高等教育拨款模式探究

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一、我国高等教育拨欲模式之历史及现状

1949年至今，我国高教拨款模式的发展，可分为两个阶段。第一个阶段从1949年到1985年，主要以“基数加发展”方式分配经费;第二个阶段从1985年至今，高等教育经费实行“综合定额加专项补助”的分配方式，并执行“包干使用，超支不补，节余留用”的原则④。“基数加发展”的方式，就是当年各校的经费分配额以其前一年所得份额为基础，考虑当年变化情况而确定。这是一种渐进式的经费分配方法，它以历史的支出结果为基础，并不是基于合理的成本分析之上。在制定预算的时候，决策机构所遵循的关于各院校经费需求的唯一真实指数是它们在前一年花了多少钱，这就易使各校在预算年末突击花钱，形成B~，所说的高校追求成本最大化现象⑤。其结果是，在短期内，成本是收入的函数，单位成本越高的学校，获得的经费越多，对提高学校内部效益极为不利。另外，由于基数的确定主观性极大，因此，在基数的确定过程中，一些高校对拨救决策部门的影响往往起相当的作用，这就导致资源分配的透明度和公正性大成问题。在“综合定额加专项补助”的分配方式下，高等教育经费由两部分组成，一部分是综合定额，通过政策参数(在校生数)乘以生均拨款额得出;另一部分是专项补助，主要是考虑学校的特殊需要。与“基数加发展”方式相比，“综合定额加专项补助”扩大了各院校使用经费的自主权，在鼓励学校提高效益方面有一定作用。而且，由于经费确定的主要参数是在校生数，操作简单，在透明度和公正性方面都有所进步。但是，这种单一政策参数的拨款公式，过于粗糙，未能反映出高校的实际成本行为，也未能反映出高校之间的差别。更为严重的是，把在校生数作为唯一的政策参数，势必刺激高校盲目扩大招生规模，以及追求学生层次(硕士、博士)的提高。因此，有必要对现行财政拨款模式进行改进。

二、高等教育的成本结构

长期以来，我国高等学校事业费的结构就极少变动。这种成本结构是编制高等教育事业费预算和进行教育事业费核算的基础，对于考核学校定员、定额的执行情况和教育事业资金的使用效果，以及分析教育事业费支出结构的合理性及其对教育事业发展的影响，有重要的意义。但是，上述成本结构基本上是为会计核算的方便而设定的，并未能准确反映高等学校的成本行为;或者说，它不是以成本中心为标准，并未能在高等院校的各项活动之间进行功能区分，容易导致经费支出的功能混乱。科学的成本结构必须建立在成本中心的合理划分基础之上，而成本中心的划分又以院校的各项活动或者功能为依据。同时，成本分割必须既足够充分，又足够简单。如果划分过于粗略，就不能反映高等院校的成本行为;如果划分过于复杂，就缺少可操作性，不具实用价值。本文所执标准，在可操作性方面表现为:成本的划分以其可进行实证分析为度。根据这些简要的原则，并吸取他国之经验，.对我国高等院校的成本进行重新分割。

