国外农村义务教育财政对比
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(一)美国的财政体制
美国是个联邦制国家,行政上划分为50个州和一个特区(首都所在的哥伦比亚特区)。州以下各级政府统称地方政府,其设置各州不同,主要包括市、县、乡镇以及根据需要设置的学区或其他专区,计约8万多个地方政府。美国的财政体制属于分税制分级财政体制,经过多年的实践和改进,基本上形成了比较规范的各级政府间的财政关系。在税制方面,美国没有全国统一的税法,而是联邦、州和地方政府拥有其各自的税法,拥有独立的税收体系和主体税种。联邦政府开征除财产税以外的各种税,主体税种是个人所得税;州政府开征除关税以外的所有税种,并决定税率,主体税种是销售税;地方政府一般以财产税作为主体税种。在国家的财政总收入中,联邦收入占60%左右,州和地方政府收入占40%左右。①
由此看出,美国虽是联邦制国家,但其财政收入仍向联邦集中。美国的财政实行联邦、州、地方三级预算制度,并依据政府间事权的划分确定三级财政的支出范围。与此同时,由于地区间财力资源、经济社会发展水平存在着横向差异,而不同级次政府间各自的财政收入与实现其职能所需支出的不平衡又形成纵向不均衡。为了解决横向和纵向的财政不均衡,为了增强地方政府提供公共服务的能力,美国建立了联邦政府对州和地方政府的比较全面的财政转移支付制度。美国联邦政府的财政转移支付分为三种:专项补助、收入分享和总额拨款。专项补助又称项目拨款,是一种有条件补助,此类补助被规定了特别用途,以支持州和地方的特定项目为目的,一般集中用于教育、卫生、环保、交通等公共服务。收入分享是一种无条件补助,又称一般性补助,即联邦政府每年拿出一定数额的联邦收入并按照一定的公式对各州进行分配,公式考虑的要素包括州的人口、人均收入、税收课征率、城市人口、州所得税收入等。在各州分享到的资金中,约三分之一留州政府使用,其余三分之二再根据一定公式分配给地方政府。这种补助有利于各州间财政的横向平衡,有利于加强州和地方政府的财政能力。此外还有总额拨款,又称一次性拨款,主要用于重点工程建设。
(二)美国的农村义务教育财政体制
美国的农村指乡镇。美国各州乡镇结构差异很大,有的州一个居民中心加四周的乡村组成为一个乡镇,有的州的乡镇实为乡村。美国对教育按学区进行独立的管理。学区是各州内为管理监督检查学校教育工作的需要而划分的特别专区,州政府授权学区委员会管理学区内的学校教育。学区的设置在城市大体与市、在农村大体与乡镇的大小相当,不过两者的界限不一定完全相符。但无论在城市还是在农村,为学校教育而划分的区域被统称为学区,并实行城乡一体化的管理体制。
1.美国农村义务教育财政体制的演变过程
在美国,根据联邦宪法第十修正案,教育是各州的保留权力。中小学教育行政权属于各州而不是联邦。而在美国实际教育制度中,州又将中小学运行的管理权交给地方学区。因此,在美国,农村义务教育的主要管理责任在地方学区。美国各州制定法律准许学区征收财产税,举办本地区中小学教育始于19世纪末推行义务教育之初。因此,美国农村义务教育公共投资体制在相当长的历史时期内是与上述分权型的教育管理体制相吻合的,属于分散模式,基层地方政府即学区是义务教育公共投资的主体。作为管理农村义务教育学校的特别行政区的学区拥有独立的征税权,而财产税一度成为学区义务教育经费的主要来源。从全国情况看,地方学区通过征收财产税提供的包括义务教育在内的中小学教育公共经费占政府教育经费的比例最高时期如1919～1920年度曾达83%,当年联邦政府和州政府提供的比例仅为0.3%和16.5%。因此,在20世纪上半叶,基层地方政府即学区一直是农村义务教育的第一投资主体。二战后,在历史传统和现实发展的相互作用下,美国农村上述以学区投资为主的过于分散的义务教育财政体制发生了很大变化,其趋势是联邦政府和州政府加大了对地方学区财政拨款的力度。及至20世纪中期如1949～1950年度,就全国而言,学区的投资比例降至57.3%,联邦和州分别升至2.9%和39.8%。1979年以后,这一趋势进一步发展,州政府对学区基础教育的财政支持开始超过学区征收的财产税,成为农村基础教育的最大财源。
