教育质量体系运行机制

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一、高等教育质量保证体系兴起的背景

(一)高等教育质量成为焦点是大众化的必然结果

20世纪40年代至70年代是西方发达国家高等教育发展的“黄金时期”,由于战后相对和平的国际环境、人力资本理论的盛行等,各国政府加大了对高等教育的投入力度,致使高等教育的规模得到迅速扩展,西方发达国家先后进入高等教育大众化乃至普及化阶段。高等教育量的扩张必然导致质的变化,根据马丁•特罗的观点,从“精英”到“大众”、“普通”阶段发展过渡的高等教育,将在高等教育规模、高等教育观、功能、课程与教学形式、学生的学习经历、学校类型与规模、领导与决策、学术标准、入学和选拔、学校管理等方面发生变化。[1]面对大众化时代高等教育的诸多变化,应树立怎样的高等教育质量观以及如何保证高等教育质量,或者用阿什比的话来说,如何使高等教育做到“多而异”(Moreanddifferent)而不是“多而劣”(Moreandworse)就成为高教界乃至整个社会关注、思考的问题。

(二)全面质量管理思想的影响

就其思想来源而言,高等教育质量保证运动的兴起是与产生于工商业的全面质量管理思想和理论分不开的。20世纪60~70年代是工商业界所谓的“质量革命”的年代。发端于20世纪初的质量管理思想,经过质量检验阶段和统计质量控制阶段,发展到60年代则进入到全面质量管理阶段。在科学技术,尤其是系统科学的强有力的推动下,1961年美国的费根堡姆(A•V•Feigenbaum)首先提出全面质量管理(TotalQualityMan-agement,TQM),后经戴明、朱兰、克劳斯等人的发展,使其影响扩大。其特点可概括为“三全”管理模式:1•全方位的管理。质量管理的对象不限于狭义的产品质量,而是扩大到工作质量,一切质量;2•全过程的管理。质量管理不限于产品的制造过程,而是扩展到质量环的所有环节。3•全员参加的管理。质量第一,人人有责。TQM首先在日本企业界得到应用并获得极大成功,使日本企业的产品质量得到大幅度提升。随后,TQM在欧美企业界得到迅速推广,并在国际上得到广泛认可。这也对高等教育界思考解决质量问题产生了较为深刻的影响。

(三)高等教育体制改革的客观要求

从教育内部来说,教育质量保证体系的建立是与政府的教育管理权限下放联系在一起的。例如荷兰政府在1985年发表了题为《高等教育:质量与自治》的文件,在这份文件中,政府提出“以质量换自治”,允诺“如果大学能够保证其质量的话,政府将给其以更大的制定学位与课程计划的自主权。”可见,荷兰政府将高等教育质量保证体系的建立视为高等教育管理改革的一个必要步骤。高等学校拥有更大的自主权意味着它必须承担更多的责任。从这一意义上说,高等教育质量保证体系的建立是高等教育管理体制改革的客观要求。长期以来,由于政治、经济等原因,一些国家的高等教育始终处于政府的控制和高校反控制的矛盾之中,加之部分国家社会监控机制和高校自律机制尚不健全,故而建构质量保证体系不仅成为政府进一步对高校放权的先决条件,而且也是高等学校形成自我发展和自我约束机制的有效途径。

(四)市场竞争机制对高等教育质量提出的挑战

高等教育在发展过程中主要面对生源市场、劳动力市场和资金市场。在发达国家中这几个市场对高等教育的影响是深刻的。随着高等教育入学率的提高,高等教育入学年龄人口的下降,不少高等学校面临着生源危机。高等学校只有改进服务,提高质量,才会有生源;同时,只有毕业生质量高,在劳动力市场上才有竞争力,相应地给高等学校带来良好的声誉。而良好的声誉又能够吸引更多的生源和投资。从高等学校内部来讲,在市场竞争条件下,建立健全质量保证体系对于它赢得竞争优势尤为关键。

二、高等教育质量保证体系的内涵

要明确高等教育质量保证体系的内涵,需要厘清质量、质量保证、高等教育质量、高等教育质量保证等相关概念。

(一)质量与质量保证

人们对质量的认识,经过了从“产品合格”到“用户满意”的转变。如果说20世纪的质量观念的核心是“合格”,认为产品只要符合国家或行业颁布的技术标准就是质量好的产品,那么21世纪的质量观念则强调产品只有令用户满意才能是有质量的,否则即使符合技术标准,也只能是“合格的废品”。所谓质量,就是产品或服务满足规定或潜在需要的特征和特性的综合。狭义的质量仅指产品质量;广义的质量则包括产品质量、服务质量、工序质量、工作质量等。质量保证(QualityAssurance),指的是为使人们确信某一种产品或服务能够满足规定的质量要求所必须的全部有计划、有组织的活动。质量保证体系,则是企业以保证和提高质量为目标,运用系统的概念和方法,依靠必要的组织机构,把各部门、各环节的质量管理活动严密地组织起来,形成一个任务明确,职责、权限相互协调、相互促进的质量管理的有机整体。

