态环境的恶劣,造成当地经济社会发展落后于其他地区。在此背景下,当地地方财政处于贫困状态。由于贫困地区自身财力严重匮乏,由于现行体制中中央和省级财政对基层地方教育财政不具有宏观调控的责任,因此中国至今未能建立起贫困地区义务教育教师工资有效的财政保障机制。
(五)义务教育公共投资利用效率不高
中国义务教育公共投资一方面资金短缺,另一方面有限的公共资金并未被有效使用,主要表现在作为义务教育公共投资最主要的使用者的教师人力资源的配置不尽合理,存在某些严重问题。第一个问题是,从总体上看中国义务教育阶段的学生/教师比率较之其他发展中国家明显偏低。根据联合国教科文组织的数据,1995年中国小学学生/教师比率为23,中学为16,国际比较的结论是,中国的这项指标不仅明显低于发展中国家的平均水平(小学为30,中学为20),而且低于世界平均水平(小学为27,中学为17),而与发达国家的平均水平相接近(小学为16,中学为14。)⑤这一情况说明中国义务教育阶段教师资源总体利用效率不高,义务教育教师的配置在总体上不是短缺,而是过于奢侈,处在与国家的社会经济发展水平和教育经费的支持能力不相适应的状况。第二个问题是中国义务教育没有建立或者没有认真实行严格的教师配置制度和教师合理流动制度。其结果是造成教师分布极不平衡,各地均出现了一方面城镇教师普遍超编,另一方面边远贫困地区教师严重短缺;一方面尽力解决民办教师问题,另一方面大量招聘代课教师等各种矛盾现象。在教师的合理流动方面,缺少严格而又可行的制度,在许多地方教师的余缺即使在县乡内部也不能有效调节。这些问题的存在必然严重影响教师资源的使用效率。第三个问题是中小学校内部管理层次过多,机构设置繁杂。其结果是行政人员超编,专任教师中不任课或基本不任课者为数众多,造成许多地区学生/教师比率并不高,而班额规模却偏高的矛盾现象。它不仅造成教师人力资源的浪费,而且使相当比例的学生不得不在大班或超大班的恶劣环境中学习。
三、完善中国义务教育公共投资制度的政策建议
(一)调整和重构义务教育公共经费来源的格局,强化政府责任,重点加强中央和省级政府对义务教育公共投资的责任和财政供给水平在中国,公共教育经费因国家资源的不足而受到限制,这是事实,但同时也存在一个公共教育投资战略重点的选择问题。为了在全国范围内完成“普九”这一国民教育最重要的基础工程,当前亟需完善义务教育公共投资体制,强化政府依法保证义务教育公共投资的责任和行为,重构义务教育公共经费来源的格局,把更多的公共资源配置在义务教育这一层面上,建立起义务教育经费由各级政府共同分担,非义务教育由政府、社会、个人分担的机制。为达此目标,必须实现两个指标的转变。首先,必须改变当前义务教育总投资中政府公共投资(主要包括政府预算内经费和教育费附加)所占比例过低的状况,使义务教育总投资中政府公共经费所占比例由当前的72%(1998年)左右提高到85%以上的国际一般水平。其次,在中央、省、市县、乡镇各级政府义务教育公共投资中,必须重点强化中央和省级政府的投资责任,改变当前上述两级政府在义务教育公共投资中比例过低、作用过微的状况。为了实现上述转变,建议国家制定义务教育最低财政标准,对低于最低财政标准的县乡,则由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持,以此强化中央和省级政府对全国义务教育的宏观调控能力,提高中央和省级政府对义务教育的财政供给水平,使中央和省级财政在义务教育投资中发挥实际作用。
(二)对农村贫困地区现行义务教育投资体制进行调整,建立一种有别于全国其他农村地区的相对集中的新的分担机制
中国地区发展极不平衡,人均GNP在县与县之间可以相差数十倍。在广大农村地区,当前统一实行的县乡村三级负担义务教育公共经费的体制,显然无法有效保障农村贫困地区义务教育经费的可靠来源。鉴于此,建议国家对农村贫困地区现行义务教育公共投资体制进行调整,建立一种有别于全国其他农村地区的相对集中的新的分担机制,即实行中央、省、县、乡四级共同分担义务教育公共经费的新机制。新机制的核心是加大中央和省级政府对农村贫困地区义务教育公共投资的分担责任,可以采取财政转移支付方式加大中央和省级财政对贫困地区义务教育的投资比重,从而减轻贫困地区义务教育公共投资的财政压力。新的分担机制的具体分工责任是,对列入“普九”规划的国家级贫困县和省级贫困县,建议由中央、省、县、乡四级政府共同分担公共投资的责任。根据义务教育最低财政标准,对超出贫困县支持能力的义务教育事业费部分,国家级贫困县可由中央财政保证,省级贫困县可由省级财政保证。基本建设费则由县、乡两级按比例分摊。对未列入2000年“普九”规划,2000年只能“普三”“普四”或“普五”“普六”的全国最贫困县,即全国15%人口地区,建议义务教育事业费全部由中央和省两级财政按比例共同分担,以彻底减轻最贫困县的财政负担。县级财政只负担基本建设费。
