城乡义务教育均衡发展思路
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县域城乡义务教育的不均衡在不同的历史时期有不同的表现，目前来说主要集中在以下几个方面：
1、师资力量配置不均
高等教育大众化为义务教育储备了大量教师，而近年来中小学教师待遇的持续改善吸引了越来越多的优秀人才加入教师行列，长期以来农村教师数量严重不足的局面大有改观。城乡教育师资力量的不均衡主要体现在质量上。首先，城乡教师学历上存在差异。我国教师法规定，小学教师应具备中专及以上学历，初中教师应具备大学专科及以上学历。近年来得益于大规模的函授教育、远程教育、自学考试等教育形式，城乡教师的学历基本达标了，据统计“2007年全国小学、初中专任教师学历合格率分别达到99．1％和97．2％，其中农村小学、初中分别达到98．7％和96％，基本达到和接近国家规定标准”嘲。然而面对这组可观的数据，欣喜之余我们还必须清醒认识到，由于培训质量、考试腐败等原因，农村教师的整体素质和教学水平并没有随着学历的提高而相应改进。除此之外，农村教师学历起点水平也普遍低于城市教师。虽然就个体而言，学历起点高并不意味着教学能力强，学历起点未必和教学水平呈正相关，但不可否认的是，从整体上来说，学历起点水平在一定程度上反映着教师队伍的整体素质和教学水平。其次，城乡教师年龄结构上存在差异。全国人大代表湖北省阳新县王英镇希望小学校长王月娥用当地流传的顺口溜反映了师资问题：哥哥姐姐教高中，叔叔阿姨教初中，爷爷奶奶教小学。对大多数学校来说，这句话有些言过其实。但在一些偏远艰苦的山区中小学，老教师的比例居高不下也是确实。再次，在城乡教师职称结构方面存在差异。据统计，“2007年，全国小学中高级职务教师比例为48．2％，城市高于农村9．5个百分点以上，全国初中中高级职务教师所占比例为48．7％，城市高于农村19．2个百分点”I31。农村教师和城市教师在学历起点、年龄和职称结构等方面的差距必然导致教学水平上的差异，而教学水平的差异最终将体现在教学质量上。城乡学校师资力量的不均衡，直接导致了城乡学校在教育质量上的巨大差异。
2、城乡学校办学条件有差距
义务教育办学条件通常是指学校的教学场地、教学仪器设备等硬件方面的条件。自从新《义务教育法》以及“两免一补”政策实施后，由于党和政府的高度重视以及教育投入的持续增长，通过危房改造、农村寄宿制学校建设等方式，农村义务教育的办学条件有了极大保障和改善。但是和城市学校相比仍有距离。农村学校信息技术教育设备和图书配备不足的矛盾依然突出。
3、外部环境和学习氛围不同
农村学生家长的文化素质整体不高，对教育的重视程度和投入水平相对不足，其家庭教育能力普遍较低。从心理学的角度来讲，学习也是一个学习者个体和环境相互的作用的过程。农村相对闭塞的信息环境和落后的文化氛围或多或少限制了学生思维的开拓和见识的增长，对学生的全面发展产生一些不利作用。
二、县域城乡义务教育发展失衡的主要原因
1、城乡二元结构体制造成农村义务教育先天不足20世纪5O年代我国逐渐形成了二元经济社会结构，中国社会分成了截然对立的城乡两级。“长期以来，在城市二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和城乡差别的城市中心价值取向。国家的公共政策优先满足甚至只反映和体系城里人的利益”[41。经济基础决定上层建筑。城乡二元经济结构体制导致了城乡二元教育体制的形成，“重城轻乡”的价值取向和“先城后乡”的发展战略渗透到教育领域，无论是教育经费的统筹、师资的分配还是教育内容的选择、教育目标的确立都以城市为中心。1986年我国实施了义务教育法，规定了城乡儿童有相同的教育权利和义务。但1986年9月11日颁发的《关于实施<义务教育法)若干问题的意见》第22条规定“城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建校舍所需的投资，按学校隶属关系，列入主管部门基本建设投资计划，并予以照顾。农村中小学校舍投资，以乡村自筹为主”。《中华人民共和国教师法》第28条规定：“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便”。赤裸裸的歧视和忽视使得农村义务教育自存在的那一天起就输在了起跑线上。
