教育行政机制创新现状与问题

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地方教育行政体制创新是地方教育制度创新的核心，地方教育制度创新的关键就是转变政府职能，改革行政管理体制。这一点从历年来我国出台的重要文件中都有所体现。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：要从根本上改变教育落后的状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。《决定》明确了中央和地方的教育职责，将基础教育管理权下放地方，除大政方针和宏观规划由中央定外，具体政策、制度、计划的修订和实施，学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。《决定》还提出，在加强宏观管理的同时坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。

1993年《中国教育改革和发展纲要》指出：在90年代随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》系统地提出了教育管理体制改革的任务和要求，要健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，加强省级政府教育统筹，转变政府教育管理职能，提高政府决策的科学性和管理的有效性，培育专业教育服务机构。这些都成为当前深入推进教育行政改革、开展地方教育制度创新的重要理论依据和资源。从以上政策文本和现实改革实践所反映的内容来看，我国教育行政体制改革涉及范围很广。如果我们从理论上对地方教育行政体制创新进行归纳，可以初步分解成四个基本问题：即“为什么要创新（why）”、“谁在创新（who）”、“在创新什么（what）”、“怎么创新（how）”。这既是政府制度创新的思维逻辑，更是实践逻辑，因为每一个问题的解决都是促进教育行政体制创新的一个基本路向。

服务型政府是地方教育行政创新的基本目标服务型政府强调的是政府职责的价值取向。地方政府应在“服务理念”下，实现从控制本位向服务本位的转变，由“牧民之术”（administrationofthepublic）变为“为民行政”（ad-ministrationforthepublic）。就像“新公共服务”理论的代表人物登哈特认为的那样“：公共行政官员……在忙于掌舵的时候，他们是否忘记了是谁拥有这艘船呢？公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该致力于承担为公民服务和向公民放权的职责，其工作重点既不应是‘掌舵’，也不应是‘划桨’，而应是建立一套明显具有完善整合力和回应力的公共机构为公民服务。”［2］因此，地方政府应通过向公民提供公共教育产品与服务，完成政府使命；通过公共教育服务过程建立政府与公民之间的合作关系；通过公民参与教育政策制定和政府决策，提高政策、决策质量，提高公民对公共教育服务的满意度。

责任型政府是地方教育行政创新的首要前提责任型政府强调的是政府职责的主体区分。当前我国地方政府在责任体系建设方面主要存在以下三个问题：一是在教育公共服务体系建设中，政府、市场和社会三者之间的责任边界界定模糊［3］；二是政府责任规定的泛化，使得各地政府在保证“硬指标”的前提下，可能出现根据自身利益扩大或缩小职责、变相履行职责等现象；三是在规定政府职责的同时，或者没有建立问责制度，或者规定的问责制度语焉不详。地方教育行政体制要实现创新，就要以责任政府的建设为前提。没有相应政府责任体系的建设，任何创新都可能会背离政府所应履行的社会义务和职责。因此，地方政府必须明确自身的教育责任，并将优先发展教育作为一种“硬约束”指标。这本身不仅是政府对教育事业职责上的真正履行，也是作为政府领导者的“自我成熟”［4］过程。同时，作为一种制度安排，责任政府意味着必须建立一套完整的行政责任追究程序，加大行政责任的惩戒力度，保证政府责任的切实实现、不打折扣。

有限型政府是地方教育行政创新的行动框架有限型政府是强调政府职责的能力限度。长期以来，政府包揽一切的做法，导致了许多不该管、管不了、管不好的问题。随着教育改革的深入，教育问题的复杂性逐渐增强，必须打破“政府万能”的神话，改变政府统揽一切、无所不在、无所不包的权力格局。在教育治理过程中，政府只是治理结构中的一种强力手段，而不是唯一手段。政府要在教育治理中做到“能为”“、有为”，就必要建立有限权力和有限责任的新型政府，不越位、不错位、不缺位。建设有限政府要以“3E”原则进行“三次限定”：第一次，政府干预被严格限定在市场失灵范围内，即有效率（efficiency）；第二次，政府干预被限定于确能弥补“市场缺陷”的范围内，即有效（effectiveness）；第三次，政府干预遵循成本—收益原则，即政府部门与私人部门一样，做事要有成本意识（economy）［5］。这就要求政府在教育治理过程中有所为、有所不为，政府不该管的事情，坚决不要去管。社会中介组织能够自律管理好的事务、能够参与管理的事务，政府应放手让他们去管。政府不能因为有利可图就与之争利，更不能有责相推、撒手不管。

