我国基本教育财政政策

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一、教育财政体制

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出:“基础教育由地方负责、分级管理”,“为了保证地方发展教育事业,除了国家拨款以外,地方机动财力中有适当比例用于教育,乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加……”。基础教育事权的下放及相应的财政体制改革极大地调动了地方政府和社会各界办学的积极性,除各级财政预算内教育拨款外,城乡教育费附加、社会集资和捐资等多渠道教育投资体制逐渐形成,基础教育资源迅速拓展。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》进一步强化了既有的基础教育财政政策,使之沿用至今。但教育财政分权有如一柄双刃剑。从中国基础教育发展实际看,地方财力苦乐不均使不同地区学生享有的教育资源差距悬殊,极大地损害了教育公平原则。许多贫困地区中小学危房率居高不下、大面积的教师工资拖欠和农村大量适龄儿童因经济原因而辍学的严酷现实表明:教育公平成为当前分权式教育财政政策的牺牲品。已有的文献从不同侧面探讨过义务教育的公平问题,但大多缺乏对中国义务教育财政政策全面系统的反思和检讨。本研究应用西方教育财政学基本原理和框架,从教育公平的角度测定近年来义务教育资源分配不公的程度,评价自1985年始中国基础教育财政政策,寻找中国基础教育财政体制创新的路径。

二、研究方法

本研究以全国30个省市义务教育儿童为对象(因资料不全,暂不考虑台湾、香港、澳门和重庆),探讨基础教育财政政策。研究数据主要来自于1980—1999年教育统计年鉴、教育经费统计年鉴、人口年鉴和地方教育年鉴(有一些资料缺省)。教育水平公平的指标主要有两类:绝对差异指标和相对差异指标。绝对差异是指变量值偏离参照值的绝对额,相对差异是指变量值偏离参照值的相对额。(1)全距,即生均教育支出的最大值与最小值之差。(2)限制性全距,即生均教育支出的第95百分位数与第5百分位数之差。(3)联合全距比,即限制性全距除以第5百分位数得到的比值。(4)变异系数,即以学生人数加权后的标准差除以其平均数。(5)麦克伦指数,指生均支出处于中位数以下的教育总投入与其全部达到中位数水平时教育投入量的比值。McLoone指数主要分析中位数以下50%地区教育资源分配的公平状况。比值越大表明分配越公平,比值越小则越不公平。麦克伦指数探讨中位数以下50%区域教育分配公平状况,这大大拓展了教育公平的分析视野。因为许多旨在维护教育公平的政策实际上是特别关注全体分布中弱势群体的教育公平情况的,所以从局部和总体公平的角度可以对教育财政整个财政政策作更客观的评价。为行文方便,下文提到的“局部公平”或“局部差异”特指以麦克伦指数衡量教育公平状况。

三、研究结果

1•普通小学生均教育支出水平公平1994至1998年各省(市)间普通小学生均教育支出的差距在拉大。从全距看,1994年生均支出最大值与最小值之差为1036元,到1998年进一步扩大到2325元,增加了1倍多。为排除极端值影响,我们计算第95百分位数与第5百分位数之差即限制性全距,其结果仍然表明生均教育支出差距在扩大。但以上两个指数没有考虑物价因素的影响。通过计算联合全距比,差异系数(标准差与平均数之比)消除物价因素影响后,可以清楚地看出1994至1998年普通小学生均教育支出差距仍然是逐年增加的。差异系数不足之处是只能反映总体差异变动态势,不能看出中位数以下50%区域生均成本的差异变动情况,由此我们计算了麦克伦指数。该指数是中位数以下50%区域教育支出总和与其全部达到中位数水平时教育支出的比值,比值在0和1之间。比值越大说明教育资源(中位数以下50%区域)分配越公平,若比值等于1说明其分布最公平。一般而言,差异系数用于衡量总体分布差异,McLoone指数用于衡量局部差异(中位数以下50%区域),两指数不同方向的变动可以有4种不同的组合。如果在一段时间内变异系数变小,McLoone指数变大,说明这种改变很理想:不仅整体的公平状况在改进,而且中位数以下50%区域的公平状况也在改善;如果变异系数变大,McLoone指数变小,说明这种改变很不理想:整体和局部的公平状况都在恶化。从图1可以看出,1994至1998年全国各省(市)小学生均教育支出总体差距在拉大(差异系数变大),中位数以下50%区域生均教育支出的差距也在拉大(麦克伦指数变小),即总体公平和局部公平状况都在恶化。与相邻年份比较,1997年差异系数和麦克伦指数恶化最明显,说明该年教育资源分配的不公平状况比较严重。由于资料缺乏,无法计算1994年之前的公平指标,此处可引用有关研究成果对小学教育公平作进一步分析(杜育红、王善迈,2000)。,1988—1998年全国小学生均教育支出差异系数不断增大,1992年后差异系数扩大非常明显,这表明中国1992年启动的经济市场化改革在某种程度上强化了教育不公,1994—1998年教育不公平状况恶化是延续了这一趋势。