三、高等院校成本行为分析及拨款公式的形成

高等教育成本行为分析主要涉及教育过程的投人和投入使用的关系，目的是揭示高等教育成本的行为规律以及高等教育生产过程中投入的浪费程度，了解高等教育成本模式中的问题。具体而言，成本分析主要是要确定各成本要素的影响因素及其影响程度。由上面的分析可知.我国高等院校的成本应分为八块。在参考了西方有关国家经验，听取了有关专家意见，并考虑到实证分析时数据采集的可能性的前提下，可初步得出影响各成本要素的变量。为确定上述各项成本及其影响因素之间的技术关系，在国家教委财务司的资助下，本文采集、利用教委直属14所院校1993年的实际~开支数据，分别以线性函数、单对数函数和双对数函数，对14所学校进行了回归分析。结果发现，无论方程是否通过检验，从t检验的T值看，均以线性函数的T值最大;而且，从散布图上看，当自变量取值较大时，因变量的增长略呈同步趋势。因此，选取线性函数为回归分，析所使用的模型之函数形式。为弥补回归分析之不足，本文又对上述8个成本要素进行了平等数分析。一根据分析结果，若设:F一某校应拨款总数关一成本要素i一1一n其中i一1教员工资i一2教学业务费而教学业务费分项目和科类\用几。表示，k一l一81一工科2一理科3一文科4一外语5一财经6一政法7一体育8一艺术及其它l一1~31一实验费用2一实习费用3一其它业务费i一3公共辅助教学人员工资i一4公共辅助教学业务费i一5行政人员工资i一6公务费i一7学生生活费用i一8建设维修费i~9后勤服务费i~10离退休人员费用i一n其它费用X。，一全校学生数XI:一教授人数X，2一副教授人数X13一讲师数、_Xl;一助教数X:，一工科学生数衡凡2一理科学生数X23一文科学生数X24一外语科学生数X25一财经科学生数XZ。二政治科学生数X27一体育科学生数.xZ。一艺术及其它学生数X3一公共辅助教学人员数XS一行政人员数X:~学校建筑面积XI。一离退休人员数如果按拨款公式算出的应拨款总额与国家财政开支能力不符(通常情况下是前者大于后者)，则用下式加以调整:某一学校事业费实拨数(F’)一Rx按拨款公式得出的事业费总数。其中，R是一个调整系数:R一某系统高等教育事业费财政预算数/某系统高等教育事业费公式拨款数，亦即:F’~R•F。

四、拨款公式的检验

为了考察上面所建立拨款公式模型的可靠性，此处将有关高校1993年的数据代入该模型进行模拟估算，并将模拟估计值与实际支出数进行对照，以比较二者的差异。检验结果主要有以下几种。1.以14所大学为例，就教育事业费总额而言，相对误差(公式拨款数减去实际支出数除以实际支出数)只有0.8%。但是，具体到各所学校，模拟估计值与实际成本开支的符合程度就相当不理想。比如华中理工大学‘，相对误差甚至达到了49.6呢。2.教学业务费的拨款公式估计值与实际支出数的差别很小。教学业务费总额的相对误差是0.06%，实验费用0.04%，实习费用一0.14%，其它教学业务费为14.7%。由于拨款公式是按学校的实际支出估算得出的，而拨款公式的应用对象是政府的财政实拨数，因此需进行适当的调整:按拨款公式求得的某一学校实际应拨款数一Rx拨款公式数，其中R是一个调整系数，R一财政拨款总额令全体学校的公式拨款数。调整后的结果如表4。表中可见，北京大学、吉林大学、南京大学、武汉大学、天津大学等五所学校调整后的拨款数与财政实拨数的相对误差均在统计学理论可以容忍的范围之内，其它九所学校的误差则显示出异常的征兆。这九所大学依其误差的性质又可分为两组:一是厦门大学、兰州大学、北京师范大学、东北师范大学和华东师范大学，它们的误差都是负的，表明调整后的公式数小于财政实拨数;二是山东大学、清华大学、浙江大学和华中理工大学，它们的误差都是正的，表明调整后的公式数太于财政实拨数。有两个因素可以对这些误差作出解释，其一是教员中高职称人数占总教员数的比例，其二是财政实拨数占各所学校的实际支出数的比例。在本文所提出的拨款公式中，教员数是一个对学校的应得拨款额起较大决定作用的变量，此点可从教员工资占事业费总额的比例看出。而在公式中，教员工资是区别职称结构进行拨款的，高职称的教员占的比例越大，其工资总额就会相对较大，进而导致公式拨款数增大，反之亦然。厦门大学、兰州大学、北京师范大学、东北师范大学和华东师范大学的高职称比(教授和副教授之和除以教员总人数)分别是38.1%，37.2%，31.1呢，49.0%和32.7%，除东北师范大学外，都没有超过平均值49.0多;它们的较低的高职称比导致了教员工资总额的相对较低，并进而导致其公式拨款数较低。

