免费公办高中教育问题分析
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一公办普通高中免费教育的必要性和可行性
（一）公办教育的内在属性要求实施免费教育
公办教育，简言之就是国家或政府作为主要举办人的学校教育，其具有公益性、福利性等特征。在《现代汉语词典》中，“公益”被解释为“公共的利益”；与此相对应，在英文中有“publicbenefit”（公共利益或公共收益）和“commonweal”和“publicwelfare”（公共福利）等概念。长期以来我国公办教育的口号是“人民教育人民办，办好教育为人民”其内涵可以理解为人民通过税收把钱交给国家形成国家的财政收入，然后各级政府再按照各自的教育价值取向将部分税费用于不同类型和级别的教育。所以归根结底，公办教育的财政来源于人民，国家应该取之于民用之于民，承担起国家在公办教育中的角色，办好人民满意的教育。
（二）公共产品属性的增强为免费高中教育奠定了理论基础
公共产品理论简单地概括为，产品按照属性可以分为公共产品和私人产品，该理论是决定产品由谁来提供的理论基础。产品属性决定该产品由谁来提供，公共产品一般由国家来提供，而私人产品一般由市场来提供。“一种物品的产品属性并非是一成不变的，在不同的经济阶段同一物品亦可能因其所处的社会经济环境的差异而呈现出不同的产品属性”①。按照这一物品属性的动态原理，重新审视高中教育这一产品，发现在近几年高中教育产品在公共产品和私人产品构成的两级数表轴中，愈来愈趋向于公共产品，也就是说其公共产品属性越来越突出，这为我们要求实施免费的高中教育提供了经济学的理论基础。这种公共性主要表现在以下几个方面
1、高中教育的基础性地位凸显。一方面，随着我国近几年“普九”工作的顺利实施，“两基”工作基本完成，全国范围内基本实现了义务教育，免费义务教育工作也正在如火如荼的进行中。另一方面，从1999年以来，我国高等教育大众化进程的步伐逐年加快，截止到2007年我国高等教育的入学率平均达到50%以上，部分教育强省如江苏省甚至达到77%的高等教育入学率。这表明高中教育正在成为教育的基本需求。公共物品基本原理认为，人们对于一种社会物品的需求越具有基础性时，这种物品所表现出来的公共性越强。同理，当人们对于高中教育的需求越来越强时，其基础性地位就要求政府发挥其公共服务的功能，承担起为社会提供免费公共高中教育的责任。
2、高中教育产品的正外部性效应愈加突出。义务教育是典型的公共产品，具有很强的社会收益或者说是正外部效益；高等教育，所具有的私人经济收益也是不可小觑的，而高中教育从上面的分析看到其基础性地位越来越凸显。从收益角度看，高中教育在近来的发展中其所具有的社会收益相对于其原来的私人收益而言，呈现出上升态势。高中教育的社会选拔功能在逐渐弱化，其所产生的社会阶级分层的作用也在退出作用舞台。相反高中教育的普及会削弱因社会经济地位不平等而带来的社会差距扩大问题的进一步恶化。
3、高中教育产品的对社会经济效益的作用日益加强。基础教育的社会经济意义在于培养统一的国民素质，形成统一的价值观，道德观。从制度经济学交易成本的理论出发，统一国民素质的形成有利于减少交易过程中的摩擦或者说是成本，从而达到提高社会经济效益的目的。所以基础教育有其重要的社会意义和经济责任。随着义务教育在我国的普及和两基工作的开展，高中教育将在普及和提高我国统一的国民素质承担起越来越重的担子，为进一步提高我国基本国民素质方面发挥更重要的作用。因此在我国现阶段的社会经济条件和教育发展现状下，高中教育所具有的重要经济战略地位和社会作用不容小觑。这就要求政府出于对社会经济效率的考虑承担起相应的责任。上述研究表明普通高中教育产品的属性正在发生着变化，其公共性特征日益表露出来。公共物品的经济发展观主张要动态的看待物品的产品属性，势必要求动态的看待物品地提供模式，按照这一公共物品提供模式的经济发展观观点，要求政府应该基于不同经济发展阶段技术、文化、生活水平条件下该物品的产品属性，在坚持效率、公正、福利认识的差异的原则下，决定该物品地提供模式。
（三）政府“服务型政府”的价值取向为其免费教育提供了现实保障20世纪80年代在新公共管理运动的背景下，现代政府理念提出，政府的核心职能是公共服务，即为社会提供公共产品和公共服务。我国政府也是在这一背景下，提出了建设服务型政府的追求，实现了政府职能的转变。
1、建立了比较完善的公共服务系统。中共十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。其中，“基本公共服务体系更加完备”被明确列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的9大目标和主要任务之一。党的十七大把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为深化政治体制改革的重要内容之一。
2、政府财政权力的相对增强，公共财政体系正在建设。我国财政自1994年实行分税制改革，中央形成了独立的财权，中央财政控制权相对加强。从近几年财政统计数据显示分析，我们可以看到相对于财政改革前的中央财政，现在的中央财政在整个政府财政中所占的比例有大幅提高，而且比较改革后中央财政的年增长率也是逐年增加。这一分析表明，中央财政在全国政府财政构成中占主导地位，而且这种地位正逐渐增强。近年来，我国调整财政支出结构，将更多财政资金投向公共服务领域。与2007年同期相比，2008年1至8月，全国财政支出中，文教科学卫生支出增加463亿元，增长13.8%。进一步调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，提高公民的基本权益保障和福利水平成为当前完善公共服务体系，建设服务型政府的追求。这充分反映了我国在推进基本公共服务方面的进展。