2•普通初中生均教育支出水平公平1994—1998年初中生均教育支出的绝对差距和相对差距都在扩大。1996年生均教育支出最大与最小之差(全距)是3172元,为历年最高。从联合全距比和变异系数看,1996、1997、1998年这几年的教育相对公平状况的优劣似乎难下定论,这与各指标的侧重点不一样有关,本研究主要用变异系数分析总体差异。从表2可以看出,以1996年为界初中生均教育资源分配总体差距扩大极明显。以麦克伦指数衡量1994—1998年中位数以下50%区域教育资源分配差距也在拉大。分别比较1994—1998年小学和初中生均教育支出的总体公平和局部公平,可以发现除1996年初中生均教育资源的变异系数略高于同期的小学差异以外,其余年份都低于小学;与此对照的是,1994—1998年初中的麦克伦指数都高于小学。这表明1994—1998年初中生均教育资源分配的相对差距无论是从总体还是从局部看普遍要小于小学。

四、小结和讨论

义务教育水平公平实证研究主要结论有:第一,通过计算代表总体公平的变异系数和代表局部公平的麦克伦指数可以发现:1994—1998年期间,就同一年度比较,初中教育支出的相对差距要普遍低于小学;第二,总体看,80年代至今义务教育生均支出的总体差距是不断扩大的,1997年全国小学教育支出差距扩大非常显著;第三,1994-1998年,小学和初中生均教育支出麦克伦指数都在变小。这表明在总体教育支出不公平扩大的背景下,社会弱势群体教育支出差距也在拉大,可见1995年实施的“贫困地区义务教育工程”的实际效果不显著。我们尝试从中国义务教育实践中来解释上述结论。

1•中国小学生均教育支出相对差距普遍大于初中的现象(云南省例外)在其它研究中少有提及。就笔者的观察,潘天舒(2000)在分析1997年我国县级义务教育投资的地区差距时提到了这个问题,但由于他只研究了特定年份(1997年)县级义务教育预算内教育支出的差距,这种研究本身只能描述一年的教育公平状况,不能揭示义务教育公平的变动趋势,所以他提出小学教育支出差距大于初中的结论可能在时间维度不具有普遍性。本文的研究比较了1994-1998年全国各省普通小学与普通初中教育支出差距,并计算了反映相对差距程度的差异系数和麦克伦指数。从时间跨度、指标计算上都使本研究的结论更具可信度。那么,同一教育财政体制下小学教育支出相对差距为何大于初中?潘天舒(2000)的解释是:“因为初中对于教材、教具、教师的要求远远高于小学,且面临较大的升学压力,所以经费的需求量也较多,此时,在我国整体上教育经费并不富余的情况下,富裕地区与贫困地区初中经费上的差异便相对要小一些。”

这种以初中与小学教育活动特征来理解二者教育支出相对差异的说法有一定的道理,但该说法还不够透彻。更明确地讲,是初中和小学生均成本的差异使比较的基点不同,即初中的平均教育成本高于小学,在计算差异系数时,初中的相对差异会小一些。上述以教育活动规律之不同解释小学和初中教育支出相对支出差异的论点实际上是从教育(资源)需求的角度分析问题的。但这种观点却无法解释在某些省份初中教育支出差距大于小学这一反常现象,看来需要更有说服力的解释①。我们尝试从教育资源供给的角度提出一个一般性的解释,即小学和初中不同的财政分担体制是导致二者差异的主要因素,同时,区域经济社会发展差异或受教育人口规模变动也可能对小学和初中的教育支出相对差异产生影响。1985年后基础教育实行财政分权改革,基础教育投资责任由省、县、乡、村各级组织分担,从教育财源看形成了县办高中、乡办初中、村办小学的分级办学体制和县、乡两级以乡为主的管理体制。