2.美国农村义务教育现行财政体制
美国当代农村义务教育财政体制是在经过最近20年的进一步演变之后形成的。农村义务教育经费是由联邦、州和学区三级政府共同分担的,而且随着上级政府对学区教育越来越多的干预,州政府逐渐成为了第一投资主体。由此,可以说当代美国农村义务教育的财政体制应该属于相对集中的模式。这一财政体制的特点首先是联邦政府参与了农村义务教育的投资。联邦政府主要通过专项拨款实现其对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的引导。这些专项拨款都有指定的专门用途,主要包括双语教育项目、特殊教育项目、补偿教育项目、职业教育项目以及教学改革项目等。各地区获得联邦政府资助拨款的款项和数额可能很不相同,通常财力较差的州或学区可能获得较多的联邦补助拨款。当前财政体制的第二个特点是州政府对地方学区义务教育投资的责任日益加强。与联邦政府相比,州政府对本州各个学区义务教育已经负有了直接和具体的责任和义务,他们主要通过对学区公共教育经费的分配实施管理。一般来说,各州的教育经费分配主要考虑的是公平性原则,要求对所有儿童公平。在实际操作中由于美国各州采取了不同的方法资助学区,从而使州对学区的拨款补助方式呈现出多样性,但基本补助,即公式拨款。各州使用的分配公式主要有基准额补助、等额补助、均等化补助等。采用基本资助拨款旨在充分考虑学区在教育需求和教育财政能力方面的差异,主要用于维系学区与学校的基本运转,体现了公平性,以此促进州内各学区的义务教育能够得到比较均衡的发展。另一种是专项拨款,主要考虑地方学区特殊的教育需要,多用于特殊教育、职业教育等。
总之,最近20年,从全国范围看,在中小学公共教育经费中,学区通过征收财产税提供的经费不足50%,而来自联邦和州政府的补助达50%以上。最近几年美国三级政府分担城乡公立中小学教育经费的初始来源的情况。通过上述分析可以看出,美国农村义务教育的基本责任在学区,但与此同时,联邦政府和州政府也负有向学区中小学校提供拨款补助的责任。因此,美国农村当前义务教育经费是由联邦、州、学区三级政府共同分担的,联邦和州政府对地方学区义务教育的拨款补助,实际上是一种财政转移支付,这种转移支付有效地祢补了某些学区特别是农村学区的不利处境,并使全国以及各州内的义务教育发展具有了相对的均衡性。当前三级政府在农村义务教育经费分担中的具体责任如下。联邦政府负担:对州和学区的义务教育进行专项拨款,对州通过收入分享进行补助;州政府负担:对州内各学区的义务教育进行基本资助拨款和专项拨款;学区负担:征收本学区财产税,并统一支配和使用财产税收入和上级政府的转移支付资金。与法国、德国和日本等国农村义务教育财政体制不同的是,美国地方学区在获得上级政府的财政转移支付资金后,有权统一支配和使用除专项拨款外的转移支付资金,其中对教师工资的确定与分配亦由学区行使,即学区成为上述资金的最后支出者。根据经济合作与发展组织的资料,1994年美国中小学公共教育经费在政府间财政转移支付前,由联邦政府提供8%,州政府提供48%,学区自筹44%。经过联邦和州的转移支付后,学区获得的最后资金占98%,而由联邦和州直接支配的资金仅仅各为1%。②
