市场经济下的教育支出配置
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一、教育市场的失灵
在现代市场经济社会里,几乎所有国家的政府在为社会提供教育服务中都起着主导作用。这与教育消费和教育分配中的市场缺陷密不可分。
1.教育是一种混合产品,具有较大的外部效益。一方面,受教育者学到知识和技能以后,增强了竞争能力,在今后的工作中能够获得相对较高的收入,在生活中能够获得更多的精神享受,因而,它具有私人产品的性质;另一方面,有相当一部分教育利益通过受教育者外溢给了社会,提高了整个社会的劳动生产率,提高了民族文化与道德素养,因而,它又具有公共产品的性质。教育消费中的这种外部效益使得市场对这种产品的配置往往不足,因此,教育不能完全依靠市场提供,而应该将市场收费与政府拨款结合起来。
2.贫困导致了人力资本市场上的不公平竞争。教育作为一种人力资本投资,受到每个家庭预算的限制。通常的情况总是贫困家庭缺少这种投资来源,以致他们的子女不能接受较高水平的教育,不能公平地与较高收入家庭的子女竞争。并且,教育机会不均等,会使原有的分配差距继续下去,甚至进一步扩大。这与公平的要求是相违背的。不仅如此,教育机会的不均等同样也是有悖于效率要求的。贫困家庭的子女可能因为没有接受基本的教育而无法充分发挥他们的才智,从而造成人力资源的浪费。如果政府从再分配的角度提供教育,参与人力资本投资,那么,这将有助于提高公平程度与效率水平。
3.人力资本市场是一个不完善的资本市场。如果资本市场是完善的,如果教育是一种人力资本投资,且在将来是有回报的,那么受益于教育的人为何不通过资本市场借款上大学呢?其中的缘由在于人力资本市场是一个不完善的资本市场,这一点在高等教育中的表现明显。在这个市场中投资对象是没有担保的(人力本身不能担保),而且对人力进行投资的回报也是不确定的,因为其收益率大小受个人性格、机遇、健康等因素影响很大。因此私人信贷机构一般不愿冒风险为他们提供教育贷款。由此,那些没有存款(或者其父母没有存款)的青年人就不能接受高等教育。基于以上原因政府有必要通过免费教育、补贴和贷款等方式,资助贫困学生完成学业。
有关教育外部性、公平性与市场不完善性的分析,为政府介入教育领域提供了理论上的依据,也为政府教育支出的配置确立了两个目标:一是提高效率;二是增进公平。假设接受政府教育资助的家庭分为贫困的与富有的两类,那么,政府对不同家庭提供教育资助可以有三种基本的选择。
1.面向贫困家庭提供教育资助。这种配置目的是保障贫困阶层也能够享有接受教育的机会与权利,以便通过对不同收入阶层的不同教育投入,使他们达到相同的产出。这有助于增加总产量,使得社会既能得到较高效率又能获得较高程度的公平。因为在贫困家庭中可能有许多很有天赋的孩子,如果给予这些人以教育资助,使他们在接受教育时不受财富多少的制约,就能大大减少社会不公平现象,也能最大限度地发挥他们的潜能,从而增加社会总产出。
2.面向所有家庭均等提供教育支出。这种配置不但没有改善公平状况,而且还会产生效率问题。其中的原因是:第一,得到政府教育(尤其是高等教育)资助的人并不一定是真正需要帮助的人。教育的实际成本可以分为显性成本(主要包括学费和杂费、书和其他项目支付、其他各项生活支出等)和隐性成本(主要包括被放弃的收入等)两个大类。政府的教育支出尽管可以使家庭的显性成本大幅度下降,但却不能减少他们的隐性成本。在隐性成本较高的情况下,那些出生于贫困家庭的年轻人可能不得不放弃上大学的念头。结果,实际得到政府教育资助的可能是那些家境较好,隐性成本较低又能承受较高显性成本的家庭。第二,均等提供高等教育支出,会使政府对高等教育的投资具有累退性效应。在实际进入大学接受高等教育主要是一些富有家庭子女的情况下,富有家庭前期所支付的税收由于他们的子女得到了政府大学教育资助而得到了补偿或部分补尝。与此相反,那些贫困家庭由于其子女不能进入大学学习而无法得到这类税收补偿。从这种意义上来说,富有家庭相比贫困家庭从政府高等教育投资中得益更多。第三,均等提供高等教育支出还可能造成高等教育的“过度消费”。由于个人的成本小于社会成本(其差额为政府教育补贴的数额),因此,一些学生即使边际收益小于边际社会成本仍有可能选择深造。第四,假设能力较强学生的教育边际收益比能力较低的学生高,那么,对能力较强的学生应该提供较多的教育经费,以增加社会的产出水平。如果政府均等提供教育经费,社会总产量就会下降,教育资源配置就会处在较低的效率水平上。
