教育产权问题探析

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一、产权

阐释教育产权必须先了解经济学中的产权概念。产权概念出自西方产权经济学,但是产权经济学家们从各自的角度着眼,对于产权的涵义并没有一致的界定。通俗地讲,产权是财产权利的简称,可理解为资源稀缺条件下人们使用资源的权利。[1]是人们(主体)围绕或通过财产(客体)而形成的经济权利关系。产权包括财产的所有权和由所有权派生的占有权、支配权、使用权、收益权,广义的产权还可包括为实现上述权利所必须具备的各种权能和规则。[2]本文认为,产权是社会经济活动主体在使用经济资源时由社会通过法律或其它规则所赋予的各项权利。产权的经济实现方式是收益权,但收益权并非与上述四项权利并行的基本权利,而是包含在四项权利之中,即四项权利的主体都能通过拥有或行使自己的权能而享有收益权。产权在经济活动中之所以必不可少是因为明晰的产权在经济运行中具有重要作用,主要表现在以下几个方面:

1、界定财产归属的功能。它使财产主体人格化、产权关系明晰化,排除了财产所有和财产营运中的非主体因素及非经济因素的干扰,为财产运作提供了权利基础。

2、对从事经济活动的主体具有激励功能。产权关系归根到底是一种物质利益关系。排他性产权的确立使权利与义务对称化,尤其是收益权的明确更使产权主体有内在动力有效地营运财产。同时,产权制度形成的稳定预期有利于产权主体从长远利益考虑,避免了短期化行为。

3、对从事经济活动的主体具有约束功能。产权客观上使财产的责权利有机地统一起来,内生出一种基于自身利益需要的财产营运的约束功能。同时对财产实际占有主体进行了定位,并对其拥有的权限进了界定,能有效地约束和规范行为人的经济活动,从而对经济主体之间的行为摩擦和正常的社会经济秩序也具有协调功能。

4、有利于优化资源配置,提高资源利用效率。“产权的可转让性能使资源根据市场需求的变化在全社会自由流动,产权的可分解性使同一资源能够满足不同的人在不同时间的不同资源配置的灵活性和效率。”[3]俗话说:用自己的钱办自己的事,既讲节约又讲效果;用自己的钱办别人的事,只讲节约不讲效果;用别人的钱办自己的事,只讲效果不讲节约;用别人的钱办别人的事,既不讲节约,也不讲效果。

这四句话可谓对产权功能和意义的最通俗表述。产权由两部分基本内容构成:权能和利益。权能是产权主体对财产的权力或职能,利益是产权对产权主体的效用或带来的好处。两者分别回答了“产权主体必须干什么、能干什么”,以及“产权主体必须和能够得到什么”。权能和利益是相互依存、内在统一的,利益是权能的目的,是产权主体的行为动机;权力则是获得利益的手段或充分条件,是权力行使的结果或效果。[4]

二、教育产权

将经济学中的产权概念引入教育领域的理论依据是教育资源的稀缺性。现代产权理论关于产权起源的研究认为产权的出现和产权制度的建立是与资源的稀缺性相联系的。“由于资源的稀缺才出现了产权制度”,“只有资源从丰富变得稀缺时,才需法庭来决定它的使用权。”[5]而“在只有一个人或资源无限供给这两种情况下,都不可能出现产权问题。”[6]事实上,由于社会资源的稀缺性和人的需求的无限性,必然会产生人们在争夺稀缺资源时的利益冲突和相互竞争,如果不对这种冲突进行规制,不确立资源使用中获益、受损的边界和补偿的原则,则必将造成资源的浪费甚至破坏。教育资源同样存在稀缺性问题。教育部门虽然是非物质生产部门,但它既需要消耗国民经济资源,同时也在为经济生产提供重要的生产要素,因此学校也存在进行成本———收益核算的必要。

由于我国国民经济资源的有限,投入到教育领域的资源更具有稀缺性的特点,因此对教育资源也必须明确教育产权以建立排它性的使用,才能有效地增加教育资源投入量,防止教育领域内“搭便车”、预算软约束等造成教育财产的流失。当然这里的排它性使用是针对投入教育领域的资源而言的,并非指对教育机会的占有。在现代经济社会,财产的外延得到极大拓展,不仅包括有形的物品,还包括无形资产,甚至人的劳动力。作为财产必须同时具备4个条件,[7]一是必须是独立或相对独立于主体的意志而存在的对象,二是必须是能够为人们所控制和利用,三是必须对人具有使用价值,四是必须具有稀缺性。劳动力虽在存在形式上无法与人体分离,但本质上它又不同于人的意志,因此它是相对独立于主体的意志而存在的。根据这4个条件,作为基本生产要素之一的劳动力也是财产。是财产就有产权归属和界定的问题。完整的产权应包括资本产权和劳动力产权两个方面。[8]教育领域更是如此。教育活动的本质是实现劳动力的生产和再生产,是用教师这种现实劳动力来培养学生的潜在劳动力。