(三)以正税替代教育费附加
在中国现行义务教育公共经费来源中,教育费附加是仅次于政府财政预算拨款的第二大公共经费来源渠道。但是由于教育费附加只属于准税性质,故其征收、管理、使用规范强度不够,不仅征收率较低,且被挪用现象时有发生。为此,建议以正税替代教育费附加、地方教育附加费及其他类似项目。可供具体选择的方案有两种。其一是开征独立的目的税——教育税,专门用于义务教育的需要,以补充政府预算内教育经费的不足。其二是将教育费附加并入新的农业税中,并从新的农业税中划出一定比例用于农村乡、村两级义务教育的需要。目前第二种方案正在酝酿之中。在当前农村义务教育经费来源面临重大的结构性变化之时,需要强调指出的是,在对农村进行税费改革试点时,应重视农村义务教育在税费改革背景下即将受到直接冲击,农村义务教育经费即将面临严重萎缩的情况。因此,应同时对农村义务教育公共投资体制的改革进行试点和论证,以便建立与农村税费改革相适应的从中央到地方各级政府合理负担农村义务教育经费的新机制。至于新机制,建议中央财政和省级财政按照全国与省、省与县人均财政收入的差额以及义务教育最低财政标准,通过转移支付补足下一级财政义务教育经费的缺口。只有这样,才能提高中央和省级政府在义务教育投资中的财政供给水平,发挥应有的宏观调控作用,才能满足义务教育的实际需要。
(四)将保障农村地区义务教育教师工资的责任适度集中
为从根本上解决在广大农村地区出现的拖欠教师工资问题,亟需改革现行农村地区教师工资的发放体制。为此,建议除某些发达地区外,全国大部分农村地区都应将义务教育教师工资发放的责任适度集中,即由乡一级上移至县一级。与此同时,教师工资应与地方公务员工资同步,实行财政统一发放的办法,年初即从县级财政预算中单独列项,专户储存,专款专用,及时足额到位。对于贫困县,建议加大中央和省级财政的扶持力度,将保障教师工资的责任进一步上移。具体地说,国家级贫困县义务教育教师工资超出当地支持能力的部分,建议由中央财政负担;省级贫困县教师工资当地负担不了的部分,则由省级财政予以确保;对于经济社会发展最薄弱的15%人口地区,建议义务教育教师工资全部由中央和省两级财政负担,以彻底减轻最贫困县的财政压力。
(五)建立健全的政府对贫困学生的直接资助制度
鉴于家庭贫困仍然是义务教育阶段学生失学辍学的首要原因,建议尽早在全国范围普遍建立由政府公共经费负担的政府助学金制度,以使贫困学生受到政府的特别关注,并获得较为充足的经费资助。至于各级政府对政府助学金的分担办法,可以根据各级财政的能力和在义务教育投资中承担的各项责任作进一步的深入研究。在义务教育阶段,政府实施《义务教育法》,强制适龄儿童接受义务教育和向贫困学生提供资助是两个不可分割的方面,是政府应当同时履行的责任和义务。
(六)努力提高义务教育公共投资效益
鉴于近年来全国义务教育阶段特别是小学阶段教师总量并不短缺,且存在着许多地区教师整体超编,队伍过度膨胀的现实,建议有关各级政府根据学龄人口变化趋势,对教师的初级培养和招聘进行需求趋势规划,实行总量控制;为了有效地合理地使用教师人力资源,提高教育经费的使用效益,建议简化义务教育学校内部管理层次和行政结构,强化编制管理,严格核编控编,精简非教学人员,优化队伍结构,同时,建立严格的合理的教师分配、调动和流动制度,解决当前因城镇教师普遍超编、边远农村教师严重不足且余缺不能有效调节而造成的教师资源配置不当问题;建议专任教师全部从事教学工作,严格按照国家规定的班额规模设置教学班,消除一方面教师总额超编,另一方面大班和超大班大量存在的不正常现象,达到生师比与班额规模之间的协调。建议对城镇过密的不合理的学校布局进行调整、撤并,以求获得较高的投资效益。另一方面,对于人口分散的边远农村地区,建议学校设置必须遵循因地制宜、从实际出发、方便学生入学的基本原则。在当地政府没有能力为学生提供集中办学所需要的交通、午餐、住宿等经费的情况下,义务教育办学形式不应盲目追求规模化、正规化、集中化,而应使办学形式更加灵活多样,特别应当重视复式教学点、单班学校等小规模办学模式,减少儿童到最近学校徒步上学的距离,满足儿童接受义务教育的基本需要。义务教育公共投资效益问题最终引出这样一个问题,即公共投资应从什么地方省钱,又为什么而花钱。学校设置过密,学校行政结构繁琐,非教学人员比例过高,城镇教师超编,生师比偏低,无疑均增加了教育成本,导致教育公共资源的浪费,这个钱必须省下来。但是,在人口分散、经济落后的边远地区,根据学生实际需要设立小规模学校,单班学校,复式教学点等,虽然可能增大教育成本,却能满足处境不利地区教育的特殊需要,这个钱值得花,花得值。这个结论,也是本课题对于中国义务教育公共投资效益问题研究的一个重要的政策性建议。
