教育制度变迁探析
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诺思认为，制度变迁源于成本与收益的比较。也就是说，制度变迁的动力来自于环境条件变化而诱发的利益冲突。正如马克思所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，“利益是我们唯一的推动力”。对自身需要的满足和对利益的追求，是人类一切社会生活实践的最深厚的内在动力和“思想动机”。反思我国近30多年来教育改革中的制度变迁，其动力来源于国内社会发展进程中的社会矛盾与国际社会竞争的压力，来自于维护国家长治久安、促进民族复兴繁荣的需要。换言之，不进行如此改革，将不足以解决面临的社会压力，不能维护社会的稳定发展，不能摆脱在国际竞争中的不利困境。对此，我们可以通过一系列教育政策文件的呈现加以识读。例如，1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才，出好人才。1993年的《中国教育改革和发展纲要》指出：“发展教育事业，提高全民族的素质，把沉重的人1：3负担转化为人力资源优势，这是我国实现社会主义现代化的一条必由之路。”教育部颁布的(2003-2007年教育振兴行动计划》提出具体目标：“构建中国特色社会主义现代化教育体系，为建立全民学习、终身学习的学习型社会奠定基础；培养数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，把巨大的人口压力转化为丰富的人力资源优势；加强教育同科技与经济、同文化与社会的结合，为现代化建设提供更大的智力支持和知识贡献。”(2010--2020国家中长期教育改革与发展纲要》同样强调：“百年大计，教育为本，中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，根本在教育。”概而述之，我国的国体和政体，决定了政府是最广大的社会公众利益的代表，政府利益就是公共利益。由此，中央政府主导的教育制度变迁，以最广大社会公众的利益，即国家利益的获得为主要目的。当然，政府并非抽象的概念，而是具体的存在。从组织学视野审视，政府作为组织，也会有自身利益(如政府的税收等)，而且各级行政机关也有相应的利益。在当前，政府利益已成为许多学者研究政府行为的重要维度。例如，诺斯就认为，政府有两种职能，一是促进社会福利的最大化；二是追求自身利益的最大化。这两个职能是相互矛盾的，即通常人们所说的诺斯悖论。审视教育制度的执行过程，我们经常会发现“上有政策，下有对策”的现象，其实质就源于中央政府和地方政府由利益差别而导致的诺斯悖论。择校问题，教育部曾于2010年l1月1日《关于治理义务教育阶段择校乱收费问题的指导意见》，从规范招生入学秩序、完善招生入学政策等方面向各地教育行政主管部门提出10项要求。(2010---2020国家中长期教育改革与发展纲要》再次指出，“推进义务教育均衡发展，多种途径解决择校问题”。在此，教育部是以国家利益为制度安排的价值原点的。然而，现实情况是，即便中央教育行政部门对择校问题三令五申，许多地区的择校现象却如野火春风般势头不减。为了子女能上好学校，越来越多的家长义无反顾加入付费择校的行列。21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，学校、教师、地方教育主管部门都是一个链条上的获利者，有的学校把“择校费”直接纳入小金库，用来改善教学条件，甚至发放教师福利；有的地方教育主管部门将“择校费”纳人专项账户，参与择校费分成，然后返还给学校，变相抵消教育经费，减轻自己应当承担的责任。这就是说，地方政府为自身利益在很多时候回避与漠视了国家利益。而教育制度变迁，即是在国家利益与政府利益的矛盾纠结中踯躅前行的。
二、教育制度变迁的目标取向
审视30多年来我国教育制度变迁的历史进程，可以说，任何的有效制度变迁，均以学校组织活力和教师个体活力的激发为主要目标指向。