因此完整的、广义的教育产权也应包括劳动力产权,即劳动者对劳动力这一特殊财产形式的权利组合。在教育领域建立劳动力产权一方面有助于切实维护教师的合法权益,另一方面学生接受完教育后将成为现实劳动力,其本人和用人单位都将拥有部分劳动力产权。根据谁投资谁所有谁受益的原则,受教育者和用人单位也应参与教育成本的分担与补偿。狭义的教育产权只指围绕教育资本而形成的学校产权,即对特定学校的财产权利。指参与学校投资、经营、管理的各个活动主体围绕学校的教育财产形成的所有权、占有权、使用权、处分权、收益权等权利关系和结构。这里的学校除全日制中小学及高等院校外,还包括幼儿园、非正规学历教育、培训等一切从事教育活动的机构。学校的财产可分为有形资产和无形资产。有形资产包括学校的土地、校舍、图书资料、实验仪器设备和日常消耗性物品,以及未与学校脱离的校办产业的资产。无形资产包括学校的环境优势、政策优势、专利权、著作权、版权、土地使用权等权利,科研信息、管理经验等“秘密”,以及名声方面的知名度、声誉、形象等。[9]本文以下所称教育产权均采用狭义的理解。

三、教育产权的性质和特点

1•教育产权的性质源于经济学的教育产权与企业产权具有相似的性质:(1)产权形式具有法律的权威性和强制性。教育产权也是反映和实现所有制的法权形式,因此也必须由一定的国家意志和法律所认可,是依法确立并受法律保护的权利。(2)是整体性和分割性的统一。教育产权的整体性是指教育产权是一束权利,包括对教育财产的所有权、占有权、使用权、处分权及收益权,其中所有权是产权的核心。可分割性指所有权与其它各项派生的权利是可分离的,而由所有权派生的各项权利之间也是可分的,各项权能可分别归属于不同的产权主体。(3)是责任与权利的统一。教育产权是依法占有和使用教育财产的权利,产权主体关注的是由产权所产生的利益或带来的效用满足。但产权也意味着责任,因为利益获得最终要通过自己的尽责和努力才能实现。在资源稀缺的社会里,“对资源的竞争性使用将使财产转移到那些有能力的使用者手中,而那些缺乏责任心,不能把资源投放到最大收益之处的产权所有者将被淘汰出局,自动或被迫让渡产权。”[10](4)是自由和限制的统一。教育产权既是使用教育资源的自由,同时产权也是一种社会约束规则,每个人的产权也就是他的行为约束边界,因此教育产权也在限制和规范每个人竞争性使用教育资源的行为。

2、教育产权的特点然而,教育领域毕竟不同于一般的社会经济生产部门,教育产品和财产也不同于企业的产品和财产。因此,教育产权也具有不同于企业产权的特点。首先,界定和行使教育产权的目的侧重点不同于企业产权。企业的价值目标是追求利润最大化,因此界定和行使企业产权的目的是通过产权的明确界定来降低交易成本,并进行有效的激励和约束,最终实现个人和企业的利益最大化。而教育领域具有很强的外在性,其价值目标是追求对社会产生更多正的“溢出效应”。

因此在教育领域考察经济效益和投入———产出比只是更好实现这一目标的手段,而不能被看作是最终目的本身。这是学校与企业的一个基本不同点。界定和行使教育产权的最终目的绝不是为了办学投资方追求自身利益,而是通过对教育部门和单位责、权、利的明确认定来提高教育资源配置和使用的效率。其二,对教育产权进行重组的方式与企业产权不同。这包括两层含义:一是对国家政府所有的学校进行产权重组的方式与国有企业不同。教育是国家的基础性、先导性和战略性的产业,并且承担着传递和灌输国家意识形态的任务。因此对国有教育产权的重组应牢牢抓住国家的终极所有权,进行产权重组的最好方式是吸引融资,可以与其它经济成份联合、合作办学,但不宜像国有企业一样实行出卖或转让。二是在所有权主体不变的情况下,对教育产权不同权利主体及其职责范围结构进行划分时的分割方式不同。“学校作为特定教育财产的集合实体,由于其全部财产均服务于学生学习这一对象的特殊性,与企业相比较,学校资产就有着强烈的彼此依赖性而呈现完整性和非绝对分解性。”[11]

