中国区域教育差别分析
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改革以前,中国的教育经费来源单一,学校财政主要依赖于各级政府特别是中央政府的预算内拨款。而且,在教育经费的支出中,高等院校和中等专业学校往往获得优先。政府不仅对进入高等院校和中等专业学校的学生免收学杂费,而且还为他们提供部分生活费。相反,作为基础教育,中小学一般要收取一定的学杂费,这与许多国家的情况是不相同的。其结果,全国教育经费严重短缺,各类教育机构不足,中小学校舍危房率高,教学设备十分落后。为了改变这种状况,中国在80年代开始了教育财政体制的全面改革。教育财政体制改革的关键是引入一种新的筹资机制。1986年,中国政府正式把这种筹资机制称之为多渠道筹集教育经费。它基本上类似于布鲁斯•约翰斯通(D.BruceJohnstone)提出的高等教育成本分担(Sharingthecostofhigheducation)概念①。
不同的是,中国的这种多渠道筹资不仅运用于高等教育,而且也应用于基础教育特别是农村基础教育。为了扩充农村教育经费的来源,自1980年起,中国政府开始鼓励农民集资办学,筹集的资金主要用于中小学危房改造和校舍的新建。根据30个省、自治区和直辖市的不完全统计,在1981—1991年间,全国用于改善中小学办学条件的资金总额达到1066亿元。其中,国家拨款357.5亿元,占35.5%;多渠道筹资(主要是社会捐、集资)708.5亿元,占66.5%。由于多渠道筹集教育经费,大大加快了中小学危房改造的步伐。到1991年底,全国中小学危房率已由1981年的15.91%下降到1.6%②。多渠道筹集教育经费带来了教育经费来源的多样化。从1986年到1991年,在全国教育经费收入按来源构成中,财政预算内教育经费拨款所占比重由74.83%迅速下降到61.83%,而预算外教育经费收入则由25.17%上升到38.17%。在预算外教育经费收入中,增长最快的是各级政府征收用于教育的税费和社会捐集资收入,二者占全国教育经费收入的比重分别由4.84%和4.51%上升到10.31%和8.53%,五年内共提高5.47和4.02个百分点①。然而,在注重集资办学的情况下,各级政府很可能会推脱自己应该承担的发展义务教育的责任,而把更多的财政资源投向产业发展。虽然中央政府在一系列的官方文件中越来越强调教育的发展,但近年来政府的教育支出却增长缓慢。
其结果,预算内教育经费支出占国家财政支出的比重从1989年的13.03%下降到1993年的12.11%,同期国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重从3.17%下降到2.66%②。同时,在预算内教育经费拨款中,中央政府所占的比重也在不断下降,在1990—1993年间这一比重从13.77%下降到12.8%③。在中国现行的分级财政体制下,中央财政主要负担由中央各部门兴办的教育机构的预算内拨款,同时对落后地区的教育发展给予一定的资助;而地方财政则主要负担由各级地方政府举办的教育机构的预算内拨款。由于基础教育的管理权限已下放给地方政府,中央政府把越来越多的精力放在发展高等教育上,而让地方政府单独去支持基础教育的发展。1992年,中央政府把预算内教育事业费的96.76%花费在高等教育上,而只把其中的0.48%投放在小学和普通中学。而且,从1989年到1992年,中央预算内教育事业费支出中高等教育所占的比重增加了6.54个百分点,而同期基础教育只增加0.26个百分点④。同样,省财政也把较大部分的教育经费花费在非义务教育特别是高等教育上,而把为基础教育筹措资金的责任下放到更低级别的地方政府。目前,中国农村基础教育大多采取“三级办学、两级管理”的分级管理模式。所谓“三级办学”,就是县办高中,乡办初中,村办小学。