2、政府公共职能缺位导致城乡义务教育后天失调义务教育首先是政府的义务。2001年5月国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，该文件规定农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，并明确指出“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任”。2005年12月国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出“经费省级统筹，管理以县为主”的农村义务教育经费保障机制。2006年9月实施的新《义务教育法》规定，“县级人民政府应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设，县级人民政府编制预算，除向农村地区和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费”。由此可见，县级政府和教育行政部门是推动义务教育均衡发展的责无旁贷的法定权责主体。长期以来教育主管部门执行的是一种“重点扶持”“城市优先”的战略。城里的学校往往能够“近水楼台先得月”，而农村学校则成了被遗忘的角落。教育经费先往城里投，优秀教师先往城里放，甚至至今居然还存在以奖励的方式把优秀教师调入城市，把不够努力的教师贬到乡村作为惩罚的现象。一批批“重点学校”、“示范性学校”拔地而起成了政府展示政绩的窗口。由于政府没有切实履行责任导致了义务教育在发展过程中的选择性失衡，可以说实现城乡义务教育的均衡发展“非不能也，是不为也。”
3、监督考核机制缺失导致义务教育均衡发展动力不足目前，城乡义务教育发展失衡的一个重要原因是长期未能建立问责、评估和考核机制。义务教育均衡发展没有纳入政府官员的绩效考核体系之中，因此，对于农村教育领导们往往“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。政府对义务教育均衡发展激励不足。
4、农民民主权利意识的淡薄加剧了城乡义务教育的失衡很长一段历史时期里，由于农村经济发展的落后以及生活的贫困，生存成了农民的中心问题，广大农民为生计所困无暇且无心关注教育。当自身利益和权利被侵犯被剥夺时，他们往往因无力抗争而忍气吞声。农民民主权利意识的淡薄和文化教育的低下，致使农民争取平等教育权利的认知和抗争不够，维护自身利益的愿望和能力不强，城乡义务教育长期差异发展的态势没有得到及时制止和遏制。
三、县域城乡义务教育均衡发展的路径选择
2008年秋全国城乡义务教育真正实现全免费。教育权利和义务平等从理论变成了现实。目前我们应该在如何向城乡孩子提供同质教育这个核tl,问题上进行深入思考。
1、农村城市化是县域城乡义务教育均衡发展的现实基础
城乡义务教育发展不均衡的根本原因就是城乡经济发展的不均衡。如果城乡经济发展水平一致或者相当，城乡义务教育均衡发展便指日可待。在已有的研究中，许多学者反复强调农村教师待遇低下使得农村地区无法吸引优秀教师长期任教。笔者想特别指出的是，实际上教育管理权限上升到县以后，农村教师工资拖欠问题基本解决。广东省政府办公厅于2008年9月了《广东省解决中小学教师工资福利待遇工作方案》，2009年起在广东省全面启动县域内中小学教师平均工资水平和当地公务员平均工资水平大体相当、农村中小学教师工资与城镇中小学教师工资水平大体相当的“两相当”工作。绝大部分县市基本实现了城乡统一工资标准，有些地区还在此基础上给农村教师发放了山区补贴或者交通补贴，甚至个别县市个别农村学校由于“地广人多”，收入渠道多样，教师福利比城市中小学更加丰厚。