规制型政府是地方教育行政创新的重要保障规制型政府是强调政府职责的方式选择。无论是对服务型政府的价值认定，还是对政府能力有限性的描述，都不是在说明政府的“无能为力”，而是在表达一种政府有效作为的方式。传统的管制型政府，是以控制教育资源、垄断教育发展、压抑学校活力为特征的，具有很强的强制性和随机性。而“规制型政府”则是市场失灵情况下，对于政府责任方式的一种表达，强调的是教育治理各主体对法律、法规和规章制度的遵守。虽然，政府规制始终要处理和“过度管制”（over-regula-tion）、“解制”（de-regulation）之间的关系，但就像有学者提到的那样，“政府管理模式经历着从‘计划—控制型’到‘规制—服务型’的变迁”［6］，规制是一种方向，也是地方政府体制创新的重要保障。就目前而言，政府规制的手段主要包括监管、付费和直接提供三个方面。付费和直接生产是基于对于一种产品在生产和提供阶段上的可分离性，也就是说对教育产品的生产和提供可以是不同的两个主体来分别实现，政府既可以是生产者，也可以是提供者［7］。作为直接生产者的政府通过直接设立公立学校作为自己的生产单位来实现教育产品的生产过程。而政府作为提供者时，政府就不直接设立公立学校，或者是不依靠自己的生产单位进行生产，而是通过社会其他的主体生产单位（比如设立民办学校）等等来进行生产，在这一过程中政府虽然不承担直接生产的任务，但是却承担着对其他生产单位进行付费的责任。至于政府的监管责任是一个很弥散的责任，或者说它的作用范围很广，在政府作为直接生产者时需要监管，在政府向其他生产单位进行付费时也同样需要监管。监管使政府成为教育秩序形成中的“检验官”，制订“游戏”规则，对其他生产单位的生产情况进行全面的监管，对于好的，要积极加以制度激励，提供政策和财政支持，对于那些生产中违规、懈怠、以次充好的单位应立即加以处理，甚至采取摘牌的方法。

两届“地方教育行政制度改革”案例的分析

2008年和2010年，21世纪教育研究院举办了两届“地方教育制度创新奖”，两届通过推荐、自荐等渠道参评的案例将近200个，最终入围的案例共有98个，其中以“地方教育行政制度改革”为主题的案例有20个（见表1）。下面，就作者所掌握的项目申请资料，通过数量性的分析，力图客观地描绘地方政府教育行政体制改革的现实状态。

1.案例的数量分布在两届创新奖入围的98个案例中，“地方教育行政制度改革”案例共20个，约占总数的20.4%。在整个入围案例中数量比例居于第二位，仅低于“促进教育公平和义务教育均衡发展的改革”主题（35个），但要远远高于其他类主题案例，如职业教育案例仅11个、民办教育案例仅10个。这也说明，地方教育行政体制改革日益成为当前教育改革和发展的热点问题，越来越受到学术界和地方政府的重视。在入围的20个案例中，第一届入围13个，第二届入围7个。按照每届设置的奖项规定，第一届获优胜奖2项、优秀奖4项，总获奖率为46%；第二届获特别奖1项、优胜奖5项、提名奖1项，总获奖率为100%。这可以看出，虽然2010年入围的案例数量要低于上一届，但案例的品质有了很大的提高，获得的认可程度也大大提高。总体而言，这些入围的“地方教育行政制度改革”案例都能根据本地实际，很好地解决了国家政策的“落地”问题，并在一定范围内起到了示范和引领作用，获得了广泛的社会共识。