1．旨在激发学校组织活力的教育制度变迁例如，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”针对上述状况，要“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。1986年的《义务教育法》则“逐步使中共中央的决定走上了国家化、法制化的轨道”，即政府对学校管理应做到“有法可依”，以避免过度膨胀的行政权对学校办学活动的影响和干预。而1995年的《教育法》，首次以法律形式对中小学校应拥有的权利作了相应规定，确认学校在办学过程中，具有自主管理权、教育教学权、招生权、管理学生权、颁发证书权、管理教师权、管理设施权、拒绝非法干涉权等等权利。伴随系列教育法律法规及政策文件的颁行，学校的权利得以拓展，从而进一步激发了学校的组织活力。目前，中小学校除了拥有《教育法》中所规定的相应权利之外，已开始逐步享有以下3项权利：第一，学校资源的自主利用权。对于学校范围内服务于教育活动的人、财、物等资源，学校可根据实际需要自主决策、自行支配。第二，人事权。教师是提高教育教学质量的根本，对于教师的质量和规格，作为用人单位的学校最有发言权。所以从优化教师队伍的目的出发，教师聘任权是学校的一项基本权利。我国从20世纪90年代末全面推行教师聘任制以来，已有部分中小学校，尤其是重点学校和示范学校在实质上逐步享有教师聘任权。第三，课程设置权。在改革过程中，国家多次借助教育政策，对传统集权式的课程管理体制进行改革，以建立国家、地方、学校为主体的三级课程管理体制，使中小学校拥有计划、开发、安排校本课程的权利。
2．旨在激发教师个体活力的制度变迁在本质上，教育是人的活动，教育活动能否顺利开展，能否取得预期效果，人是决定性因素。因此，如何促进学校场域中的人的变革尤其是教师群体的变革，使其获得身心的解放，萌生改变学校的主动意识和自觉参与行为，是教育法律法规与政策文件的另一重要目标。为此，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“改革教育体制要调动各方面的积极性，最重要的是要调动教师的积极性在教育体制改革中，必须紧紧地依靠教师，认真听取他们的意见，充分发挥他们的作用，有关学校自身的重大改革都必须经过教师充分讨论。”1993年《教育改革和发展纲要》要求：“在分配上按照工作实绩拉开差距，运用正确的政策导向、思想教育和物质激励手段，打破平均主义，调动广大教职工积极性。”与国家教育政策的规定相呼应，大多数的中小学校通过对教师内部管理制度的调整，把教师的工作业绩与收人、荣誉、职称晋升、岗位聘任等挂钩，从而激励和促进教师全力投入于教育教学之中去。需要指出的是，上述对教育制度变迁中目标取向的判读，其实质是制度文本的应然取向分析，但与现实存在差距。首先，教育制度变迁中的学校自主权确实有所扩大，但学校作为基层教育组织，在教育管理体系中处于从属和依附地位的状况没有得到实质改变，其法定的权利既在内涵上缺乏具体化，又在行使中处处身受茧缚。而其所在区域的任何一个行政部门(并非仅教育行政部门)，均能对学校下指令、提要求。于是，学校领导经常困于应付外来的种种干预，而正常的教学秩序也不时遭受干扰。由此曾有学者感叹：“就总体而言，我国中小学在正规管理系统内的生存环境是较逼仄和繁杂的。站在中小学的立场上看，真是压力层层、要求纷繁、干扰过多、牵制甚大。”[3]其次，为确立与激发教师的变革主体地位，外在制度条件的变化——如涉及组织结构、评价机制、科研奖励、薪酬待遇等方面改革，已在一定程度上促进了教师教育观念与教学策略的变革，但一种与之相适应的、积极的、能引导教师增强对自身知识、能力和专业意识关注的制度氛围尚为真正形成。显而易见，教育改革中教师个体积极性的提升，不仅需要外在的控制手段，更需要把教师看作是自身发展的主体，需要倚重教师自身的力量。换言之，教师的主体发展地位，有赖于教师专业发展的制度保障，即应该在制度层面提供促进教师专业发展的平台，提供教师学习、合作、培训的机会，以激发教师自身的发展动力，增强教师对自身发展的内在需求，提高教师对自身职业价值和社会责任的认识。
三、教育制度变迁的路径选择