但遗憾且奇怪的是，“同工同酬”、“大体相当”、“额外补贴”都未能阻挡农村教师千方百计进城的强劲步伐，农村优秀教师往城市涌进、小城市优秀教师向大城市流动，这在全国依然是一个十分普遍与显著的现象。广大教师不能在农村安居乐业，除了受经济待遇制约之外，文化和社会因素的影响也不可小觑。农村地区地理环境的偏远和闭塞、教育医疗等公共产品和服务的严重匮乏、思想观念的封建落后，使得广大教师望而生畏，工资和福利只是农村教师离开的部分原因。因此，义务教育的均衡发展绝不是简单地加大教育投入就能自动解决的问题。“只有实现了农村城市化，农民居民和城市市民一样富裕，农村生活和城市生活一样便利，甚至乡村比城市更有吸引力的时候，教育人力资源的流动才会具有自发的合理性和现实可行性。”[51否则，城乡差别明显背景下的教师轮岗、下乡支教等都只能起到“应急”的作用，教育均衡很大程度上只是行政高压下带有强迫性的“被均衡”。同样农村城市化也是提高家长教育重视水平和教育能力、改善农村文化氛围、增强农民民主权利意识的最有效手段。因此，离开农村城市化这个现实基础，就不会有县域城乡义务教育真正的均衡。
2、教师轮岗是县域义务教育均衡发展的必要尝试
随着教育投入的增多，办学条件的不均衡通过建设标准化学校这个措施在短期内是可以解决的。县域义务教育均衡发展的瓶颈依然在“教师”。农村优秀教师往城市涌进，小城市优秀教师向大城市流动，这种“人往高处走”的非正常师资单向流动趋势是市场自由选择的必然结果。要扭转这一状况，光靠市场自发的调节作用是不行的，还需要政府采取行政手段。近年来，迫于义务教育均衡发展的强烈呼声而出台的“教师轮岗制”备受青睐和推崇。在我国教师轮岗作为一种崭新的制度，目前并没有成熟的方案可以参考，也没有现成的模式可以遵照，需要各个地方“摸石头过河”充分发挥主观能动性。虽然教师轮岗不可避免会给部分教师及教师家庭带来不便，比如住房、搬家和分居，但是任何事物都具有两面性，有利必有弊。无论市场经济多发达，社会多市侩多功利，教师永远是一个讲求奉献的职业，均衡发展作为一种科学的教育观，一个合格的中小学教师必须信仰这个理念、具备乐意为农村学校服务的精神。要实现县域义务教育的实质均衡，通过轮岗推进教师合理流动已经迫不可待，势在必行。
3、强化政府责任是县域城乡义务教育均衡发展的重要保障
教育是政府最重要的公共服务领域。党的十七大报告明确提出“推进基本公共服务均等化”的基本方针。邓小平同志说过，“各级党委和政府，对教育工作不仅要抓，并且要抓紧抓好，严格要求，少讲空话，多干实事”[61。城乡义务教育的失衡很大程度上是人为因素造成的。当前教育改革的呼声很高，但在义务教育均衡发展这一问题上，目前我们最迫切的需求不是改革，而应该是落实，即政府和相关人员必须将已有的教育政策和法规真真正正落到实处，这就必须将推进公共服务均衡化的理念转化为行动，落实到实践中。“我国的行政体制本质上还是集权体制，地方各级政府在某种意义上仅仅是中央政府不同层级的人，处在从基层到中央的行政体系的不同节点上，下级政府主要对上级政府负责”r7】。在这种情况下，对于政府在义务教育这个公共服务领域的职能缺位问题，上级政府可通过政治激励机制，即将义务教育均衡发展作为地方政府及其官员政绩考核的重要内容，促使地方政府调整支出结构，切实承担起合理配置教育资源的主体责任，使义务教育均衡发展落到实处。
4、增强农民民主权利意识是县域城乡义务教育均衡发展的强大动力
县域社会的主体是乡村社会，县域社会的主要成员是农民。数千年来，受制于生存问题，我国农民的民主权利意识始终处于缺失状态。改革开放后，随着市场经济的发展和政治文明建设的推进，农民的民主权利意识有了极大的提高。通过宣传教育、加强法制建设、普及科学文化等手段增强农民的民主权利意识，有利于保障农民在履行义务的同时，充分行使并享受权利。农民也是纳税人，享有与其他社会主体平等的权利，实现义务教育的均衡发展是农民权利平等意识日益增强的必然诉求。反之，农民民主权利意识的增强又将推动义务教育的均衡、健康、可持续发展。
