教育政策与热点问题分析
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政策在现代社会生活中的重要性越来越突出。这是社会变化、社会转型的结果。在工业化之前,政策这个概念是一个非常淡薄的概念,在工业化以前的著作当中,policy这个词出现频率很低,因为在那个时候,除了军事政策、外交政策以外,其他的活动很少通过政策来调节。公共政策(publicpolicy)这个概念在工业化之前是没有的,但是工业化之后,社会的发展越来越需要政府来控制。以教育为例,关于公共教育的概念,实际上是在18世纪后期19世纪初开始的。在这之前,不管是初等教育还是高等教育,多是民间的自发行为,在西方更多的是与宗教相关联的。到了19世纪末20世纪初,随着工业的发展,人们逐渐意识到教育是整个社会发展的一个重要条件,是工业社会能不能够持续加速发展的一个重要原因,于是国家开始关注教育的问题,建立了公共的教育,制定了义务教育的法令。这时候教育的问题才成为国家的问题,由此也就有了公共教育政策。随着科学发展、经济发展的加快,影响社会活动的事务越来越多,国家管理公共事务的重要性也随之提高。资本主义早期曾经流行政府管得越少越好的自由主义思想逐渐不时兴了,看不见的手(市场作用)与看得见的手(政府作用)逐渐被认为具有同等作用。特别是罗斯福新政之后,人们充分意识到现代国家政策在政治、经济、文化发展中的重要性,对公共政策的研究也就初现端倪了。
20世纪50年代之后,美国的政治学家拉斯维尔首先提出了政策科学的概念,打破了政策过程无法分析的思维限制,认为政策是需要研究而且是可以研究的。拉斯维尔提出这个观点之后,有一段时间并没有人附和。60年代以后才引起人们的关注,并成为国际政策学大会的热点,成为国际政治学研究的重要主题,并逐渐地兴起了一门新学科———公共政策学。公共政策学涉及国家的外交、军事、国防、经济、卫生、福利、体育、环保,其中包括教育。而且教育是仅次于国防政策、经济政策的重要政策。这是因为,一方面,教育的作用逐渐被认识到关系到国家的竞争力,关系到国家的命运;另一方面,教育经费往往是国家财政支出第一、第二的对象。1995年中共中央国务院提出了“科教兴国”的战略,这是一项重大的国家政策,它把教育与国家发展提到了一个历史从未有过的高度。这是人们重新认识教育的现代功能后,影响国家决策的一个重要事件。科教兴国不仅仅是一个教育的决策,而且是一个国家决策,这个重大决策把教育看作是国家发展的一个最重要的动力。它一方面说明教育政策的范围越来越广泛,同时也告诉我们教育政策产生的影响也与日俱增。一个家庭的决策错了,最多导致一个家庭的不幸;一个地区、部门的决策就会影响一个部门和地区的发展。但现在社会活动的复杂性越来越高,很多的决策都需要国家来做出,一个国家的决策好坏不仅会影响到全国,而且还会影响到国际社会。特别是有影响的国家所做出来的决策,更是如此。
二、教育政策的价值追求:公平、法制、科学、效率
任何政策的制定都是基于对某一活动、某种利益轻重缓急的主观选择。这种选择的基础就是价值追求。把公平、法制、科学、效率作为现代教育政策的价值基础,不会有太多的异议,空洞地讲这些道理是很容易接受的。但在实际过程中怎样理解公平、法制、科学、效率,怎样看待这四者之间的关系,就复杂得多了。事实上,政策决定的困难更多并不是技术上的,而是价值上的冲突。比如说重点中学要不要办?有人说办重点中学不公平,把资源、人力、物力、经费集中在少数学校,大部分人进入不了这样的学校,这样是不公平的。也有人说:“不对呀,我们这部分人发展起来,对国家的发展贡献更大,而且我们本身有这样一种接受更好教育的权利,所以这是公平的。”这就是不同的公平观。法制是社会文明的支柱之一,但是不管法律条文有多么严格的说明,都会有不同的理解,都会有双重标准。出于眼前利益的考虑,违法或非法政策也是屡见不鲜的。科学是一个含义更加丰富的概念,包括科学的态度、科学的内容、科学的形式,科学的方法等。以科学的可靠性来说,做政策研究必须要有可靠的数据,而现在最大的困难之一就是数据的缺乏。数据匮乏和不准确,统计口径和统计结构不一样的现象很普遍。比如说教师,有公办教师、民办教师、代课教师、临时教师、在编教师、非在编教师,所以数量上有多种统计口径。我国还缺少数据公告制度,要可靠数据很不容易。以效率而言,高效无疑是政策追求的目标之一。但是高效与公平常常会有矛盾。什么是高效,缺少具体的指标也会导致对效率的不同理解。