3.基本结论
从上面分析可以得出以下基本结论:(1)美国对全国公立义务教育不分城市和农村实行一体化的财政管理体制,就农村义务教育而言,虽然是由学区负责管理,但其财政体制是由联邦、州和学区三级共同构成的,其中州和学区是主要提供者;(2)为了增强地方政府提供公共服务或公共产品的能力,二战后美国联邦和州政府通过拨款补助即财政转移支付实现对学区义务教育的经费支持;(3)美国各级政府提供的义务教育拨款补助是按联邦、州和学区相应的法律和管理职能行事,联邦和州政府对学区义务教育的财政转移支付是一种规范的财政支出,而非一次性支出或某个时间段的支出;(4)美国联邦和州政府对学区的转移支付资金近20年来已经超过学区通过征收财产税自筹的资金,州政府已经成为农村义务教育的第一投资主体;(5)在美国,学区是上级政府财政转移支付资金的最后支出者,有权根据本学区情况对获得的资金和学区自筹资金作统一分配和使用,包括对教师工资的确定和发放。
二、日本的农村义务教育财政体制
(一)日本的财政体制
日本是一个单一制中央集权型国家,行政上划分为三级。第一级为中央;第二级为都道府县,相当于中国的省、直辖市;第三级为市町村,相当于中国的市、县、乡村。日本的财政体制经过了多年的实践和改革,已经形成了比较成熟的税收制度和规范的各级政府间的财政关系。在税收方面,日本实行较为彻底的分税制,全国共设45种税,全部税收分为中央税和地方税。在其1993年的中央税和地方税的收入构成中,中央税占65%,地方税占35%。③由此看出日本的财力是由中央高度集中的。日本的财政制度由中央、都道府县、市町村三级预算构成,并依据政府间事权的划分确定三级财政的支出范围。但是,由于日本在财税体制上实行地方自治基础上的集中型财政体制,因此在中央与地方的财政实力上存在着“垂直型不平衡”,财政实力的重头在中央。还由于地方财政的主要来源是行政区域内的所得税和财产税,而地方财政以地方经济为基础,地方与地方之间不可避免地存在着较大差异,从而导致了地域之间的“横向型不平衡”,相当一部分地方政府仅靠地方税等地方自筹财政收入难以满足事权范围的支出需要。此外,还由于一些特定的公共服务性事务如义务教育、卫生、基础设施、社会福利等需要由中央和地方共同承担,或者需由中央委托地方承办,因此,日本政府的财政制度在依据明确划分各级政府的事权范围确定各级政府间财政分配关系的同时,采取了由中央向地方政府大量转移财源的办法,以保证地方政府能够获得必要的财源,从而向本地居民提供全国统一标准的公共产品和服务。
日本中央政府向地方政府转移支付的数额十分巨大,1990年中央对地方转移支付金额为313590亿日元,占地方财政收入的49.6%;④对地方的转移支付资金占中央财政支出的比例1992年为43.5%⑤。日本中央政府对地方政府大规模的转移支付主要有三种方式:(1)国库支出金,这是中央政府对地方政府提供的公共服务支付的专项补助金,它由中央政府根据特定目的和条件拨付给地方政府。依据支出性质和目的,国库支出金可分为国库负担金、国库委托金和国库补助金三类。国库负担金是中央政府对由地方政府承担但事关国家利益的事务给予的财政补助,一般根据国家统一标准,由国家负担全部或部分经费,如城乡义务教育的教师工资等。国库委托金是中央对委托地方承办的事务给予的补助。国库补助金是中央对地方兴办的事项,认为有必要予以资助而拨给的资金。(2)地方交付税,是中央政府按照地方财力大小等一定标准给予地方财政的一般补助金。它以地方财政平衡为目标,是国家考虑到各地区经济社会状况的差别,为了保证每个公民都能享受大致相同的公共服务而采取的平衡财政收入的一种方法,是一种无指定用途的一般转移支付,属于无条件补助。(3)地方让与税,主要是中央政府对地方修建大型基础设施的补助金。上述三种转移支付方式中前两种是基本形式,1986年中央向地方的财政转移中,国库支出金占49.9%,地方交付税占47.8%,地方让与税占2.3%。⑥