所谓“两级管理”,就是由县、乡两级政府统一管理。这里所指的“办学”,就是主要负担并筹措学校的经费支出。作为学校经费支出的最重要部分,教师的工资一般由县、乡财政按照中央和省政府的统一规定支付,而中小学校舍的基建投资则主要采取“拼盘”的办法。具体做法是,在那些已经实行三级办学的地方,小学校舍的新建或修缮一般由乡政府给予一部分拨款,余款则由村政府筹措;初中校舍的新建或修缮一般由县政府给予一部分拨款,余款则由乡政府筹措。余此类推。总之,中国农村地区中小学的经费支出主要由县级以下的地方政府筹措,省财政只给予一小部分的拨款。
二、中国地区教育经费差异及其变动趋势
教育经费管理权限的下放可以充分发挥基层地方政府发展教育的积极性和主动性,而且也可以使教育的发展更加符合当地的需要。然而,在地区经济发展不平衡的条件下,它也会引起地区之间教育经费的严重不平等。考虑到数据的可得性,这里我们将重点讨论省际教育经费的不平等问题。首先,运用皮尔逊(Pearson)相关分析法,我们考察了1993年地区经济发展与教育经费支出之间的关系。我们用人均国民生产总值(PGDP)、农民家庭年人均纯收入(PNI)和国民生产总值增长速度(GDPG)来衡量地区经济发展。至于地区教育经费支出,我们选择以下三组指标来综合衡量:
1.人均教育经费指标,如人均教育经费总额(BEE)、人均预算内教育经费(BEE)、人均预算外教育经费(EBEE)、人均社会捐集资额(DON)、人均教育税费(TAX);
2.生均教育经费指标,如小学生均教育经费(PEP)、普通中学生均教育经费(PES)、小学预算内生均事业费(BAP)、普通中学预算内生均事业费(BAS);
3.教育经费增长指标,如人均教育经费增长(TEEG)、人均预算内教育经费增长(BEEG)、小学预算内生均事业费增长(GBAP)、普通中学预算内生均事业费增长(GBAS)。
不出所料,我们发现地区教育经费支出水平与其经济发展水平之间呈现出很强的相关性。特别是,在1993年,TEE、BEE、TAX和PEP与PGDP之间,以及TEE、TAX和PEP与PNI之间的相关系数都在0.8以上(高度相关)。这说明,越是经济发达地区,其教育经费支出水平越高,多渠道筹集教育经费越容易。换句话说,在地方分权的情况下,经济发达地区与不发达地区的教育支出水平同样存在着很大的差异。在所有被分析的教育支出水平指标中,人均社会捐集资额(DON)是一个例外。它与人均国民生产总值和农民家庭年人均纯收入都保持着较弱的相关关系。这种情况的出现,主要有两方面的原因:一方面,广东、福建和海南省是全国著名的侨乡,每年都可以收到海外华人和港澳台地区同胞的大量捐款。1992年,这些地区教育捐集资额的1/4以上来源于海外华人和港澳台地区同胞。另一方面,教育捐集资不仅取决于地区收入水平,而且也取决于地方的政策和地方政府的动员。广东、山西、广西、山东、河南等地人均社会捐集资额较高就与地方政府的积极动员有关。特别是,在政府发出减轻农民负担的号召,各地区教育捐集资额因之急剧下降的情况下,广东省却广泛发动社区居民和企业为教育捐集资金。
1993年,广东省教育捐集资额高达19.3亿元,比上年(9.8亿元)增长了近一倍,占当年全国教育捐集资额的26.6%①。有趣的是,人均预算外教育经费特别是人均教育税费和人均教育捐集资额也与国民生产总值增长保持着较强的相关关系。这意味着,经济增长迅速的地区一般比较容易通过多渠道特别是教育税费和社会捐集资筹集教育经费。事实上,经济增长迅速的地区大多是沿海新兴工业地区,如广东、海南、福建、浙江和山东省。这些地区收入水平较高,工农业生产特别是乡镇企业发达,自然容易通过教育税费和捐集资方式筹集教育经费。同样,地区教育经费的增长与当地收入水平也保持着较强的相关关系。这就是说,高收入地区教育经费的增长要快于低收入地区。换句话说,高收入地区与低收入地区之间教育经费的差异正在扩大。