这样,由财政体系中最薄弱的村担负起规模最庞大的初等教育的办学责任,发达与不发达地区乡村间筹措教育经费能力的差异导致初等教育相对差距之存在;初中由乡镇兴办,由于初中受教育人口规模比初等教育相对少,集乡镇之财力兴办一两所初中的阻力远小于乡村,同时乡镇是在优先满足初中教育资源需求后才顾及小学教育投入。所以尽管各乡镇间初中生均教育支出有别,但这种差距远不如初等教育严重。换言之,是乡镇有效的财政平衡力(相对于乡村言)渗透于初中教育中才保障了初中教育相对支出差距小于小学。我们甚至可以推测,由于政府力量的平衡,全国初中生均教育支出的差距主要表现为“发展中的差距”,也就是说,尽管某些地区初中教育投入低于发达地区,但这种投入仍然可以保证起码教育活动之需;对小学而言,这种差距是一种“生存性差距”,即某些发达地区小学教育资源可能非常富有,而贫困地区农村小学却在生存线上挣扎(比如,我们观察到的危房主要存在于村小而不是初中)。

如果把学校生存所需的底限投入称为“临界点”的话,那么小学生均教育支出差距是临界点之上与临界点之下质的差异,初中生均教育支出的差距是同在临界点之上量的差异。所以中国基础教育的财政分权实际上主要是分责,是事权的下放。这种分权可以分几个层面:首先是中央政府与省级(市)政府分权,中央政府将兴办基础教育的责任转移给地方政府并赋予地方政府一定的财权,比如征收教育费等;其次省级政府也效仿上述模式将基础教育事权层层下放给县、乡镇、农村,同时在教育筹资政策上给予一定的松动:收取学杂费、农村教育集资等。在中国,愈到基层义务教育人口会越多,但其经济实力及相应的财政收入水平却越低。与初中相比,初等教育发展中这种财权与事权极端不对称的程度尤甚(这与初等教育庞大的受教育人口规模有关)。

要想从根本上扭转义务教育尤其是初等教育差距不断扩大的态势,唯有在基础教育财政政策上改革,让中央、省、县这三级政府对小学教育承担更多的财政责任。基本的思路一是将初等教育发展直接纳入县或省级财政中(贫困地区初等教育由省级政府统筹教育资源),二是中央政府或省级政府实行制度化的教育转移支付。

2•1994—1998年全国各省(市)义务教育生均支出的差距不断扩大说明1995年“国家贫困地区义务教育工程”实施效果不理想,实际上凸现出市场与政府(中央政府)对义务教育公平的双向影响。教育财政分权使义务教育产权明晰化,家庭、社区、地方政府有足够的责任和动力投资教育。在财政分权的基础上中央政府试图以建立在税收基础上的公共财政支出维护教育公平,其中教育转移支付是实现教育公平目标的重要形式。通过计算1994—1998年教育支出公平性指标的变化率,可以发现全国各省(市)教育支出差距都在拉大。可见当市场的力量超过政府维护公平的努力时,教育不公平状况将恶化。至于1997年初等教育差距急剧变大可能与这一年小学学龄人口达到高峰期峰顶有关。资料表明,1995—1999年小学学龄人口峰顶是1997年,达12915万人(上海智力开发研究所,1999)。入学人口扩张对经济相对落后省市的冲击可能要大于经济发达地区,于是各省市间义务教育生均支出的差距进一步扩大。如果反思教育转移支付为何没有达到预定的公平目标,可能有两个方面的原因:第一,转移支付的规模相比全国实际教育支出的比例太小,不能起到维护公平的作用。这是一个事实。比如,“国家贫困地区义务教育工程”从1995年到2000年中央增设39亿教育专款,同时地方政府以不低于2:1的配套资金共计100多亿元,如果以每年20亿元计,仅相当于1998年全国义务教育支出总额的1.6%,僧多粥少,转移支付效果不明显;第二,教育转移支付分配效率低下。“工程”实施的目的是通过财富再分配缩小贫困人口与非贫困人口教育支出的差距,但由于某些操作上或政策取向上的偏差,那些旨在资助贫困人口的教育投入很可能转移到非贫困人口身上。蒋鸣和(1997)对491个贫困县教育财政与初等教育成本的研究证实了教育扶贫资金“溢出”效应的存在。该研究表明,国家用于资助贫困人口发展的教育资金有部分转移到非贫困人口身上,真正的贫困人口并没有受益。1994年税制改革为中央政府实施教育转移支付制度提供了契机:分税制按照事权和财权对应原则确立了中央税、地方税、中央和地方共享税,克服了分级财政包干体制下中央财力薄弱的弊端,极大地提高了中央政府的财政实力。但转移支付并不是仅仅是一个总量投入问题,在制度层面上如何保证资源分配更公平有效,及如何调动地方政府教育投资积极性等问题尤其不可忽视。在这方面国外教育转移支付模式是值得我们借鉴的。现在以州政府对地方(学区)教育资助为例介绍几种常用教育转移支付模式(Odden&Picus,2000):

