教育问责制探究
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(一)教育问责制的概念
在学术界和教育界，学者对教育问责的定义都是按照各自的理解进行阐述、解释的，主要可以归纳为以下几种观点：一是认为教育问责制是对教育主客体之间权利义务关系的规范。比如夏心军(2004)Ⅲ认为教育问责制就是教育行政领导、学校校长以及教师在工作过程中，对教育教学工作履行足够的教育权利和教育义务。司林波(2010)闭也提出应通过立法等形式确立参与教育活动主客体各方的责任与权利。二是认为问责制是实现教育绩效的一系列方法的集合。西方国家学者多是从这个角度来界定问责制的，比如美国著名教育家马丁•特罗就认为“问责即向他人汇报、解释、证明及回答资源是如何使用的，并达到了什么效果”。高耀丽(2005)[31认为问责是指对绩效的回应能力，教育问责的目的是通过汇报、解释、证明等方式，来确保政府部门、社会机构或个人对学校的资源使用情况及效果进行监督。司林波在对教育问责制的含义描述中，同样指出在面对权利主体质询和责问时，权利客体通过解释、描述或证明等形式来表达其行为成效。三是将问责制理解为一种奖惩制度。持这种观点的比较多，夏心军(2004)[11、李树峰(2006)和冯瑶(2007)_5l均持这样的观点，但对奖惩的内容有所不同，夏心军认为必须对教学过程中出现的因为疏忽或过失造成的教育事故追究责任。而李树峰和冯瑶则持全面问责的奖惩观，认为教育问责制是按照一定的标准对教育效果进行全面评估，并据此实施奖惩的一种制度。四是认为教育问责制不仅在于奖惩，还包括对教育质量改进的关注。郑宏宇(2olo)旧认为教育问责制不仅包括对工作绩效的考核和审查，对责任的奖惩和处理，还包括对工作改进情况说明和解释的一种制度。
司林波【2]在肯定教育问责制的质量改进功能的同时，进一步认为奖惩只是问责的辅助手段，即认为教育问责制是指“权利主体⋯⋯对客体的成效作出评判并辅之以奖惩措施的一套行为规范、政策承诺和制度体系。”总体上来看，国内学者们关于教育问责制含义的认识既存在共识，也存在差异。从权利义务关系的角度来界定问责制是从理论层面对问责制本质内涵的高度抽象；把教育问责制看成是方法的集合，则是从技术层面出发，偏向从实践操作层面考察。虽然其他作者在相关论述中没有涉及到这些方面，但总体来说，对问责制所包含的上述含义的理解是基本一致的。这可以认为是关于问责制内涵的共识。争论的焦点在于问责制是手段还是目的?问责制重在奖惩还是重在改进?我们从对西方国家教育问责制政策措施及含义的梳理来看，问责制本身不是目的，而是实现目的的手段，从问责制在实践中的实施来看，问责机构不仅要对问责对象的绩效状况进行评鉴，还要就其如何实现绩效改进提出指导性意见，比如新西兰的教育督导室(ERO)就专门负责对中小学校的教育绩效进行评鉴，其成立的初衷就在于教育的改善，并与教育部紧密合作共同支持学校教学质量的改进，整个教育评估过程侧重于帮助，而不是鉴定和评级，教育督察室通过评估提供给学校关于教育教学质量的信息参考和有价值的改进策略用。
另外，李树峰、冯瑶、许文佩等将问责制仅仅理解为一种奖惩制度，这也是片面的。教育问责制的含义除了奖惩，更重视对教育质量的改进功能。如果仅仅是一种奖惩制度，那么教育问责制与传统的教育管理方法又有什么区别呢?综上所述，概念的准确界定是理论研究深入的前提，对教育问责制含义理解的差异性和模糊性，必然困扰实践中的统一性和科学性。因此，有必要进一步深化对教育问责制含义的理论研究，在基于国外研究成果的基础上，必须联系中国的国情和现实，形成一个具有本土化特征的关于教育问责制的基本概念。
(二)教育问责制的体系构成
高耀丽、李树峰、冯瑶、司林波在对教育问责制含义界定的基础上，进一步对教育问责制的体系构成进行了介绍和分析。基本可以归纳为两方面观点：一是从动态的角度对问责制的实施要件进行分析。高耀丽(2005)[21和司林波(2010)t2]均持这样的观点。高耀丽认为问责由三个要素组成：问责者、应负责任者和责任的内容，也即谁来问责，谁来负责以及所问和所负的责任是什么。司林波进一步澄清了教育问责制实施的作用要件和运作流程，认为教育问责制应该是包括问责的主体、客体、内容、程序、方式以及后果等要素构成的有机系统。二是从静态的角度对问责制的构成要素进行分析。李树峰(2006)t41和冯瑶(2007)[51的观点基本相似，李树峰认为教育问责制的架构主要从职责、指标、表现、评估及奖惩五个方面来表现。冯瑶则指出教育问责制主要包括五个要素，即职责、标准、评估、报告和奖惩。这两方面观点在形式上来看，存在着较大的差异，似乎难以发现相关性，但深入分析来看，二者之间存在着密切的联系。比如第一种观点提出的问责的主客体与第二种观点提出的“职责”相对应，在职责的界定中必然要明确主客体之间的关系，而在“问责的内容”的界定中也必然涉及“职责”、“指标”、“标准”等相关要素，“评估”则是问责的主要手段和方式，“奖惩”即是问责的主要结果。因此，在关于教育问责制体系构成的界定中，虽然在形式上存在差异，但在构成内容上已基本达成共识，这种基本认知的一致性也为下一步关于教育问责制理论研究的深化和在实践中的运行设计奠定了基础，只不过为了在实践中有效把握，还需要理论界的进一步澄清与高度提炼。