(二)高等教育质量观

高等教育质量观是建构高等教育质量保证体系的基点,它关涉保证什么以及如何保证等基本问题。伯顿•克拉克(BurtonC1arK)认为影响高等教育系统的力量主要有三种,即学术权力、国家权力和市场影响力,高等教育系统就处于这三种力量构成的“三角形的协调模式”之中。[3]据此,我认为可以分别从这三种权力的角度将高等教育质量观分为:内适性质量观、外适性质量观和个适性质量观。

1•内适性质量观:强调高等教育质量的“纯学术性”和“为知识而知识,为学术而学术”的观点;学术研究能力越强,质量越高。在质量保证上,强调学术界的内部保证,强调同行评估。

2•外适性质量观:强调高等教育必须适应国家政治、经济、文化等方面的需要,质量的高低体现在高等教育满足国家需要的程度上。在质量保证上,强调政府监控。如美国州政府采用一套绩效指标体系(performanceindicatorsystem)来评估州立高等院校。

3•个适性质量观:市场对高等教育的影响在很大程度上体现在入学者的压力上。教育是学生自我实现的过程,应以学生个体的认知、情感、兴趣、特长等方面的发展作为判断教育质量的依据。在质量保证上,强调社会监督,采用与学生有关的指标,诸如录取率、保持率、毕业率、就业率等来衡量教育质量的高低。

以上三种高等教育质量观都有其合理性,同时也都有失偏颇。实际上,高等教育质量是一个多层次、多维度、不断发展的概念,正如英国学者JohnSizer和DianaGreen所指出的,高等教育质量是一个多维的、不断变化的概念,它通过一套多维的指标体系来衡量一所高校的表现,在其本质上是具有满足个人、群体和社会显性或潜在需求能力的特性总和,往往通过受教育者、教育者和社会发展所要求的目标、标准、成就和水平等一套绩效指标体系表现出来。[4]

(三)高等教育质量保证体系

高等教育的质量保证是指特定的组织根据一套质量标准体系,按照一定程序,对高校的教育质量进行控制、审核和评估,并向学生和社会相关人士保证高等教育的质量,提供有关高等教育质量的信息,其基本理念是对学生和社会负责、保持和提高高校的教育质量水平、促进高等教育整体发展。基于以上认识,我们认为,高等教育质量保证体系是指为使高等教育消费者(政府、社会、学生)对高等教育机构在人才培养、科学研究、社会服务等方面的质量感到确有保证,而运用系统原理建构起来的组织与程序系统,它是高等教育评估的深化、结构化与体系化。其功能在于组织有关教育管理的各种活动,对教育质量作出评价,及时反馈评价信息,从而保证有关部门进行准确调控。高等教育质量保证体系是建立在高等教育质量保证活动和高等教育质量保证机构的基础之上的,一般可分为外部保证和内部保证两个体系。高等教育质量的外部保证体系是指学校外部为了对学校教育质量实施连续有效的质量监控所建立的监控体系,由全国性或区域性的专门机构组成,其成员包括高等教育界与高教界之外的专家。这些机构的主要任务是领导、组织、实施、协调高等教育质量鉴定活动与监督高等教育机构内部质量保证活动。高等教育质量的内部保证体系是指学校内部为了实施连续有效的质量控制和提高质量所建立的管理体系,主要负责高等学校内部的质量保证活动。高等教育质量的外部和内部保证体系结合起来共同实现对高等教育质量予以保证的功能。

三、高等教育质量保证体系的运行机制

运行机制是指一定系统内各构成要素之间相互联系、相互制约,从而发挥其功能的运行规则。高等教育质量保证体系的运行机制可以概括为:学校自主保证,政府宏观调控,社会参与监督,市场自主调节。