诺思将制度理解为两种规则的构成：非正式规则与正式规则。非正式规则泛指特定文化背景下的风俗习惯、意识形态、伦理道德、宗教信仰等，它普遍地存在于社会的各个层面：而正式规则是由公共权威机构制定的具有强制性的政治规则与经济契约，它体现着一个社会的制度化水准。鉴于篇幅所限，本研究着重从正式规则维度揭示教育改革进程中制度变迁的路径。就总体而言，近3O多年来的教育制度变迁，在性质上多属于政府主导的强制性制度变迁，即一种由政府或法律自上而下强行引入并推行的制度变迁。也就是说，上述制度变迁是沿着由政府到学校的方向发展的，“要不要改、改什么、如何改、什么时间改是由一个权力中心最后定夺的是由政府命令和法律引入实行的、自上而下的教育制度创新。”]这种由政府主导的强制性制度变迁通常呈现两大特征。首先，南政府设置制度变迁的起点和准则。教育范畴内的制度变迁，应是以“教育公正”为起点的。我国宪法明确规定，“接受教育是每个公民的权利和义务。任何一个追求民主、文明的国家，都力求使每一位公民能够同等地享有教育”。我国《教育法》第八条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”2006年修订的新《义务教育法》，增加了“推进教育公平、促进教育均衡发展”，“实施素质教育”，“将义务教育全面纳入财政保障范围”等内容，同样也是以“教育公正”为制度变迁准则的一个例证。当然，从更广泛与更深层次的意义上，我们应该认识到，政府之所以把教育公正作为制度变迁的起点，在于教育是国家与社会的事业，教育不仅能使接受教育的个人获益，更是促进国家稳定、民族团结、社会进步的利器。其次，政府以制度供给者的身份，秉借法律法规、政策文件等手段实施制度供给。从20世纪80年代初起，我国教育法律的制定工作倍受重视。先后颁布了一系列专门的教育法律，如《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《教师法》等等；同时，颁布并实施了一系列教育行政法规，如《教师资格条例》、《教学成果奖励条例》、《社会力量办学条例》、《实施教育行政许可若干规定》等等。虽然这些教育法律法规的文本存在过于原则化、概念化甚至粗略化的不足，且不得不制定相关细则和条例加以补充说明，但它们的颁布和实施，无疑表明了我们对教育事业规律认识的深化，表明了我国教育管理正在向依法行政的方向迈进。与教育法律相比，国家在不同时期制定的教育政策，对广大中、小学校的变革发展的影响更为直接，意义也更为深远。30多年来，对我国中小学校的变革发展起着指导性作用的政策文件很多，如《关于教育体制改革的决定》、《教育改革和发展纲要》、《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》、《关于基础教育改革与发展的决定》、(2003-2007年教育振兴行动计划》，等等。这些教育政策文件不仅紧密切合其时的教育形势，而且其主要精神与相应法规也是一脉相承的。
主要为两方面：一方而概括性地指明了学校在不同时期内，其培养目标、课程体系、教学方法、师资队伍、管理体制等诸多方面变革和发展的方向、内容或途径；另一方面，又对学校与社会及政府的关系、学校的教育经费保障、教师教育体制等问题作出阐释和规约，力图为学校内部各种变革活动的实现创设丰富的条件性资源。毋庸置疑，政府主导的强制性制度变迁有高效性、权威性、普适性、正式与明确的特点，可以解决迫在眉睫的制度变迁需求，但是也存在某些难以克服的缺点。首先，制度变迁沿着“中央政府一地方政府一学校”的路线推进，这种路线之下的制度变迁很难适应所有区域。因为不同区域的教育条件、教育资源并不在同一水平线上，而且制度变革的权力中心往往会根据自身的偏好，压制来自基层学校和群体的制度变迁需求，也容易忽视基层学校尤其是教师和学生在制度变迁中的需求和作用，从而导致制度的“过剩”与“过度”现象。其次，由于制度变迁的策划者、决策者、实施者、承担者与实际受益者的不一致，常导致对变迁所需成本估计不足。从现实情况看，制度变迁的过程，不仅要花费大量的人力、物力、财力，用于制度变迁方案的提出、评估、选择及组织实施等环节；而且，对于学校场域中的人而言，学习与接受新的制度安排也会带来相当的心理不适。最后，出于追逐利益的需求，一些既得利益者尤其是利益集团必然竭力维护原有利益格局，并反对任何可能带来利益变动尤其是对原本利益产生极大损害的新制度。因此，面对强制性制度变迁，一些地方政府或学校为维护既得利益，会“私下”选择修正新制度，继而造成“制度变形”抑或“制度失真”。不过可以预见的是，伴随社会的发展进步，尤其是随着我国市场经济体制的深化和发展，政府作为教育制度的主要供给者，在教育制度创新过程中的作用正在发生深刻变化。“政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于学校自主，转向问接的宏观的调控。”