相反，清华大学、浙江大学和华中理工大学三所学校的高职称比相对较高(分别是52.6汤，53.8铸和51.0呢)，部分地解释了它们的正向的误差。第二个因素涉及到调整系数R。拨款公式是根据有关学校的实际成本开支，利用统计拟合技术得出的，因此它反映的不仅是高等院校的预算内成本支出行为，而且包括高等院校预算外(主要是学校的自我创收)的成本支出行为。考虑到现行财政的负担能力，才把调整系数R引入到拨款公式中来。事实上，调整系数R可以看作全体院校总成本中，财政实际拨款所占的份额。换言之，调整系数的引入，要求有关学校加强自我创收能力，使自己的成本支出中财政拨款所占的份额不超过调整系数R。如果超过R，则在趋势上会导致调整后的公式拨款数低于实际拨款数。厦门大学、兰州大学、北京师范大学、东北师范大学和华东师范大学，在它们的实际支出中，财政实际拨款的比例分别是70.3%，67.0%，62.2%，90.8%，80.2%，除北京师范大学外，都超过了调整系数R(62.1%)，因而它们的相对误差表现为负数;而清华大学的相应比例为43.7%，故其从调整系数R中受益交多。必须指出的是，高职称比和调整系数对拨款数的影响存在交互作用。这种交互作用有两种情况:第一，两者对公式拨款数的作用是同方向的，此时它们互相茄强对方的作用;第二，两者对么式拨款数的作用是反向的，如果其中之一有正向作用，则另一个有反方向作用，此时，总体效果如何，需看其中哪一个因素的作用更大一些。具体而言，高职称比越高，由公式拨款数应越大，反之，若高职称比越低，则公式拨款数就越低;学校的财政实际拨款数占实际支出数的比例与调整系数相比越高，则公式拨款数应越低，反之，学校的财政实际拨款数占实际支出数的比例与调整系数相比越低，则公式拨款数应越高。

在误差较大的学校中，厦门大学、兰州大学、东北师范大学、华东师范大学和清华大学都属于第一种交互作用情况;其中前四所大学的高职称比均低于平均数，而且财政实际拨款占实际支出的比例均高于调整系数，两者综合作用的结果促使它们调整后的公式拨款数大大低于实际拨款数。清华大学的高职称比高于平均数，而实际财政拨款占实际支出的比例远低于调整系数，两者综合作用，促使清华大学调整后的公式拨款数远大于实际财政拨款数(20•0铸)。浙江大学、华中理工大学和北京师范大学存在第二种交互作用。其中浙江大学和华中理工大学，高职称比的影响比调整系数大;北京师范大学，调整系数的影响比高职称比大。唯一的例外是山东大学，它的高职称比低于平均数，同时财政实际拨款占实际支出的比例高于调整系数，但它的调整后的公式拨款数却比实际财政拨款数高17.5%。这一现象需从山东大学的教员工资实际水平中寻求解释:它的实际工资过低，致使拨款公式中教员工资比实际教员工资高出许多(表7)，进而导致公式拨款总额比实际支出高出很多，最终结果便是调整后的公式拨款数比财政实际拨款数高。同时，实际生均教学业务费过低，也在很大程度上解释了山东大学公式拨款数过高的现象。

五、几点说明和尝试性的结论

从以上的分析和建立的拨款公式看，与以前的拨款方式相比，现在的拨款公式具有若干特点。首先，它赖以建立的成本结构乃是以成本中心为标准形成的，较为有效地克服了拨款功能紊乱的弊病。其次，本文建立的拨款公式不再仅以学生数为单一政策参数，而是把教员及其结构、行政人员、学生数、建筑面积和离退休人员等变量引入到拨款公式中来，从而把单一政策参数拨款公式变成了多政策参数的拨款公式，较好地反映出高等院校的成本行为。再次，在新的拨款公式中，教学业务费按不同的科类进行拨款，亦较为合理地考虑了不同学科之间的成本行为区别。最后，在新的拨款公式中，起决定作用的因素不仅包括学生数(原来的拨款公式的决定性变量仅有学生数)，而且包括教师数及其结构，以及财政拨款占学校实际支出的比重，因此在精确反映高等院校成本行为方面比原有拨款公式有所进步。调整系数的引入也有着不可忽视的意义。正如上文所指出，调整系数事实上是人为认定的财政拨款占学校成本支出的比例。它要求，有关学校必须使自己的成本支出中财政拨款所占的比重不超过调整系数，才可从公式拨款中得到更大的好处。