(二)日本农村义务教育财政体制
日本的农村主要是指町村。根据日本行政体制的划分,町村与市属同一级,属于第三级行政。
1.日本农村义务教育财税体制的演变过程
日本农村义务教育财税体制的形成经历了一个几乎全部由町村负担到逐步转由中央、都道府县、町村三级政府共同分担的演变过程。从历史上看,日本明治维新后在实施初等义务教育之初,曾把初等教育管理经营和经费负担的责任全部交给了町村级基层地区政府。根据当时的有关法律,设置和管理学校被规定为“地方事务”,遵循“设置者负担”的原则,小学所需经费应由地方全额负担。1885年,全国市町村地方基层政府负担义务教育经费占总经费的比例曾达79.3%⑦。因此,当时日本义务教育财政体制属于典型的分散模式。在农村地区,町村级地方政府不仅需要购买土地,建设校舍,而且需要支付教师工资以及行政运转经费。上述费用支出对于许多财政负担能力原本就有限的町村政府来说几乎不堪重负。针对地方财政的实际困难和地方财政之间的不平衡,日本中央财政通过立法开始对市町村义务教育经费实行补助,以便保证那些入不敷出的地方政府能够获得必要的财源,保障全国范围内最低程度的教育机会的均等。当时颁布的有关法律主要有1896年的“小学教师工资国库补助法”和1900年的“市町村立小学教育经费国库补助法”。
在农村地区,这些法律确立了町村立小学义务教育经费由中央财政予以补助的基本原则。1918年,日本政府进一步颁布了“市町村义务教育经费国库负担法”,决定由中央以国库负担金直接承担全国公立义务教育教师的部分工资。该法律的实施有力地推动了日本义务教育的发展。但在20世纪中期,上述法律制定的重要原则曾一度被1940年的“地方让与税法”和1950年的“地方财政平衡交付金”制度所取代。不过由于实践证明这两种制度不能有效保障在地方财政中所占比重较大的义务教育经费,因而1952年日本政府又一次重新制定了“义务教育经费国库负担法”,再次规定全国城乡义务教育教师部分工资由国库负担金承担,该法律至今一直生效。从以上演变历史可以看出,在日本百余年的推行义务教育实践中,通过立法确立的日益完善的中央财政对农村町村级地方政府的财政援助制度,为农村义务教育教师工资提供了可靠的经费保证,从而为农村义务教育全面实施奠定了重要基础。
2.日本农村义务教育现行财政体制
现代的日本虽然经济高度发达,政府财力颇为雄厚,但是由于日本实行地方自治基础上的集中型财政体制,加上各地经济发展不够平衡,有相当一部分地方政府仅靠地方税等地方自筹资金难以满足事权范围的支出需要。因此当代日本中央政府以财政均衡为目标,继续实施向地方政府大规模转移支付的制度。中央政府转移支付的资金投向方向明确,主要集中在公共服务和基础设施领域。日本政府坚持将义务教育视为国家的一项重要的公共服务,并将这一理念制度化。因此,义务教育始终是中央政府向地方政府财政进行援助的重点。为了保证市町村级地方政府能够获得足够的财源来向本地居民提供义务教育这一全国统一标准的公共服务,促进各地区城乡义务教育的均衡发展,日本政府实施了农村与城市一体化的义务教育财政体制,并以义务教育财政均衡为目标,继续采取了向城乡义务教育财政实施补助的制度。根据1952年重新制定、至今仍然生效的“义务教育经费国库负担法”等法律文件,当前日本中央政府对农村义务教育的财政援助主要有以下两种形式:(1)国库支出金,它属于规定使用用途的专项补助,其中国库负担金主要用于负担农村义务教育教职工的部分工资与长期保险福利费,国库补助金主要用于改善义务教育学校设施以及对家庭困难学生的补助等;(2)地方交付税,它属于中央财政对地方财政的一般性补助,以地方财力大小等标准作为测定单位,虽然中央政府对地方交付税的使用用途不作规定而由地方政府自主决定,但用于教育服务的地方交付税在整个日本公共教育经费中的比例仍比较高,大体在13%水平上下波动。