如下页图1所示,1993年高收入地区小学预算内生均事业费的增长速度要远高于低收入地区。GBAP与logPGDP之间的相关系数高达0.7041。此外,人均教育经费增长和人均预算内教育经费增长也与国民生产总值增长保持着较强的相关关系。这说明,越是经济增长迅速的地区,其教育经费特别是预算内教育经费的增长也就越快。事实上,在那些经济增长迅速的地区,地方政府一般愿意把较多的财政资源花费在教育上。1993年,预算内教育经费支出占财政总支出的比重(BEP)与国民生产总值增长之间的相关系数达0.3641(1991年为0.4551)。为了进一步考察中国地区教育经费差异的变动趋势,我们计算了30个省、自治区和直辖市教育经费的变差系数和极值差率。变差系数为均方差与平均值之比,它是国际上衡量地区差异的一个重要综合指标;而极值差率为最大值与最小值之比,它反映了各地区之间相对差异的最大幅度。
考虑到各地区的重要性不同,我们用人口和小学或普通中学在校学生数分别作为权重因子,同时计算了加权变差系数。限于资料的可得性,我们选择人均教育经费、人均预算内教育经费、小学预算内生均事业费和普通中学预算内生均事业费四个指标进行分析(见下页表2)。从表2中可以看出,省际人均和生均教育经费差异的变化幅度是十分明显的。1993年,上海的人均教育经费是贵州的5.27倍,而北京的小学预算内生均事业费是安徽的8.77倍。很明显,这种巨大的差异主要是由二者之间的收入差异引起的。例如,1993年上海的人均国民生产总值是贵州的9.35倍,而北京的人均国民生产总值是安徽的4.68倍。从变动趋势看,尽管极值差率和(加权)变差系数在1990—1992年间有一定缩小,但1993年又开始迅速扩大。这说明,在1993年,随着中国经济的高速增长,省际人均和生均教育经费差异也在迅速扩大。而且,除普通中学预算内生均事业费以外,其它分析指标的极值差率和(加权)变差系数值都超过了1991年的水平。值得注意的是,在1990—1991年间加权变差系数与变差系数呈现出不同的变动型式。在某种程度上,这主要是由某些地区如西藏的特殊情况引起的。例如,由于中央的财政补贴和较低的教育经费使用效率,西藏的小学预算内生均事业费曾经在全国居第一位。近年来,由于中央的财政困难和其它方面的原因,西藏的小学预算内生均事业费虽有所下降,但1992年仍居全国第二位,1993年居全国第三位。然而,就其重要性而言,西藏小学在校学生数仅占全国的0.2%左右。考虑到西藏的特殊情况,我们在排除西藏后重新计算了变差系数和加权变差系数。结果发现,小学预算内生均事业费的变差系数与加权变差系数的变动型式完全一致。由此我们可以认为,1991年人均预算内教育经费和小学预算内生均事业费的省际差异也在趋于扩大。
三、中国地区教育经费差异及其变动的决定
如前所述,近年来中国教育经费的省际差异呈现出扩大的趋势。很明显,影响中国地区教育经费差异及其变动的因素是多方面的。具体说来,这些因素主要包括五个方面:
1.地区收入水平。地区人均财政支出(PE)与其收入水平保持着较强的相关关系。这说明,高收入地区的人均财政支出一般要高于低收入地区的人均财政支出。由于存在着难以逾越的预算天花板(Budgetceilings),因此,高收入地区的人均预算内教育经费和中小学预算内生均事业费自然要高于低收入地区。人均预算外教育经费特别是人均教育税费也与地区收入水平密切相关。因为作为城乡教育附加税基的产品税、增值税、营业税以及销售总收入本身就取决于地区的收入水平。高收入地区之所以具有较高的教育支出水平,主要是由于随着收入水平的提高,实际教育成本也在不断增加。用菲利普•库姆斯(PhilipH.Coombs)的话来说,“在所有教育系统,即使教育质量停滞不前或趋于下降,生均实际成本也将出现逐年提高的相反趋势”①。生均教育成本的增加主要是由于通货膨胀、教师工资的提高以及生均实际投入(如教育设施、装备、教学材料和教师每年的工作小时)的增加引起的。