企业产权重组可以根据机器设备、不同工序或生产车间进行分割、租赁或变卖,而教育财产,如图书馆、操场、实验设备等都是教学活动中不可缺少的,某一部分的缺乏必将引起教学活动的中断或残缺,影响教学的整体效果。因此,“教育产权的分解不能简单地采用绝对量上的分解,而应更多地从权利上分解,并且是具有不可逾越或取消的前提的。”[12]其三,国有教育产权的委托———制度应与国有企业产权有所不同。国有产权的终极所有者是全体人民,但无论是每个“个人”还是抽象的“国家”都无法亲自行使所有权,因此必须要寻找和委托合适的“人”。企业的投入与产出都可以进行精确计算,其产品质量和要求也可以明确量化,因此对企业所有权者的行为易于监督和约束。如果能建立有效的激励、约束机制,则可以采取多层委托办法,对经营行为进行最大可能的分解并进行权责和利益的细致划分,以获取最大的经济收益。

而学校的产出难以进行量化计算,教育服务和教育产品的质量要求也具有“无形性”,所以如果教育产权也实行多层委托,则易于造成教学目的、质量要求等内容信息在传递过程中的“失真”,并且由于对者的活动难以监督而易于产生软约束。同时学校的办学目的和质量水平是以学校整体活动和条件为保证的,难以根据不同环节、阶段或活动去划分责、权,并以此来分解经济收益。因此教育产权在具体运作时不宜采取多层委托的办法,而应采取“一级委托制”,即由政府把教育产权直接委托给某一团体或个人,其中接受委托的团体可以派出个人代表,但接受委托的个人不宜再派他人代表。[13]其四,教育产权比企业产权要求有更强的稳定性和持续性。无论是教育产权还是企业产权都要求有一定的稳定性和持续性。产权制度的稳定性和持续性关系到市场主体能否形成稳定的预期,以及社会经济能否实现可持续发展。稳定的预期有利于市场主体行为的长期化,而不稳定的预期将导致市场主体选择短期行为,不利于资源配置效率的提高。但企业产权的有效性更强调主权的自由交易或转让,产权的自由交易或转让有利于资源在各产业、部门或企业的合理调整,从而使产权配置达到最优。

企业的价值目标比较简单明确,即追求利润最大化。就一般的企业而言,其经营成效在短期(3—5年)内就会显现出来,在没有取得应有的收益时就会出于所有者的要求或市场竞争的压力而进行产权的重组或转让。学校的价值目标要复杂得多,它以教育的社会效益为根本目的,兼顾自身的经济效益。而这一价值目标实现的情况不仅取决于办学者、经营者的决策与经营,更决定于复杂的社会因素,如生源、所处地区经济文化背景等。加之教育具有长周期性和滞后性,所以不能仅根据学校一年或几年的升学情况或教学质量判断其经营情况,更不能经易将学校资产转让使其流出教育领域。而教育产权的稳定性才能保证办学者、经营者教育思想、教学方法的连贯和持续,有助于学校教育价值目标的实现。

四、对于教育产权问题的两个争议

教育产权之所以时至今日才成为教育理论界研究的课题与我国对经济领域、教育领域里许多重大基本理论问题认识的曲折历程有关。即使到了今天,人们对教育产权的理解也存在着偏差。其中争议最多的是关于教育产权与教育财产所有制、教育盈利等的关系问题。争议一:教育产权与教育所有权、所有制问题有人担心教育产权的界定和明晰会导致教育财产的私有化,动摇现有教育财产的所有制基础。分析这个问题首先要认清产权与所有权、所有制之间的关系。所有制、所有权和产权是三个相互联系而又有区别的概念。马克思的观点认为所有制是生产资源归谁所有的经济制度,是一种实体关系,表现的是人与人之间的经济关系;而所有权是财产归谁所有的法律制度,是所有制的法律表现形式,表现了人与人之间的权力关系。

一定的所有制决定了一定的所有权,而所有权反过来又会积极作用于所有制。所有权是产权的核心和基础,产权的性质取决于所有权的性质并反映和实现所有权,但两者的区别也是显而易见的。首先所有权反映的只是所有者的经济利益,而产权则反映与财产有关的一切当事人的经济利益,包括财产所有者、经营者、使用者的共同利益;其次,所有权相当于构成产权的一组权利未被分解,全部集中于一个主体时的产权状态,具有排他性和不可分割性。而产权作为一组权利则可以分割和重组;再次,所有权是从占有主体出发,强调财产的归属关系和所有者的财产利益。而产权则从占有客体(财产)出发,强调财产营运中的行为性关系和财产营运的效率和效益;最后,所有权的转移会导致财产归属关系和利益关系的改变,而产权的转移不一定会改变财产的归属和所有者的财产利益。[14]明确界定和行使产权的目的是为了使不同所有制经济成份都参与教育领域的投资活动,同时明确各行为主体对教育资产的责、权、利关系,提高教育财产的营运效率与效益,也不会改变我国教育财产以公有制为主体的所有制性质,不会导致国有教育资产的流失,也不会削弱政府在教育投入、教育目标政策制订中的首要地位和作用。