二公办普通高中实施免费教育的现实困境
普通高中教育产品公共属性的增强以及政府财政能力的增强从理论和现实两个方面为公办高中免费奠定了强有力的基础，但是反思当前普通高中的现状，尤其是财政现状，又是问题重重。这些困境具体表现在
（一）普通高中教育财政自身困境重重
高中教育财政的困境归纳起来主要是国家财政投入总量不足和高中教育财政的内部构成结构不合理，这些困境具体表现为1、财政性教育经费投入总量不足。我国在1993年的《基础教育改革与发展纲要》中就提出到世纪末实现财政性教育经费占国民生产总值的4%，达到中等发达国家水平。而我国2007年财政性教育经费占GDP的比例不过2.86%②。不比发展中国家的平均水平的5%。俗话说“大河无水小河干”，在教育经费总量投入不足的境况下，高中教育的财政的出路可想而知。2、整个教育系统中高中教育财政在夹缝中生存。关注义务教育与高等教育的发展似乎自古以来就是我国关注教育问题的传统，2006年全国教育部门和其它部门教育经费在义务教育、高中教育和高等教育三级教育中的分配比例为45.13:8.05:31.57；明显呈现出中间小两头大，高中教育经费严重不足的怪相。从教育系统的健康可持续发展来看，这是不正常的现象。3、高中教育经费内部构成不尽合理。2006年统计表明高中教育经费中财政性教育经费只占到了42.46%，而预算内教育经费只有不足40%，但学生所缴纳的学杂费收入却占所有教育经费的25.38%③，这与我国在有关收费标准中规定的“基础教育学费不得超过生均教育经费的25%”。而且更为糟糕的是这个比例在近几年有恶化的趋势。
（二）普通高中免费教育的社会制度环境不成熟
除了自身存在的财政困境不利于免费工作的开展之外，整个的社会制度环境也存在相当的问题对免费工作的实施有一定牵制，这些外在的因素表现为
1.传统上人们错误的把非义务教育与收费相挂钩。人们认为作为非义务教育的高中教育理应收取一定的学费，作为个人对教育的投资。事实上，这是人们混淆了义务教育与非义务教育的界定标准。义务非义务教育是从法律上规定的人们是否把接收某一种教育作为自身的一种义务，而收费与否则更多的是从该教育的属性上来规范的。作为由国家举办的公办教育，其公办性本身就说明了政府是主要举办人，政府对于公办学校具有不可推卸的责任。政府要承担起兑现“人民教育人民办，办好教育为人民”的承诺。
2.现阶段我国公共服务体制，尤其是公共财政体制不健全。作为政府公共服务制度核心的公共财政制度，是政府有效提供公共服务的经济基础。在完善基本公共服务体系，力求“均等化”的过程中，调整财政支出结构，将更多财政资金投向公共服务领域。然而，当前政府的公共服务远不能满足广大民众的需求，表现在教育上便是当高中教育需求已经日益成为一种基本需求时，国家没有及时调整公共财政支出，把保障高中教育经费纳入公共财政预算，这使广大人们群众不得不自己承担起了这一责任。公共财政体制，作为政府提供公共服务的经济基础有待进一步加强，而现阶段要求政府在既定公共财政体制下，合理分配，科学管理，提高公共财政的使用效率以补偿其数量不足所带来的问题。
三公办高中免费教育的出路
一种新制度的生成势必需要一个过程，而且制度具有内生性，简单的理解为当一种制度自身条件相对成熟时，它就有充分的生命力去克服和改变制约其生成的外部环境，从自身去促进这一制度的形成。公办高中免费制度作为基础教育未来发展的趋势，同样具有顽强的生命力，面对这种内在条件相对成熟，外部制度环境不利制约的矛盾，如何在矛盾中求生存就成了问题的关键。这一方面要求政府切实转变自身观念，重新认识政府在提供公共物品方面的责任，主动承担起公共服务的职能。另一方面要求政府从制度设计和实施上保障这一政策落实到位。除了从宏观政策方面去把握之外，在具体如何实现公办普通高中免费方面，借鉴我国推行义务教育免费工作和国外推行基础教育普及工作中的经验，具体可以理解为以下几个方面
(一)先试点后推广
首先在部分地区进行试点，安排专家做好实验记录，及时总结实施过程中遇到的问题，作好经验总结，不断深化对于理论和实践的研究，从而为以后的推广做好充分准备。这样既可以避免因为理论研究准备不充分可能带来的问题，又不至于造成太大范围的影响。至于试点地区如何选定的问题又是一个具有争议的问题，应该从公平的角度出发进行样本选择，选择有有代表性的地区样本进行试验。
(二)先农村后城市
借鉴义务教育免费政策的实施经验，我们可以采取“农村包围城市”的发展策略。因为我国农村地区相对于城市而言，各方面的制度环境比较简单，推行新政策时的摩擦成本就相对要低的多。再者，在我国的基础教育收费标准中农村普通高中学杂费较之城市还是偏低的，考虑我国政府的近期财政能力来看，如果从农村开始试点出现教育财政赤字的风险要小的多。
（三）分项目，有步骤地实施免费教育
调查我国普通高中学生收费情况，我们发现高中教育乱收费问题比及义务教育乱收费有过之而无不及。其突出表现就是收费项目繁多，收费标准不统一。实施有步骤的免费高中教育首先就要求取消科目繁多的学杂费，建立统一的收费标准；其次有步骤的取消部分收费，从部分免费到完全免费，从而分项目有步骤的实现完全免除学杂费的普通高中免费教育。公办高中实施免费教育，这一方面是完整义务教育制度的必然选择，是实现十二年义务教育普及工作的客观要求。另一方面，免费高中教育制度的建立有助于实现了从社会公平和正义的角度出发，保护因学费过高或家庭困难而无法入学的弱势群体的受教育权利，从而促进保障公民受教育权利的平等工作的进行都具有不可估量的意义。