2.地区经济增长。按照义务教育法,国家对义务教育拨款的增长速度要快于国家财政经常性收入的增长速度,生均教育经费也应该保持稳定的增长。这就是人们经常提到的“两个增长”。事实上,各地区由于具体条件的差异要同时实现这两个增长也并非是一件容易的事情。1993年,在全国30个省、直辖市和自治区中,有26个地区预算内教育经费拨款的增长速度要低于地方财政经常性收入的增长速度。尽管如此,高速增长地区往往由于地方财政收入的迅猛增长,其预算内教育经费的增长一般要快于经济增长缓慢的地区。而且,高速增长地区也容易通过多渠道筹集教育经费。因此,地区经济的不平衡增长必然会诱致地区教育经费的不平衡增长。
3.地方政府的教育投入。过去理论界一般认为,随着地区收入水平的提高,政府教育支出占国民生产总值或财政支出的比重也将不断提高。然而,利用1975年至1985年间经济合作与发展组织各成员国的数据,拉蒂•拉姆(RatiRam)发现,在政府教育支出占国民生产总值比重模型中,人均国民生产总值并非是一重要的解释变量。因为在所研究的样本中或更广泛的国际范围内,这两个变量不存在显著的相关性②。我们对中国30个省、直辖市和自治区进行分析的结果也表明,人均国民生产总值与预算内教育经费支出占财政支出的比重二者之间缺乏显著的相关性。事实上,政府教育支出占国民生产总值或财政支出的比重反映了政府参与教育的程度。一个真正强调教育发展的政府将会把较多的财政资源投向教育;反过来,如果一个地区教育支出占国民生产总值或财政支出的比重较高,说明该地方政府参与教育的程度也较高,地方政府对教育的发展较为重视。此外,预算内教育事业费中义务教育所占的比重(CEE)反映了地方政府参与义务教育的程度,它对地区间中小学预算内生均事业费的差异也可能有一些重要的影响。
4.学生分担教育成本。学杂费反映了学生家庭对教育成本的分担。虽然国家在义务教育法中规定对接受义务教育的学生免收学杂费,但实际上各地中小学都征收一定的学杂费。特别是在一些低收入地区,由于地方财政入不敷出以及缺乏其它的收入来源,学生学杂费占教育经费的比重(TMF)往往较高。例如,1993年安徽省学杂费占教育经费的比重是15.76%,湖北为14.44%,河北为14.01%,而上海和北京则分别只有0.61%和1.20%。这说明,在低收入地区,义务教育的成本更依赖于学生家庭的分担。
5.社区对教育的参与。社会捐集资是中小学特别是农村中小学教育经费的重要来源之一。1993年,全国小学社会捐集资占教育经费的比重为9.77%(其中农村地区为11.39%),初中为9.16%(其中农村地区为11.99%),高中为7.58%,而高等院校和中等专业学校则分别只有0.75%和1.77%①。
这意味着,与非义务教育相比,中国义务教育的发展更取决于社会特别是社区的积极参与。需要指出的是,在1993年减轻农民负担的风潮中,一些农村地区甚至暂停或取消了对中小学危房改造的集资,由此导致了许多地区如河南、江西、湖南、湖北、陕西等社会捐集资额的大幅度下降。由于这些地区大多分布在中西部内地,因而一些学者把它看成是导致近年来中国地区教育经费差异扩大的最重要的原因之一②。在下面的分析中,我们将选择人均社会捐集资额占农民家庭年人均纯收入的比重(DONP)来衡量这种影响。显而易见,上述这些因素是相互交织在一起的。为综合考察这诸多因素对地区教育经费差异及其变动的影响,我们采用了多元回归分析方法。根据前面的讨论,我们选择了PGDP或PE、GDPG或GRR(财政经常性收入增长速度)、BEP、CEE、TMF和DONP作为独立变量,选择TEE、BEE、BAP、BAS、TEEG、BEEG、GBAP和GBAS作为因变量。前四个因变量反映人均和生均教育经费,主要用来考察地区间教育经费的差异;而后四个因变量则反映人均和生均教育经费的增长,主要是用来考察地区间教育经费差异的变动趋势。考虑到资料的可得性和1993年地区教育经费差异扩大的现实,我们选择1993年进行多元回归分析。