(一)学校自主保证

高等教育质量的内部保证是指高等学校作为办学实体,对“教育输入———教育过程———教育输出”这一全过程的质量保证,即将社会宏观质量需要转化成教育目标或质量要求,并根据本校办学实际合理定位质量水准,制定切合实际的培养方案等这是质量保证的基石;以过程评价或形成性评价不断监控教育质量,达到及时纠正偏差的目的;以总结性评价和成果评价为依托,达到输出保证的效果。高等学校内部保证是保证高等教育质量形成、发展的主体,从某种意义上说,真正持久的教育教学质量应是学校内全体师生员工共同努力的结果,单靠学校外部的质量控制是难以保证其教育质量的。外部保证是保持和提高质量的外因,它要通过内部保证起作用,内部保证在整个质量保证体系中居于基础地位。

(二)政府宏观调控

政府的主要职能是加强对高等教育质量保证工作宏观调控和管理,具体而言,包括以下八个方面的内容:1•通过立法,规范高校教育质量保证行为;2•制定国家的基本教育质量标准;3•指导、统筹、协调、检查高校内部质量保证活动;4•负责高校设置认可鉴定;5•指导、发挥教育评估社会中介机构的积极作用,对其评估进行元评估(meta-evaluation),或对评估机构进行认证;6•建立高等学校教育质量评估专家队伍和信息网络;7•组织高校教育质量评估人员培训;8•推动高校教育质量评估研究和促进国内外学术交流。

(三)社会参与监督

社会参与监督高等教育质量主要是通过社会中介组织来进行的。教育评估社会中介机构有两个主要特点:一是相对独立性,它既不代表学校,也不代表政府,有权在有关法律指导下确定评估标准、评估方式以及发表评估结果,其质量保证活动不受政府的直接控制和干预,因此有可能比较客观、公正;二是权威性,它集中了一批高素质的教育评估专家,掌握了比较多的教育评估信息,在社会上享有较高的声誉。从一些发达的国家经验来看,社会力量的参与能及时将社会对人才培养的要求、毕业生的就业状况及其它有关信息直接反馈给学校,使学校及时了解、关心社会经济部门和社会发展对人才培养提出的要求,保证高等教育质量沿着社会需要的方向发展。

(四)市场自主调节

市场这只“无形的手”对高等教育质量的调控主要表现在通过生源市场、资金市场和师资市场在高校之间优化配置生源、资金和师资,将高校的办学置于一定的风险地位,强化办学主体的市场竞争意识和责任意识,从而自觉提高高等教育的质量。随着从精英高等教育向大众高等教育的发展,我国高等教育也要相应地采取市场化的高等教育质量保证的基本策略。我国当前应进一步造成文凭事实上的不等价、培养学生接受高等教育的消费者观念、扩大学生升学与转学的自由度等,以此促进我国高等教育质量保证策略向市场化的转变。此外,应增加绩效拨款的比例,形成高等教育质量保证的竞争机制。从国际范围来看,在质量评估结果的使用上是存在争议的,有些国家主张不将评估结果直接与政府拨款、资助挂钩,如英国的高等教育质量保证署(QAA)明确宣布,其6年一次的评估对“成功者”将无直接的财政奖赏,所得“好处”是QAA的“少光顾”允诺,即对质量高的院校在未来6年里同行评估和学校自查可大量减少。另有一些国家主张应将评估结果与政府拨款、资助直接挂钩,如澳大利亚1993-1995年期间,制定了明确的拨款奖赏制度,取得学校评估分层6层中最高层次的学校,将获得相当于拨款总额3%的额外奖励。从我国的现实情况来看,高等学校的质量意识不强,参与质量保证的积极性不高,因此有必要通过经济杠杆,即对质量保证活动做得好的院校实施拨款倾斜政策来解决高等学校参与质量保证的动力不足的问题。

四、我国高等教育质量保证体系的发展走向

尽管我国严格意义上的高等教育质量保证体系尚未真正建立起来,但随着高等教育的改革与发展的不断深入,高等教育质量保证体系的基本框架将在本世纪初初步建立起来,其未来发展将呈现以下几个方面的走向:

(一)保证主体多元化

从我国当前的情况来看,由于受计划经济体制传统惯性的制约,教育行政部门在质量保证活动中占有绝对权威,学校内部的自我保证居于服务、服从地位,社会外部保证尚未得到充分重视。为了适应社会主义市场经济的需要,今后应尽快改变在高等教育质量保证中完全由政府“唱独角戏”的现象,逐步建立起由学校、政府、社会共同组成的相互协调的多元保证主体。其各自的质量保证定位是:政府:作为外部保证的重要主体,应加大宏观调控与监督力度,切实转变职能,将政府工作重点转移到建立一个合理、公正、公平、透明和权威的高等教育质量评估、认可机制上来,并通过立法、拨款、奖惩、参与独立评审机构决策、任命部分评审机构决策人员等手段,主导和影响评估进程。高等学校:作为内部保证的主体,应充分发挥其主动性,对自身的教育教学质量进行控制和自我评价,不断调适高校内部的自我发展、自我约束机制,建立健全高等学校与社会、市场良性循环的内部教育质量保证体系。社会:应在学校和政府之间建立一种民间性质的、有一定学术权威、相对独立的教育质量保证的社会中介组织,以利于调节学校与政府之间的矛盾,保证教育质量保证工作的客观性、公正性和科学性。

(二)高等教育质量信息的网络化

高等教育质量保证体系正常运行的一个基本前提是质量保证机构能够及时、便捷、准确地获得各种质量信息数据。为了保持高等教育质量保证活动的连续性和易操作性,应建立全国性的高等教育质量保证信息系统。教育部可成立高等教育质量保证信息网络中心,并就若干统计项目、指标作出统一的规定,要求各高校每年均按统一口径,向信息中心报送有关的统计数据和管理数据,在此基础上建立相应的数据库及处理系统。除了涉及国家机密的信息外,信息中心应向教育管理部门、社会中介机构、高等学校等有关各方开放,提供信息服务。此外,为了促进高等教育质量信息的国际化交流,中国应积极争取加入“高等教育质量保证机构国际网络”,尽快实现与国际接轨。

(三)高等教育质量保证体系的法制化

目前我国高等教育质量保证主要以《普通高等学校教育评估暂行规定》为政策依据,由于该《规定》制定较早,其基本框架还是以计划经济体制为基础的,已不适应当前形势发展的需要。况且,民办高校、成人高校尚无正式的评估政策,各省也缺乏相应的配套政策与措施,高等学校内部的自我保障也往往由于执行不严而流于形式,形同虚设。为此,今后国家应以《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等为法律依据,并吸收欧美发达国家高等教育评估的经验,制定有关高等教育质量保证的法律、法规、规章,对高等教育质量保证的目的、组织、程序、周期、结果公布、保证对象及类别、保证结果的使用等作出明确规定。各省也要结合本省的实际,制定相应的教育质量保证政策。各高校应在与国家、省内政策一致的前提下制订校内教育质量保证的规章制度,并加大执行力度,使质量保证活动规范化、制度化。

(四)组织机构系统化

高等教育质量保证体系的正常运行离不开相应的组织机构及其相互间的协调与配合。我国应建立、健全指导、统筹、协调、检查全国高等教育质量的组织机构,形成政府管理、民间组织协调、人大监督共同保证的格局。如在全国人大或国家教育部下设“全国高等教育质量保证中心”,负责高校设置的认可鉴定,协调“地区性评审中介机构”和“专业评审中介机构”的工作,并对两类机构的评估工作进行“元评估”,达到间接“遥控”评估专业和高校办学水平以及在审计高校质量保证体系等方面工作的目的。为了使政府行政部门避免既是管理者、又是监督者之嫌,使管理者和办学者各司其职,我国的专业评估要由官方组织逐步过渡到半官方组织和社会中介机构负责,采取中介机构“第三方认证”的做法。

(五)评估人员的专业化

由于高等教育质量保证工作的复杂性,要求评估专家不仅素质要高,而且来源要多元化,甚至还可以如香港特别行政区的做法,实行雇员化。既要有本专业的专家,又要有掌握教育理论的教育家;既要有国内学者,又要有国外权威人士;还可以邀请一些对教育评估有所研究的用人部门和工商界人士,共同参与评审。评估专家雇员化,有利于评估做到客观、公正,有利于各种先进教育经验的交流,反馈各阶层对教育质量的要求和意见。为保证评估人员的专业化,就需要对教育质量评估人员进行培训,并建立评估专家资源信息库。

(六)质量标准的多样化和质量保证程序的稳定化

随着高等教育大众化进程的不断推进,我国高等教育多样化特征也将日益明显,用统一的质量标准来衡量不同类型、层次的高等学校显然是不合适的。因此,在对高等教育进行分类研究的基础上制定出不同的质量标准作为质量保证活动的依据,将是我国高等教育质量保证体系发展的趋势。与此同时,尽管针对不同类型、不同层次的高校的质量保证活动所采用的质量标准不同,但其基本程序则具有相当的一致性和稳定性:一般按照“自我评估———同行现场访问———研究评估信息、作出评估结论———发表评估报告”这一程序进行。