三、教育政策过程
政策过程是政策研究的一个重要概念,也是政策研究必备的重要意识。政策研究不等于决策研究,当然决策是政策过程中的一个部分,但是决策更多的是管理学的问题。关于教育政策过程有多少个程序、有多少个步骤、有多少个阶段,有各种不同的说法。按最多的讲法有12个,有的讲10个,有的讲8个、6个。我想最基本的有4个阶段:第一个是政策议题;第二个是政策决定;第三个是政策执行;第四个是政策评估。
(一)政策议题
关于教育政策的定义,我是这样界定的,从国家的最高行政机构到最小的学区行政机构做出的影响两个学校以上行为的行政决定。学校内部的决策主要是管理学研究的范畴,政策研究以政策问题为起点,政策问题与学术问题是一种层递关系。政策议题与客观存在的、需要解决的社会问题不是同一概念。教育上的问题很多,我们都希望能够解决它。在有些人看来,这个问题跟他关系很大,希望马上解决,可是这个问题到底能不能成为教育行政部门关心的问题,能不能够成为教育行政部门要对它制定政策的问题,这完全是两回事。只有变得行政部门觉得需要对它进行制定政策的时候,才成为政策议题。教育理论工作者一个很重要的作用就在于,使社会、使行政部门意识到,这个问题应该进入政策议题。比如说环保,环保概念在我国被接受是晚近的事情。今年的社会调查报告报告了社会民众关心的十大社会问题,第一个问题竟然是环境保护,这是我没想到的。前几年,第一关心的问题先后有腐败问题、物价问题、住房问题、劳保问题等。如果没有大量的研究和宣传,怎么可能达到这个效果?教育的问题也是一样的。那么什么问题能够成为政策议题,它受什么因素影响?概括起来,大致有如下几个方面:一是它影响的时间和空间。二是问题是否清晰。问题的原因是什么,它是怎么导致的,解决这个问题的方法在哪里?比如高考问题,并不简单是一个教育问题,它本质上是一个社会问题在教育上的反映。三是问题的严重程度。我们在看待一个问题的严重性的时候,每个人的看法是不一样的。这就牵扯到一个问题在客观上和主观上大家意识到这个问题的严重性。不同的问题在不同的社区、不同的国家、不同的地区,重视性是完全不一样的。四是代价的大小。采取政策措施的一个最低条件是所得大于所失,“不惜一切代价”的决策思想是非理性的。五是解决问题的方向性是不是有一个社会认可的价值取向。还有一个就是能不能评估,这非常重要,在制定政策之前就要考虑,这项政策结束之后,政策的目标能否进行评价。那么,我们怎样认定政策议题呢?政策问题的认定有两个方面,一个是认定的形态,一个是认定的过程。从认定形态说,是确定了问题情境,然后把实质问题理清楚,最后使问题形式化,也就是以准确的语言表达出来;从认定的过程说,是从觉察问题到界定问题再到陈述问题。
(二)政策决定
1、决策模式
当政策议题确定之后,就要进行决策。在政策决定的过程中,有3种基本模式:理性模式、渐进模式、综合模式。理性模式是较早使用的一套模式,就是提出一个理想的目标,多快好省地解决它。这是一种理想化的模式,事实证明,理想模式是不现实的,特别是复杂问题。渐进模式的特点就是改良,其基本思想是,改革发展不能搞突变,要循序渐进。因为所有以前的决定都是在理性的基础上做出来的,不能想象在我们以前哪一个决定是完全错误的,因此现在的决定一定是在原来的基础上进行修改。如果认为前人所做的决定完全是非理性的,那实际上我们是非理性的。综合性模式就是对有些局部的问题我们可以理想化,对有些比较复杂的问题我们可以用其它的系统模式去处理它。
2、决策程序
决策程序一般说来有如下几个基本的要素:第一是分析教育政策问题、确定教育政策目标;第二是设计教育政策的方针,即我们如何解决它的思想方法;第三是对教育政策方案进行可行性分析;第四是选择教育政策方案;最后是教育政策方案的公布实施。实际上真正一个政策我们还可以再分解,每一个具体政策决定的过程中关键因素、重点和难点会有所不同。重大政策的制定常常有正反两方面的方案,一个是可行性方案,一个是不可行性方案。比如说北京大学国家重点资助18亿元,将会起到什么作用,怎样使用可以有最大效益,这是一个可行性方案;其反方案则是不能起到预期的效果。在这方面我国有一个成功的案例:我们希望用10年的时间把上海建成亚洲的金融中心,需要有可行性论证,同时又请复旦大学做了一个不可行论证。可行性论证做得很好,而不可行论证做得更漂亮。要成为亚洲的金融中心要有若干的条件,比如资金拥有量、流动量、开放程度,国际地位等等。不可行论证告诉我们,有些最重要的指标我们达不到,比如开放度。虽然我们把上海建成金融中心的决心没有变,但这份报告对推动我国金融的开放起到了积极作用。