除了中央政府通过转移支付负担农村义务教育部分经费外,都道府县同样给予补助,分担农村义务教育教师的部分工资。而町村级财政只负担校舍建设和困难学生补助等小部分经费。根据经济合作与发展组织《教育要览1997》的统计,1994年日本中央政府分担中小学公共教育经费的比例达到23%⑧,其余77%由两级地方政府各负担一半左右。表3为1940年至1996年日本中央财政负担的教育经费的使用情况表。从表中看出,半个世纪来日本中央支出的教育经费实际上有50%至60%用于对市町村地方义务教育的补助。可以说对地方义务教育经费的补助成为日本中央教育经费的最大使命和国家教育财政的中心任务。通过上述分析可以看出,日本农村当前义务教育经费是由中央、都道府县和町村三级政府共同分担的。在这个共同分担的体制中,中央财政通过国库支出金和地方交付税等转移支付手段实现了对农村义务教育经费的财政补助。当前三级政府在农村义务教育经费分担中各自承担的具体责任如下。中央政府负担:义务教育教师工资和长期福利费的二分之一;义务教育校舍建设费的二分之一;义务教育危房改建费的三分之一;义务教育受灾校舍建设费的三分之二;义务教育家庭经济困难儿童补助费的二分之一(包括学习用品、上学用品、上学交通费等)。都道府县政府负担:义务教育教师工资的二分之一。町村级政府负担:义务教育校舍建设和改建费的二分之一;义务教育家庭经济困难儿童补助费的二分之一(包括学习用品、上学用品、上学交通费等)。
3.基本结论
从上面的分析可以得出以下基本结论:(1)日本对全国公立义务教育不分城市和农村实行一体化的财政体制,就农村义务教育而言,虽然由町村级地方政府负责管理,但其财政体制却是由中央、都道府县、町村三级共同分担;(2)日本中央和都道府县通过财政转移支付实现对町村义务教育经费的支持;(3)日本政府对农村义务教育财政转移支付是一种通过立法规定的规范的财政支出,而非一次性的支出或某个时间段的支出;(4)日本中央财政以国库支出金对农村町村义务教育教师工资经费给予补助,充分体现了日本政府对义务教育作为一项重要的公共服务或公共产品的认可;(5)日本中央财政对地方义务教育的经费补助成为日本中央教育经费的最大使命,占中央教育经费的比例历年在50%左右浮动;(6)转移支付资金不仅用于町村校舍建设,而且用于人员经费:中央和都道府县各承担了农村公立义务教育教师工资经费的50%。
三、比较与启示
我们知道,本文所作研究的美国和日本是两个行政体制完全不同的国家。美国是个联邦制国家,日本是个单一制中央集权型国家,由此两国的国家财政体制和义务教育财政体制都是非常不同的。但是,从对美国和日本农村义务教育财政体制的分析中,却可以从中发现下面一些共通的东西。首先,美国和日本均对全国公立义务教育不分城市和农村实行一体化的政策和财政体制。农村学校和城市学校一样,公立义务教育经费全部由政府承担。在资源配置上两国政府均以提供大体均等的公共服务为目标,并在全国城乡实行完全免费的义务教育。其次,从美国和日本农村义务教育财政体制纵向演变的轨迹看,两国都明显地经历了一个几乎全部由农村基层地方政府负担农村义务教育经费到逐步由联邦、中央和高层地方政府与基层地方政府共同分担的过程。