二、对义务教育问责制的实践关注和理论研究
新《中华人民共和国义务教育法》创造性地提出了义务教育问责制，在法律上开创了义务教育问责制的先河。此后，义务教育问责制逐渐受到社会各界的关注。在这方面的成果主要集中在以下两个方面：一是对《义务教育法》引入问责制的意义进行分析。比如王博(2006)[81和范范(2006)均认为将问责制引入《义务教育法》，无论哪个层次或者是哪个部门违反了本法都要依法追究责任，这样能够树立均衡发展观，保证政府责任落到实处，有力推动《义务教育法》的贯彻实施，使义务教育更加有力。二是对义务教育问责的原因、问题及对策进行分析。吕光杰(2009)ll0l和韩延伦(2010)tn]专门对农村义务教育问责制进行了研究，认为我国农村义务教育问责存在如下问题：以任务性问责为主，忽视学校教育的现场性；问责主体、客体的权、责、利不对等；忽视教育问责的效益；学校缺乏对上级、自身问责的意识等，并进一步分析其原因，主要在于权责关系的混乱和失衡；缺乏有效的监督和约束机制；农村环境中的法制和民主观念淡薄。尹晓敏(2008)认为应从强化异体问责、拓宽问责范围、完善责任体系、明晰问责程序、供给配套制度等方面努力完善制度建构。总的来说，将问责制引入义务教育，对于我们还是一个新生事物，在对义务教育问责制的理论研究方面，学者们的研究主要集中在对农村义务教育问责的关注。虽然关于义务教育问责制面临问题的分析颇有见地，也提出了一些对策建议，但总体来说，研究面窄、量少，研究范围仍然停留在理论层面，提出的问题和措施也是宏观层面的，没有针对某一地区或某一学校的具体案例进行实证研究的成果。
三、对校长问责制的专门研究
校长问责制是在整合国外教育问责制和国内行政问责制的理论基础上，针对我国中小学实施的校长负责制所存在的弊病而构建的制衡与监督的一种新制度，是把西方教育问责制成果与我国教育管理实践的初步结合。在该领域的研究成果也比较集中，据中国知网查询总计有13篇论文，其中李树峰、杨朝占到10篇，研究内容主要集中在校长问责制的定义探究、动因分析和实施措施等方面。
(一)校长问责制的定义
校长问责制与当前我国中小学实行的校长负责制存在着密切的关系，二者既有区别也有联系。在对校长问责制含义的界定上，李树峰(2006)和杨朝(2007)均从与校长负责制比较的角度出发，对校长问责制与校长负责制的区别及其基本功能、特征、主要内容等进行了界定。但在具体界定上，既有共识，也存在差异：一是在关于校长问责制的制度含义的界定上观点一致，即认为教育问责制不仅是一种监督机制，也是一种责任追究机制。李树峰(2006)[13认为：“校长问责制是为了保证校长正确地行使权力而采用的一种监督制度⋯⋯它在赋予校长必要权力的前提下，对校长实施权力时所产生的责任加以追究。”杨朝(2007)㈣同样认为“校长未履行自己的职责或者在履行自己职责的过程中滥用职权、违反法定职责和义务时，由特定主体追究其责任。”二是在对校长问责制的功能作用上的理解差异。虽然二者都将校长问责制理解为一种保障学校教育质量和秩序的制度设计，但李树峰更强调校长问责制对校长负责制的补充功能，即认为“校长问责制是对校长负责制条件下的校长权力的保障与限制的一种体制。”特别认为校长问责制有利于实现对校长权力的保障，而杨朝更强调校长问责制对校长权力的监督与限制。
(二)校长问责制的动因与对策分析
李树峰(2005)[151和杨朝(2006)进一步对校长问责制产生与建构的主要原因进行了分析。二者一致认为“校长负责制下的校长权责不对等”是推行校长问责制的根本原因，校长问责制就是要解决“权责对等”的问题。李树峰指出：“体制上的弊端必须从体制上加以革除，要从根本上实现对校长权力的制衡与监督，必须从体制上改革”。李树峰提出了完善校长问责制的措施：建立校长选任制，建立校长与上级行政部门、教师及家长之间的沟通协调机制，依法制定校长问责的标准等。在关于校长问责制具体措施的分析上，李树峰强调了沟通协调机制建设的重要性，在这一点上抓住了问责制的本质，从西方国家教育问责实践来看，正是由于建立起了较为完善的多元主体沟通协调机制，才保障了教育问责实效。沟通协调机制的建构将是我国教育问责制改进和发展完善的方向。