在我国的经济建设中不同所有制和不同产权形式之间已经出现了灵活性很大的组合,将这种组合引入教育领域也将有助于增进教育发展的活力。争议二:教育产权与教育的盈利问题关于教育能否有盈利的问题近几年争议颇多。产权总是与利益相联系的,前文已谈到产权的基本内容包括权能和利益,无利益的产权是不存在的,产权的利益是主体之间关系的目的或本质所在。同时产权的激励作用也明显地表现在产权主体可以运用产权来谋求自身利益。因此有人担心教育产权的界定和行使会使教育成为一项牟利的行业,担心教育产权多元化在使教育效率提高的同时会有碍于教育公平的实现。在此有必要对教育产权明晰与多元化对教育价格的影响做一番分析。可以肯定,在进行教育产权多元化变革后,在学校数量和在校生数量上,国有学校仍将占较大比例,在义务教育阶段尤其如此。就总体而言,教育价格仍在国家调控范围之内。因此,教育产权多元化变革不会引起教育价格的普遍上涨,教育仍不失其公益性。

但教育产权多元化变革必将鼓励收费制度不同于普通公立学校的民办学校、私立学校的创建。对此也应做客观分析。首先,决定价格的基本因素是成本。而非政府力量举办的各类学校在规模成本、组织成本、周期成本、条件成本、交易成本、风险成本等方面都明显高于政府举办的公立学校。[15]因此,非公立学校收费高于公立学校是合理的。其次,生源压力和市场竞争使非公立学校的收费必须考虑其潜在消费者的经济承受能力,而不可能一味抬高价格。公立学校教育机会对所有个人和家庭都是公开的、平等的,在现实生活中,公立学校由于收费、行政调控政策等原因也确是大多数学生和家长的首选。因此公立学校受到生源压力较小。而高收费的非公立学校只是公立学校的替代品,接受非公立学校教育只是部分具有特殊教育需求的个人、家庭自愿采取的“择校”行为,如此选择是因为他们认为其高投入能够获得预期的收益(如教学质量、特色或经济方面的回报),否则就不会选择。因此对非公立学校教育的价格需求弹性明显比公立学校要大。在非公立学校之间及其与公立学校之间的竞争中,收费太高必将使其生源减少,产生规模不经济,导致总收益下降。因此,生源和市场方面的竞争将使非公立学校自觉实现合理收费。

再次,非公立学校的所有者和经营者从其所提供的教育服务中获取一定利益是应该得到承认和鼓励的。教育产权多元化变革将使教育不再是人人得以无偿分而食之的“福利蛋糕”。相反,教育领域的投资者都将是理性的“经济人”,而由此带来的对自身经济利益的关注才能促使资源使用效率和效益得以提高,由此获得的利益才能使我国的教育真正成为社会各阶层普遍关注的事业,才能使“社会力量办学”不再停留在少数富有者用闲钱举办慈善事业的水平上。因此,鼓励教育机构的创办者从其所提供的高质量的教育服务中获取相当于、甚至高于社会平均利润的收益是推动我国教育事业大发展所必须要求的。对此我们应以积极的态度去看待。同时,私立学校的涌现也不会有损于我国社会主义教育的公平性。

许多私立学校办学条件、设施较公立学校优越,有少数甚至带有贵族化的倾向。这引起了一些人心理上的不平衡,认为是教育的不平等。其实只要就学者进入这类学校的机会不是通过某种特权获得的,则其享有的优越的教育条件只是其高投入应得的回报,可以看作是开放的教育市场中的等价交换行为。同时一部分人进入条件优越的私立学校并没有使别人的受教育状况恶化,在未减少或损害其他人教育消费、未给国家带来额外负担的情况下,让一部分有能力、有愿望的人选择其所需要的教育并不会带来全社会的教育不公平。相反,国家可以由于私立学校参与分担而节省下一部分资源用于公立学校的巩固和改善,有利于全社会受教育水平的普遍提高。这其实是一个有助于实现教育公平的良策,也完全符合福利经济学中“帕累托推进”的效率原则。总之,对于教育产权、教育产权变革的研究目前仍处于起步阶段,从理论到实践的许多问题也尚未达成共识。但是,教育产权的界定和行使以及多元化变革已成为我国教育界亟需解决的问题,也必将成为推动我国教育改革不断深化的动力。