如前所述,美国在20世纪初的1919～1920年地方学区提供义务教育经费的比例曾经达到83%,日本1885年市町村提供经费的比例也高达80%左右。但是随后变化的趋势是联邦、中央和高层地方政府越来越多地介入农村的义务教育投资,并逐渐成为投资主体。两国上述演变历史应当引起我们足够的重视。再次,两国均以公共财政作为国家财政制度的运行模式,政府间财政转移支付规范健全,定位明确。美国和日本的国家财政运行机制均属公共财政模式,以满足社会公共需要为主旨。为了祢补地方财政收支上的差额,为了确保整个国家公共服务的最低标准,为了实现联邦、中央和高层地方政府的再分配功能,美国和日本均在明确划分各级政府的事权范围、确立规范的各级政府间的财政关系的同时,建立了健全的财政转移支付制度。
两国财政转移支付的共同特点是转移支付资金投放方向性很强,定位很明确,主要集中在地方公共服务事业和基础设施方面,如教育、卫生、交通、环保等领域,以使全国各地区居民都能享受到相近水平的公共产品和服务。而其中农村义务教育作为农村最基本最重要的公共服务之一,无疑成为两国政府资金供给的优先目标。而且,两国上级政府对农村义务教育的转移支付都是通过立法规定的规范化的财政支出,而非一次性的或某个时间段的临时性支出。上述健全的转移支付措施实现了联邦中央和高层地方政府对农村基层地方政府义务教育的经费支持,极大地增强了农村基层地方政府提供义务教育公共产品的能力。最后,无论是美国还是日本,均根据各级政府的财政能力,对各级政府在义务教育中的事权责任和财权责任作了明确合理的划分,形成了规范的义务教育财政投入体制。就农村义务教育而言,虽然在美日两国均由基层地方政府负责管理,但是对义务教育的经费投资,却都是由三级财政共同构成的,而且联邦、中央和高层地方政府通过转移支付在其中承担了相当大的责任。在美国,20世纪90年代,联邦政府、州和学区分担包括义务教育在内的初中等教育公共经费的比例分别稳定在7%～8%、48%和45%左右。在日本,中央通过转移支付分担了50%的城乡义务教育教师工资经费,中央分担的比例高达政府义务教育总经费的23%,其余77%由地方两级政府各负担一半左右。
中央和高层地方政府在农村义务教育中承担了重要的经费责任,从而为两国包括农村义务教育在内的整个国家义务教育能够得到较为均衡的发展提供了可能。总之,虽然美国和日本两国行政体制不同,财政体制不同,农村义务教育财政体制也不同,但在如此多的不同的背景下却能产生两国农村义务教育财政体制上述共通的做法,其中的缘由皆是因农村义务教育具有公共产品的属性决定的,是由两国政府公共财政的职能决定的。无疑这应是本研究得出的最重要的启示。而在我国,当前农村义务教育仍然面临着许多困难。虽然自2001年开始推行的“以县为主”的财政体制使得农村义务教育的困难得到了部分缓解,但是农村义务教育经费短缺的问题仍然十分突出,各级政府投资结构不合理的问题并未得到根本解决,而地区之间、城乡之间义务教育发展水平差距巨大。这些问题的存在都是有悖于义务教育作为农村最重要的公共产品这一基本属性的。因此,上述问题亟待国家财政体制和农村义务教育财政体制的进一步改革和创新。我国国家财政体制改革和创新的最重要的努力方向是,必须加快国家财政体制向公共财政体制的转型,必须强化政府公共服务职能,尽快使农村义务教育成为国家财政向农村提供公共服务的一大重点。而就农村义务教育财政体制的改革而言,必须以国家财政体制改革为背景,加大中央和省级财政对农村义务教育的投资责任,改变许多地区县级政府在义务教育方面所负的事权责任与财权责任不对称的现状,建立起中央和地方各级政府分工合理、职责明确、运行规范的农村义务教育经费保障机制。