此点表明，拨款公式含有一种内在的激励机制，鼓励有关学校努力创收，达到自我创收占成本支出的比例大于(1一R)的程度。这一特点可能产生一定程度的马太效应(富的更富，穷的更穷)，进而导致高等教育资源配置本文所建立的拨款公式在公平、透明以及效率准则方面均有较好的体现。在公平性方面，每一所学校的资源水平，都由拨款公式所包含的同样的政策参数和分配原则所决定，从而减少了单个决策官员任意使用权力的可能性。有关官员在决策制定过程中形成的判断，一旦在拨款公式中确立，就可变成理性的准则被客观地加以运用，即使是主管官员也不可能在短期内对其进行任意的更改。资源配置过程中的冲突与纷争，可以得到有效的减少;从一个财政年度到另一个财政年度的决策程序、亦通过认识时滞和管理时滞的缩短而得到简化。在透明度方面，资源配置的主要影响因素和具体准则，都集中表现在拨款公式中。有关各方不仅可以清楚地了解拨款的机理，而且可以根据拨款公式和自己的有关参数指标对自己应得的财政份额进行预测，并将预测结果和实际拨款数进行比较。如发现问题，则可与有关主管部门进行理性的讨论和协商。在效率方面，由于每所学校的拨款都主要由学生数及其特征、教员数及其特征两个因素决定，因此任何学校都没有机会在自己的投入的质和量上夸大其辞。在人员配置和硬件设备方面有剩余的学校，其运行将更为困难。

同时，公式拨款也鼓励学校在水电等物质资源方面寻求更有效的利用途径。尽管拨款公式具有较明显的优越性，「但本文所建构的新的拨款公式的局限性也不容忽视。第一，拨款公式的建立，以学生数和平均成本为基础，仍然欠缺对边际成本的考虑，规模效益的问题也没有得到反映。这一点不仅在中国如此，在使用拨款公式的西方国家亦大多如此。第二，本文拨款公式的建立，乃是假定各成本要素与相关变量之间存在线性相关关系，但R，并不十分令人满意，同时，教员工资、行政人员工资、公务费、公共辅助教学人鼻工资、公共辅助教学业务费、后勤服务费用等成本要素的拨款公式是以平均数为基础的，显得过于简单。第三，在本文建立的拨款公式中，教学投入的测量尚嫌不够科学。在西方主要国家，教学投入的测量主要是通过学分学时数进行的。在我国，由于关于学时数的数据采集存在相当困难，在操作习惯上也需要有一定的过渡时期，因此只能改用教员数及其结构来衡量一个学校的教学投入—这集中体现在目前教员工资的拨款公式上。本来，教员工资总额应根据教学工作量来拨款，以反映学校的内部效率;但这一做法在我国高等教育系统还不具现实性。

尽管这是我国高等教育财政拨款改革的一个显而易见的正确方向，但目标的达成，尚须假以时日。高等教育资源配置不是一种单纯财政的或经济的过程，体制的因素也起着很大的作用。建国以来，我国高等教育系统长期存在严重的部门和地区分割，就是一种不争的事实。这样一来，不少专业或科系就存在重复设置的现象，导致这些科系的生师比过低。在此种情况下，如果按教学工作量分配教员工资，必然造成某些科系的工资支出连教员的基本生存条件都无法维持的局面。此外，在当前经济体制由计划经济向市场经济转化的过程中，一些从长远看来具有重大意义的基础学科招生人数锐减，其有关教员的工作量很少，亦是一个显见的事实。考虑到基础学科的重要性，以及继承和发扬传统文化的需要，目前不应不加考虑地将教学工作量作为分配此类学科教员工资的依据。另一方面，我国劳动力市场尚未完善，高等院校的人力流动渠道并非通畅，如果强行实施按教学工作量分配教员工资的办法，在高等院校冗余人员分流困难的情况下，则很有可能引起严重的社会问题。因此，现在用教员数和各类教员的平均工资来建立教员工资的拨款公式，实际上是不得已的权宜之计。如果高等院校的富余人员有了妥善的安排，劳动力市场也得到了较好的发展，那么，按教学业务量分配教员工资，则是更为合理的做法。