不出所料,人均国民生产总值或人均财政支出是影响地区教育经费差异的第一重要的决定因子。这就是说,地区间教育经费的差异主要是由其人均收入差异特别是人均财政支出差异引起的。应用双变量回归分析,我们发现1993年地区人均教育经费差异的78%左右可以由其人均国民生产总值的差异来解释。同时,人均国民生产总值或人均财政支出也是影响地区间教育经费增长率差异的一个重要的决定因子。例如,在1993年,地区间小学预算内生均事业费增长率的差异大约有55%可以由其人均国民生产总值的差异来解释。国民生产总值增长或财政经常性收入增长是影响地区人均教育经费增长和人均预算内教育经费增长差异的另一个重要的决定因子。尤其是,在人均预算内教育经费增长模型1中,国民生产总值增长的标准回归系数名列第一。这进一步说明了地区经济的不平衡增长将导致地区人均教育经费和人均预算内教育经费的不平衡增长。可以看出,在1993年,随着国民生产总值增长速度的提高,地区人均教育经费增长速度的分布大体呈一个“V”字型。如果用GDPG和(GDPG)2作为独立变量重新进行回归分析,结果发现R2从0.234提高到0.350。
有趣的是,国民生产总值或财政经常性收入的增长对地区人均预算内教育经费和中小学预算内生均事业费的差异有着负的影响。从统计上看,这主要是由那些教育经费水平较高的地区如北京、天津、西藏等国民生产总值或财政经常性收入增长缓慢引起的。除普通中学预算内生均事业费外,预算内教育经费占财政支出的比重对地区教育经费水平的差异也有着重要的影响。从表3中可以看出,预算内教育经费占财政支出的比重与人均教育经费、人均预算内教育经费和小学预算内生均事业费均保持着正的相关关系。这就是说,一个地区之所以有着较高的教育支出水平,往往是与地方政府对教育的积极参与联系在一起的。同时,通过考察地区教育经费差异的变动趋势,我们发现预算内教育经费占财政支出的比重与小学预算内生均事业费增长保持着正的相关关系,而与人均预算内教育经费增长保持着负的相关关系。一般地说,由于受预算天花板的限制和增长基数的扩大,随着预算内教育经费占财政支出比重的提高,人均预算内教育经费增长速度将会逐步放慢。此外,地区间普通中学预算内生均事业费的差异也取决于地方政府对义务教育的参与。正如所期望的那样,我们发现小学预算内生均事业费与学杂费占教育经费的比重保持着正的相关关系。这就是说,在那些小学预算内生均事业费较低的地区,学生学杂费占教育经费的比重一般较高。事实上,小学预算内生均事业费较低的地区大多是中下等收入地区,如安徽、河南、湖北、河北等。
1993年,这四个地区的小学预算内生均事业费在全国居最后四位,而它们的学杂费占教育经费的比重则均处于前五位之列。因此,与高收入地区相比,中下等收入地区义务教育的成本更取决于学生家庭的分担。此外,社会捐集资也是影响地区人均教育经费差异的一个重要的决定因子。然而,出乎意料的是,人均教育经费增长与人均社会捐集资额占农民家庭年人均纯收入的比重二者之间不存在显著的相关关系。这说明,社会捐集资并不是引起地区教育经费差异扩大的重要决定因子,尽管它是影响地区间人均教育经费差异的最重要的决定因子之一。综上所述,在1993年,中国地区间教育经费的差异主要取决于其收入差异以及地方政府和社会对教育的不同参与。向学生家庭收取一定的学杂费,事实上起到了缩小地区间小学预算内生均事业费差异的作用。在某种程度上,地区间教育经费差异的扩大可以由地区收入差异和地区经济的不平衡增长来解释。
四、中国地区间教育发展差异及其决定因素
