教育资金转移支付规定探析

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一、我国义务教育财政转移支付制度存在的问题

我国现行的义务教育财政转移支付制度包括一般性转移支付和专项转移支付,一般性转移支付包括税收返还与过渡时期转移支付两部分。1986年《义务教育法》颁布后,中央政府开始对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育专项转移支付,并且随着我国义务教育管理体制的变革,中央对省级政府的义务教育专项转移支付力度越来越大。

(一)义务教育财政转移支付规模偏小

一般转移支付与专项转移支付这两类转移支付中都包含有教育转移支付项目。2005年,在专项转移支付中,中央对省的义务教育专项补助仅占各省财政预算内义务教育支出总额的0.95%,而省对县的教育专项补助仅占县乡两级政府财政教育总支出的4%以下。我们以拖欠教师工资为例,统计数据显示,2000年4月,全国22个省、自治区和直辖市仅拖欠教师工资总额就高达76.68亿元。虽然中央财政从2001年起每年安排教师工资转移支付资金50亿元,但还是不能彻底解决教师工资拖欠问题。由于工资过低,教师尤其是中小学教师数量减少,其后果就是师生比严重失调,教育质量下降。

(二)义务教育资源配置不均衡

以地区为例,据1998年全国教育经费执行情况统计数据显示,我国西部省区平均教育经费总额为50.76亿元,东部省市平均教育经费总额为157.40亿元,是西部的3.1倍。从各项教育经费来源和支出结构看,西部省区财政性教育经费、学杂费、社会捐集资、其他教育经费、社会力量办学经费的比重分别是76.35%、9.05%、3.50%、10.31%和0.63%;东部地区这一比例结构为66.98%、12.30%、4.498%、13.89%和2.29%。2000年,全国小学生均教育事业经费支出为491.58元,而东部1998年为784.28元,西部为429.94元,东部是西部的1.8倍。提高义务教育投资水平是一项长期任务。

(三)缺乏规范化管理和监督机制,义务教育转移支付被挪用、截留

当前我国教育经费由各级财政管理,在财政预算体制不够完善的情况下,不仅一般性转移支付不能按规定比例拨发,专项转移支付也常被挪用和挤占。据上海教科院智力开发所对全国491个国家级的贫困县教育财政与初等教育成本的分析结果表明:国家每年给贫困县的千万元补助,真正特别贫困的农村小学似乎没有很大的受益。

二、我国义务教育财政体制存在问题的深层次原因分析

1.义务教育转移支付形式单一,难以因地制宜达到多种效应目的。专项转移支付分为无限额配套补助、有限额配套补助、非配套补助三种形式,其目的是通过差别对待方式解决教育发展中亟须解决的问题。但是,目前我国大多数专项资金基本上都是采用配套拨款形式,即接受补助的地方政府必须筹集到一定比例的款项才能得到上级政府的资金。

2.义务教育投资体制存在弊端。我国现行义务教育投资体制是主要由地方政府(主要是县、乡两级政府)负责管理和多渠道筹措资金的体制,这种体制具有两个特点,其一是“地方负责”、“分级管理”;其二是“多渠道筹措”。前者主要确立了发展义务教育的责任在政府之间的分担模式,在这样的模式下,义务教育的责任主要在地方政府,落实到财政角度就是发展义务教育的经费主要由地方政府的财政来负担;后者确立的是义务教育的分担模式,即广开非财政来源渠道,树立“人民教育人民办”的思想,其实质是政府与社会力量共同分担义务教育的财政责任。

3.义务教育转移支付资金的监督体系尚不健全。首先,相关立法、制度规范工作滞后,对义务教育转移支付资金的监督缺乏法律基础。我国义务教育转移支付资金在分配和使用时,缺乏事前监督,有些资金没有按实际情况进行分配,决策方式、具体分配数额和使用方向透明度尚不足。同时,对资金的事后监督不完善,缺乏追踪问效机制,绩效评价的体系尚不健全,出现了有的地方将支持义务教育的专项经费挪作平衡财政预算,甚至用到一些“政绩工程”“、形象工程”上的情况。

三、对我国义务教育转移支付制度设计的几点意见

1.加大专项转移支付力度,使之成为义务教育经费的稳定来源。与一般性转移支付相比,义务教育的专项转移支付规定下级政府必须把该资金用于义务教育,有利于防止义务教育经费被挪用,也便于监督管理。因此,在我国义务教育管理体制尚不完善的情况下,应尽量加大专项转移支付的力度。同时,扩大专项转移支付规模,增加人员经费等固定支出,把目前一次性投入逐步变为稳定的经常性经费。对配套性补助要重新设计配套比例,使之与各级政府的财力相匹配。

2.改革转移支付制度,均衡地区教育投入。首先,改革我国现有的转移支付模式。目前我国转移支付是纯纵向型的支付模式。由于地区间财力相差悬殊,可以适当考虑地区间财政资金横向转移的支付模式。如德国,实行纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付模式,即中央不仅统一立法,直接通过特定手段进行转移支付,同时又负责组织间接的转移交付。因此,要有效利用一般性转移支付的优势就必须调整目前的结构比例。

3.健全法律保障机制和监督机制。建立规范的义务教育转移支付制度必须有相关法律作为保障。首先,加强义务教育转移支付制度立法。以法制规范的形式,通过制定相应的教育财政法,在义务教育专项拨款的分配、使用和管理等各个环节进行监督,使我国义务教育得到可靠的财政投入保障。其次,加强对义务教育转移支付的监督。当然,建立义务教育财政转移支付制度是一项涉及因素较多、颇为复杂的工作,要真正确立完善的义务教育财政转移制度还需要不断探索,不断实践。因此,建议国家可先实行过渡期方案,分阶段地推进这一制度的实施和完善,最终实现我国教育的均衡发展。