四、对教育问责制实施路径的探讨
国内学术界和教育界在对西方国家教育问责制理论与实践介绍、吸纳的基础上，也开始了初步联系国情的探索，提出一些建构教育问责制的对策措施。主要集中在以下四个方面：
一是将教育问责制与当前我国教育领域突出问题的解决相联系。比如2009年l0月31日钱学森去世之后，“钱学森之问”引起社会的广泛关注和讨论。针对“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才?”这样的疑问，孟卫东(2009)l17l提出通过建立完善的教育问责制度来实现人才培养质量的提升，并从教育问责制的视角提出了求解“钱学森之问”的基本路径，包括重塑人才培养观，真正落实素质教育；推进招生制度改革，创新人才选拔途径；强化教育责任，让更多人负起责任；将基础教育和高等教育问责贯通起来等。
二是从宏观上对我国教育问责制建构的具体措施进行探讨。吕建(2009)指出我国教育问责制建构应该从构建科学的责任体系、更新传统的问责理念、强化异体的协同问责、探索有效的问责方法等层面探寻创新路径。司林波(2o11)[191提出了我国教育问责制建构的八方面对策：培育教育问责文化；加强问责立法保障；强化异体问责；构建科学的问责体系；探索适合中国国情的问责方式；明晰问责程序；加强配套制度供给。
三是对地方政府问责制建构的探索。褚宏启(2011)认为教育政绩考核是推进地方政府教育问责制的基础，并且提出了构建地方教育问责的政绩指标体系的建议，包括教育优先发展的指标、教育质量指标、教育公平指标以及其他指标等方面。
四是对高校建构问责制的专门讨论。国内学者除了对义务教育问责制、校长问责制建构路径的探讨外，徐木兴(2006)l21】和吴景松(2007)[221还专门对高等教育问责制的构建路径进行了探讨，认为健全落实高校问责制度必须做到以下几个方面：确立高等教育公共利益；构建法制化的高校权力体系；明确高校问责主体的权限；实现同体问责与异体问责相结合的高校多元问责形式；建立高校问责的运行程序；确定科学的问责方法等。
由上可见，在问责制建构对策措施的探讨方面，虽然各有所侧重，但对“问责理念”、“异体问责”、“问责体系”、“问责方式”的强调是学者们关注的共同焦点，同时可以发现，国内学者已经开始将教育问责制应用于我国教育实践中具体问题的解决上，这些方面的成绩都是值得肯定的，但总体上来说，这些研究还停留在宏观层面，比如在地方政府问责制的建构上，虽然提出指标体系建构的基本方面，但却并没有深入到具体指标体系的设计问题，更没有针对某一地区、部门和学校的案例分析和对策设计；在对“钱学森之问”的求解中也是如此，所提出的对策也只是原则性的，没有具体细化的设计。因此，学者们所提出的对策措施还比较抽象、笼统，缺乏可操作性和针对性，教育问责制在我国的建构还有许多细节性工作要做。
五、国内教育问责制研究的特点及存在的问题
从以上研究现状来看，国内学者对教育问责制的研究表现出如下特点和不足：
第一，研究领域较广，研究深度不够。国内学者从对欧美教育问责制的介绍人手，不仅开展了对教育问责制基本概念的理论研究，义务教育问责制、校长问责制等专项研究，而且还对教育问责制的建构路径进行了初步探索。涉及面不可谓不广泛，但研究深度明显不够，一是表现为对教育问责制概念的研究大多还停留在对西方国家学者研究成果的介绍上，缺乏联系本国国情的本土化研究；二是关于教育问责制概念的研究还比较模糊，没有形成一个能够概括各种类型和层次的教育问责制并得到公认的统一概念；三是对国内教育问责制建构的探讨，也多是停留在对西方经验的移植而泛泛而谈的层面上，缺乏对适合中国国情的教育问责制系统的基础理论，特别是缺乏对教育问责制的责任体系、运行机制和评价指标体系等方面的研究。
第二，经验研究较多，实证研究不够。通过梳理国内学者的成果发现，关于国内教育问责制研究的论文统一为理论研究文章，绝大多数论文均涉及对教育问责制概念、特点等方面的理论探讨，明显表现出实证研究的不足，具体表现为：在研究对象上，比较宽泛，缺乏对具体地区、具体学校以及具体政策措施的实证研究；在研究内容上，仅限于一般性对策研究，研究命题较为抽象、缺乏对具体问题的具有可操作性的研究；在研究方法上，一般性研究过多，缺乏定量化研究。这一特点固然与国内学校尚没有真正建立起教育问责制度有关，但在研究对象、研究内容、研究方法上的高度单一化也必然在实践中影响对我国教育问责制的正确认识和科学实施。
因此，在今后的研究中，应该在深入理论研究的基础上，拓宽研究视野，强化实证研究和比较研究。重点通过对国内外以及国家之问教育问责制具体措施的深入细致的比较分析，从中总结出具有普遍意义的经验和教训，以探求适合我国国情的本土化教育问责模式。