(三)政策执行
政策制定出来之后,关键你执行得怎么样。政策执行过程中,我们必须关照如下问题。
1、政策失真
政策执行首先碰到的就是政策失真的问题。政策失真包括政策执行过程中的“缩水”、“放大”、“歪曲”、“短路”。政策失真不完全是坏现象,从研究的角度说,政策失真是一个中性词。教育政策失真有时是必然的,而且教育政策失真的信息应该及时反馈给上级政策决定部门,这对于政策调整是非常重要的。在执行政策的过程中的灵活性是另一个需要讨论的问题。我们一位博士做论文,去一个县级教委蹲点,参加教委的各项活动,包括旁听教委主任会议。他就发现,县级教委工作有一个功能,就是在上级的教育政策和地方的实际情况之间进行必要的协调,说得学术化一点,就是在两者之间保持必要的张力。
2、影响政策执行的因素分析
政策执行是否有效,受许多因素的制约。
(1)政策问题的特点。一是有效而可行的理论与技术。政策制定出来之后,有没有一个可行的理论和技术做支撑,决定着政策的执行情况。二是受政策影响的人群的差异程度。同样一个政策,在不同的地区、不同的人群当中,反映是不一样的。人群差异越大,政策执行的难度自然越大。三是受政策影响的人群的数量。数量与政策执行的难度并不简单成正比,它更取决于政策给他们带来的影响是什么。最后是受政策影响的人群的行为需要调整的幅度。幅度越大,难度自然也越大。
(2)政策本身的条件。比如政策资源,政策的合法性,政策规划的精确性,还有执行人的素养等。
(3)政策本身以外的条件。比如受政策影响人群的顺从性,机关的各种整合能力,机关内部的特性,管理的技巧,媒体宣传等等。
(四)政策评估
第四个阶段就是政策评估。我们现在政策过程的一个很大特点是,政策制定完了就执行,执行完了就没有了,执行得怎么样,不好也好,好也好,没有人主管。不好因为什么原因,哪些地方可以改进等等,没有一个学术的态度,更没有制度的安排。政策评估的第一水平是根据政策方案制定的目标进行评估,在经过了一个既定的过程后,政策目标实现了没有,为什么?第二个水平是对当初确定的目标进行评估,目标本身是否科学合理?四、当前教育政策研究的若干热点问题教育政策研究的一个基本条件或者说是教育政策研究人员的一个基本素质,是对国家教育政策研究需要的关注。“九五”期间我国教育突破了我国教育发展中长期存在的一些瓶颈障碍,取得了跨越式的发展。当前,我国教育改革和发展面临着许多需要研究的新情况、新问题、新任务。就教育政策议题而言,还存在如下需要研究的重大问题:1、如何处理好高等教育的发展规模与办学条件保障的关系?如何规划相应高中阶段教育发展的规模问题;2、高校扩招以后毕业生的就业状况和拓宽就业渠道的研究;3、进一步提高高等学校教学质量和保障教学秩序、规范教学的研究;4、高校后勤社会化中的公寓管理、学籍管理、网络管理、大学城、并校及分校或异地办学管理等引发的办学秩序与学生思想教育工作问题的对策研究;5、高等教育宏观管理与进一步增强地方、高校自主权和依法自律的关系研究;6、高等教育新的拨款体制与科学评估体系研究;7、各地在贯彻落实全国基础教育工作会议精神和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中出现的带有普遍性的难点、热点问题研究;8、进一步改进高校招生、录取、考试与收费制度等问题的研究;9、规范小学、初中、高中升学、择校、收费的问题;促进义务教育均衡发展的问题研究;10、落实西部地区教育发展措施及教育对口支援工作的研究;11、新形势下职业教育发展趋势和机制研究;12、教育依法行政所面临的形势与相关建议研究;13、加入世贸组织对我国教育的影响及相关对策的研究,包括研究制定《中外合作办学条例》、台湾机构和个人在大陆投资合作办学等问题的研究;14、进一步促进民办教育健康发展的政策研究;15、我国教师教育的转型研究。
20世纪90年代以来,国际上逐渐流行一个概念:政策知识分子。这是适应于行政决策文化与学术研究文化交流的需要应运而生的,由此产生了相应的专门机构,专门从事两种文化的交流沟通工作,并逐渐形成一种专门的职业。政策知识分子非常活跃,在国家发展中发挥越来越大的作用。这一现象告诉我们,教育政策研究会有越来越大的用武之地。