与教育经费相比,小学学龄儿童入学率(NER)的省际差异要相对小一些。除少数几个经济不发达省区如西藏、青海、贵州和四川外,其它省区1993年小学学龄儿童入学率都在95%以上。其中,有19个省区小学学龄儿童入学率在98%以上。可以认为,这是中国自50年代以来推行普及初等教育的结果。相比之下,小学毕业生升学率(PRP)的省际差异则要明显得多。1991年,北京、天津和上海99%左右的小学毕业生都能够继续升学,而贵州的小学毕业生升学率则不到60%。而且,各省区小学毕业生升学率与其收入水平保持着较强的相关关系。1991年PRP与logPGDP之间的相关系数高达0.7583。这说明,地区人均国民生产总值越高,小学毕业生升学的机会也就越大。
通过考察教育机构和在校学生数地理分布方面的数据,一些学者发现中国高等教育的地区差异以及城乡教育差异都在扩大①。然而,教育机构和在校学生数的地理分布并非是衡量地区教育发展差异的一个好的指标。因为许多高等学校都集中在大中城市,而它们的在校学生一般来源于全国各地。同样,一些中等学校(包括普通中学)虽然位于城镇地区,但它们的学生也有可能来源于农村。尤其是在80年代,针对各类学校规模小、布局分散、效益差的特点,中国政府对各类学校的规模结构进行了一系列的调整,由此导致了教育机构和在校学生数的地理分布进一步趋于集中。有鉴于此,我们选择小学学龄儿童入学率和小学毕业生升学率作为分析的主要指标。利用从各种来源收集到的资料,我们计算了30个省、直辖市、自治区小学学龄儿童入学率的变差系数。考虑到各地区重要性的不同,我们使用校内外小学学龄儿童总数作为权重因子,计算了小学学龄儿童入学率的加权变差系数。从下页表5中可以看出,自1983年以来,小学学龄儿童入学率的变差系数和加权变差系数基本上趋于下降,尽管它们在80年代初期有所增加。这说明,近年来地区间小学学龄儿童入学率的差异在不断缩小。
在80年代初期,由于一些西部省区(如西藏、青海、宁夏、甘肃、内蒙古、新疆、陕西、四川等)小学学龄儿童入学率的大幅度下降,由此引起全国的变差系数迅速增加,地区间教育发展差异不断扩大。特别是,从1980年到1983年,西藏的小学学龄儿童入学率由83.0%下降到42.07%,三年内下降了近41个百分点。事实上,从70年代末到80年代初,许多地区包括一些收入较高的地区(如辽宁、黑龙江和湖北)小学学龄儿童入学率都曾出现一定程度的下降。在某种程度上,小学学龄儿童入学率的下降主要是由国家推行教育结构调整政策引起的。1983年以后,由于中国在全国范围内普及九年义务教育,小学学龄儿童入学率的省际差异基本上趋于缩小。然而,这种地区差异的缩小并非是一个持续稳定的过程。从表5中可以看出,在1986—1987、1988—1989和1991—1993年间,小学学龄儿童入学率的变差系数都有一定程度的增加。其主要原因是一些地区(包括发达地区和不发达地区)的小学学龄儿童入学率出现下降,而另一些地区则在稳定提高。
值得注意的是,最近几年,一些经济发达和增长迅速的地区小学学龄儿童入学率也出现了一定程度的下降。例如,在1991-1993年间,浙江和天津的小学学龄儿童入学率分别下降了3.61和1.65个百分点。湖北、湖南和河北省在国民生产总值和财政收入均实现高速增长的情况下,小学学龄儿童入学率也出现下降的趋势。应用多元回归分析,我们发现地区小学学龄儿童入学率和小学毕业生升学率都与其教育经费的支出水平保持着较强的相关关系。从下页表6中可以看出,预算内教育经费占财政支出的比重和小学预算内生均事业费增长是影响地区小学学龄儿童入学率、特别是农村地区小学学龄儿童入学率(NERR)差异的两个重要决定因子。这就是说,地方财政对教育的投入越多,小学预算内生均事业费的增长越快,学龄儿童入学率也就越高。然而,出乎意料的是,小学预算内生均事业费对NER和NERR的地区差异有着负的影响。这种反常现象可能与某些少数民族地区(如西藏、新疆、青海和内蒙古)的特殊情况有关。这些地区的小学预算内生均事业费因中央的财政补贴通常很高,然而,由于原有基础较差,加上恶劣的自然条件和传统文化观念的影响,它们的小学学龄儿童入学率往往较低。