3.兼顾效率与公平目标提供教育支出。从效率来看,当每个人最后一单位的教育费用所产生的效益相同时社会总产出最大化。基于这一点,能力较强的人因为能产生较高的生产率而应该得到较多的教育经费。而从公平来看,最低标准的教育应该被视为公民的一项基本权利。因而。兼顾效率与公平目标提供教育支出的含义是,政府应向所有家庭均等地提供最低标准的教育(如我国的全民9年制义务教育),而非义务教育尤其是高等教育的资助只给予贫困的、有能力的个人。关于政府教育支出配置的理论分析给予我们这样几方面的启示:第一,教育产品的外部性、公平性和市场的不完善要求政府积极介入该产品的消费和分配领域,以使社会在最大范围内、最大程度上从教育这种产品的消费中获得利益;第二,政府应面向所有家庭均等地免费提供最低标准的教育,以保证全民整体素质的提高;第三,在高等教育阶段,政府可通过教育补贴等方式侧重于资助那些贫困的、有才能的学生,侧重于资助那些需要重点发展的学科,以保证人力资源的充分利用和教育资源的配置符合社会经济发展的需要。第四,政府可向学生尤其是家境较为困难的学生提供教育贷款。这样既能为年轻人提供求学的机会,又能赋予他们成本与效益的权衡机制,以便他们作出有效率的决定。
三、我国教育支出的现状
联系我国目前教育支出的现状,我们发现,我国教育支出无论是从总量上还是从结构上,无论是与规范理论的要求相比较,还是与其他国家的一般支出水平相比较,均不尽如入意。
1.财政性教育投资不足。改革开放以来,我国教育事业有了一定的发展,财政性教育支出自80年代以来逐年稳定增长。但是,若以教育支出占GNP(或GDP)比重衡量,我国财政对教育的投入仍相当低,1991年的数字显示,我国教育经费占GNP比重仅为2.81%。从国际比较来看,比经济发达国家5.3%的平均水平低2.49个百分点,比世界5.1%的平均水平低2.29个百分点,比发展中国家4.1%的平均水平也低1.29个百分点。〔1〕显然,我国教育经费占国民生产总值的比重,与经济发达的国家不可相提并论,与世界平均水平也相距甚远,甚至远远低于发展中国家的平均水平。从历史比较来看,财政性教育经费占生产总值的比重近年来也呈逐年下降的态势,1980年为2.53%,1995年则下降为2.05%。这与《中国教育发展纲要》中提出的“我国财政性教育投入占GNP的比重在本世纪末达到4%”的要求相距甚远。由于教育投入不足,我国人均受教育程度不足5年,九年制义务教育在一些地方无法实践。有资料表明,我国15岁以上人口中,文盲率高达31.9%。〔2〕这个比例不仅远高于发达国家而且也明显高于许多发展中国家。
2.教育投资结构不合理。这首先突出地表现为三级教育结构不合理。从理论上讲,政府应在基础教育中起主导作用,而在高等教育中起辅助、推动、引导作用。但是我国在三级教育经费上的分配却并非如此。70年代以来,我国高等教育急剧扩张,而初等教育却相对萎缩。高等教育经费比重太大,不符合我国属于发展中国家的实际情况。我国高等教育投入的比重为24%,位于该表所列国家的前列,不仅大大高于一般的发展中国家,而且高于一些发达国家;而我国对初等、中等教育的投入分别为34%和36.2%,合计为70.2%,与表中所列的大多数国家相比显得相对不足。不仅如此,我国高等教育还存在效益低下的问题。据统计,我国培养一个大学生的投资相当于培养60个小学生的投资,无论与发达国家还是发展中国家相比,这个代价都是惊人的。虽然,三级教育生均经费比例1995年已下降为1∶2.5∶14.46〔3〕,但仍然远高于发达国家和发展中国家。按照国际通行标准,人均GNP600～2000美元的国家,三级教育经费比例应为40.5∶29∶17.9,生均经费比例应为1∶2.5∶9.2。这虽然不是一个绝对的比例,但作为正处于人均GNP向1000美元发展阶段的我国,这一比例应该是我们发展的一个方向。其次结构不合理突出地表现为地区教育结构不合理。从近几年的变化来看,地区之间各教育阶段生均经费差异的基尼系数都在增大,也就是说,教育经费的投入在地区之间更加趋于不平衡。这种差距扩大是发达地区和落后地区经济发展差距不断拉大的必然反映。