(1)“均一拨款”模式(flatgrantprograms)。这种拨款模式主要特点是所有学区都可以得到同一比例(生均)的教育拨款。计算公式:资助总额=生均拨款额×学生数。这种模式能够为那些无法承担最低限教育费用的贫困地区提供基本资助,但该模式最大的缺点是没有区分发达和不发达地区,教育拨款没有体现公平原则。

(2)“基础拨款”模式(foundationprograms)。这种模式主要特点是将教育资助与地方学区财政努力结合起来,并且对发达和不发达地区教育拨款区别对待,有利于教育公平。计算公式:资助总额=生均拨款额×学生数,其中:生均拨款额=生均基础拨款—(规定税率×生均财产值)。基础拨款模式规定了地方学区必须征收的财产税率,达不到既定税率者将得不到州政府基础教育拨款。当然,这种模式并不能对那些经济发达地区过多的教育支出产生抑制作用,因为这些地区可以不必依赖州政府拨款,于是可能出现发达地区财政努力较低(财产税率低),生均享有的教育支出仍然高于财政努力度高的不发达地区的反常现象。

(3)“保证性税基拨款”(guaranteedtaxbase简称GTB)。保证性教育拨款(这里指生均数,以下同)主要是为了解决学区间因生均财产税基之不同而导致生均支出差异的问题,同时旨在提高州政府维护学区间教育公平的能力。计算公式:州政府拨款总额=州政府生均教育拨款额×学生数,其中,州政府生均教育拨款=学区财产税率×(保证性税基-学区生均财产税基)。这种模式优点是州政府教育拨款构成了学区财产税率的增函数,税率越高,不仅地方学区教育支出增加,而且从州政府处获得的拨款额也越多,形成一种激励;其次,州政府拨款与学区税基呈反向关系,税基越大的学区获得的教育拨款相对较少。可见这种模式将教育财政努力与财政中性有效地结合起来。不足之处是没有限定学区最低的税率,甚至最低的生均教育支出,这样可能使学区间生均教育支出依然很大,不能充分体现教育公平原则。

(4)“基础拨款与保证性税基拨款混合模式”(combinationfoundationandguaranteedtaxbaseprogram)。这种模式吸收了以上两种模式的优点而克服了两模式之不足:从混合模式中“基础拨款”部分看,混合模式规定了一个常常高于底线的基本税率,于是有效地避免了纯粹“保证性税基拨款”模式中不要求学区最低限教育努力的缺陷;从混合模式中“保证性税基拨款”部分看,那些高于规定税率的学区税率部分(地方税率与规定税率之差)将同比例地得到州政府拨款。

计算公式为:混合拨款总额=基础拨款额+保证性税基拨款额,其中,“基础拨款额”与前述(2)相同;保证性税基拨款额=(学区税率—规定税率)×(保证性税基—学区生均财产税基)×学生数从公式中可以看出,保证性税基拨款额实际上是对那些税率高于规定税率地区的教育拨款增量,即以增量投入激励地方的教育努力行为同时力图达成教育公平目标。教育财政政策始终与一国政治、经济、历史与文化发展脉络息息相关,而且教育财政政策分析与经济、政治、法律和社会学等学科的关系也越来越密切(Odden,1978;Swanson&King,1991)。我们不可能简单照搬以上模式,但可以从以上几种模式中获取某种启示,在设计适合中国特点的义务教育转移支付模式时必须考虑以下两个基本要素:第一,地方教育投资努力程度。换言之,教育拨款应该成为激励地方政府积极投资教育的信号。我国由于没有固定的教育目的税,可以用政府教育支出占财政总支出的比例替代。即限定接受教育资助的地区教育投资只有达到一定比例才能获得转移支付,这可以称为相对标准。第二,最低限生均教育支出(也称为绝对标准)。在我国经济发展水平不高的情况下,要求绝对的教育平等可能不现实,但我们完全可以确立一个随经济发展动态变化的生均教育最底限支出,比如以生均教育支出分布的25百分位数或中位数为底线指标。对于那些有足够的财政努力却未达到最低限生均教育支出的地区,中央政府和省级政府应给予特别的资助。本研究缺陷是没有探讨义务教育资源实际使用效率问题,正如Hanushek所言,基础教育财政中公平和效率是紧密相联的范畴,我们不可能忽视效率问题,仅仅关注教育公平(Hanushek,1993)。

有证据表明1990年后期中国“普九”与教育转移支付中大量的教育投入是无效的,如果这符合事实的话,中国义务教育公平问题会更严重。因为这意味着教育投入对义务教育质量的提高没有帮助,义务教育过程和结果的公平将失之空泛。如果能对义务教育资金分配效率作进一步探讨可能会对教育公平目标的实现有更重要的意义。