改革开放以来,经济在快速增长,而地区差异也在不断扩大。有关统计资料表明,东部、中部、西部三个地区的人均GNP之比从1978年的1∶0.67∶0.54扩大到1995年的1∶0.51∶0.41。随之地区之间教育发展不平衡的问题也日益突出。从《中国地方教育经费发展报告》(1991～1995)的统计数据来看,东部与中西部地区在教育投入上的差距逐年扩大,1990年时东、中、西部的教育经费之比为1∶0.63∶0.55,到了1995年时,这一比例扩大为1∶0.50∶0.36。在一些贫困地区,由于教育经费不足,九年制义务教育没有得到很好的普及。各地区教育投入的差异必然会反映各地区教育发展水平的差异,进而会进一步加剧地区之间经济发展的不平衡,形成一种恶性循环,从而制约国民经济的协调发展。
3.现有教育资源难以满足社会需求。长期以来,我国教育一直由政府包办,由于教育经费不足,城乡居民日益增长的教育需求与现有教育资源相对不足的矛盾不断加剧。据1998年统计资料,全国有155万名小学毕业生、704万名初中毕业生和117万名普通高中毕业生不能升入高一级的学校学习,而家长们,绝大多数希望自己的子女能够接受高等教育,在这种尖锐的供求矛盾中孕育着一个潜力巨大的市场。教育产品供不应求的“卖方市场”证明了教育具有市场化的一面,反映出教育多元化投资有着巨大的潜力。
四、调整我国教育支出政策的几点建议
目前我国教育支出的这种状况显然不利于全民整体素质的提高,难以适应21世纪国际竞争的要求。为此,调整教育支出政策,迎接信息化时代和知识经济挑战,积聚足够的人力资本已成当务之急。
1.加强教育事业的立法与监督工作。要使财政性教育投入得到可靠的保证,就必须从制度建设上入手。需要进一步采取的措施是:第一,以法律的形式明确财政性教育经费的数量指标,对教育经费规定最低限,并根据需要与可能,参照国际通常水平,逐步提高;第二,加强全国人大科教文组织对教育执法的监督,凡教育经费支出未达法律规定指标的预算,均不予通过,以保证教育经费的有效投入和有效使用。
2.改进预算管理体制。目前的预算管理体制分为类、款、项、目四级,教育事业属于文教科学类下的款级,教育基本建设投资属于基本建设类下的社会文教款级。这使教育的发展与政府对教育的拨款脱节,教育部门无法有效行使教育宏观管理权和调控权。可考虑单独设置“教育经费类”级科目,汇总目前分散在各级各类政府部门的教育经费,真实清晰地反映教育经费支出状况。改革现行管理体制,将教育经费拨款统一归口各级政府教育部门管理。
3.加大财政支持教育的力度。政府应在有限的财力中确保教育支出的优先增长。此外,政府的教育基建投资属于资本性支出,能够在较长一段时期内产生效益。本着成本与效益对应的原则,教育基建投资可通过教育公债来筹集资金,将成本分摊到它所产生效益的各个时期中。在发行教育公债的同时,政府应强化教育费附加的征收。
4.优化教育投入结构。一是优化三级教育投入结构。为了把有限的教育资金用在刀刃上,政府应明确义务教育在教育经费中的优先地位,将教育经费的增量主要用于义务教育。而非义务教育尤其是高等教育则引进市场机制,实行全社会参与战略,采取自费与政府补助相结合的办法办学。二是优化地区教育投入结构。我国是一个地区之间经济发展很不平衡的国家,单靠地方政府各自的财力,不能保证对义务教育的足够投入。因此,中央政府应该通过平衡各地区间教育条件,特别是义务教育条件,来保证所有国民享有基本教育的机会与权利。平衡地区教育条件的手段应以教育补助金为主。教育补助金可以根据教师工资、学校维持正常教学以及基本建设的经费列支来设定补助标准。中央政府尤其要关注贫困地区的教育发展问题,应将教育经费尤其是义务教育经费的增量部分主要用于贫困地区。应充分认识到,中国经济不可能在大部分地区贫困的情况下持续高速增长。
5.动用社会力量,广开办学渠道。到2000年,要使教育经费占GNP的4%,显然是目前我国预算所不胜负担的。依靠社会力量办学,已是势所必然。可供政府选择的政策取向是,非义务教育尤其是高等教育在办学体制和投资体制上应推行多元化发展。可建立公立学校、民办学校、公有民办学校、合作办学学校共同发展的新格局,使各种学校之间互助互补,相得益彰。同时完善对贫困家庭学生的奖学金、贷学金和勤工俭学制度。从根本上改变教育只能由政府独家经营的观念,引导社会各方投资于教育。