2.案例的区域分布在入围的20个“地方教育行政制度改革的案例”当中，共涉及山东省、湖南省、四川省、上海市、云南省、江苏省、湖北省、福建省、浙江省、重庆市等10个省和直辖市。就目前两届创新奖所积累案例的区域分布来看，之所以集中在以上几个省份，初步判断的原因有两个：一是都有强大的经济实力为依托。就上面涉及到的10个省份，根据国家统计局公布的2009年我国各省主要经济数据显示，其中排在前10位的有6个，分别是山东（第2位）、江苏（第3位）、浙江4（第3位）、上海（第8位）、四川（第9位）和湖南（第10位）。即便是GDP总量排在23位的云南，2010年城镇居民可支配收入在全国排名第15位。我们是否可以得出，经济领域改革的深入和成就，可能会极大地促进和拉动包括教育行政体制在内的行政体制的改革进程。二是都有良好的发展基础。这一点我们可以从各省的《规划纲要》得到证明。山东省在《规划纲要》中提出“：到2020年，率先实现教育现代化，率先建成学习型社会，实现由教育大省向教育强省、人力资源大省向人力资源强省的跨越。”四川省在《规划纲要》中提出，要“建成教育强省和西部人才高地”。湖南省则更直接地将纲要的名称定为《湖南省建设教育强省规划纲要（2010~2020年）》。基于以上判断，当前我国地方教育行政体制创新并不是“穷则生变”的应对之策，更是由大做强、由数量扩张到质量提升的必然选择。可以预见，随着我国整体经济实力的增强，教育发展水平的进一步提升，地方教育行政体制创新将积累更多的“诱致性因素”。

3.案例的主体分布我们在对入围的20个“地方教育行政制度改革案例”进行主体分布研究中，主要选取两个维度：一是行政层次。我们根据国家行政层次划分及教育行政体制的现状，地方教育行政体制创新主体的行政层次为省（直辖市）、市、县（市辖区）。二是部门类别。主要区分指标为地方人大、地方党委、人民政府、政府职能部门（教育局）、其他。我们可以通过考察部门类别和行政层级来了解“谁在引导着创新”。按照行政层次来看，当前地方教育行政体制创新在省、市、县三级主体之间数量是“平均分配的”（分别为省级6个、市级7个、县级7个），省、市、县三级主体都是体制创新过程的“活跃主体”。但如果我们加上“创新内容”一并考虑，我们就会发现，三级主体的创新指向是不同的：省级主体在创新活动中更多地指向于顶层设计，比如福建省立法推动学习型社会的制度构建、山东省实施素质教育行政问责制度，等等。而地市级、县级主体创新更集中在机制创新，比如山东省潍坊市中小学实行“校长职级制”、云南省文山县推进学校人事制度改革、江苏省无锡市设立“学校管理中心”实施“管办分离”的改革，等等。在20个入围案例中，由省级主体设计推动的项目有6个，比例很大，这也反映出目前地方教育行政体制创新确实还需要“自上而下”的顶层推动，这符合《规划纲要》要求的“加强省级政府教育统筹”，但同时也要警惕的是，省级主体创新行为对地市级、县级主体创新行为的替代和“挤出效应”。县级和地市级，尤其是县级应该是教育行政体制创新最有活力的主体，因为一方面它们最接近社会，面对着不断产生的各类问题；另一方面，它们掌握着较多的资源（包括人力、财力等），并享有一定的自主性。它们成为创新主体是必然的。按照部门类别统计，在20个入围的案例中，来自政府及政府职能部门的共有13个，占65％。显然，狭义的政府依然是当前地方教育行政体制创新的最重要主体，这也使得地方教育行政体制创新带有了“自我改革”的意味。以教育局为主体的政府职能部门案例有8个，说明教育局等职能部门在教育事业管理过程中拥有了更大的自主性和积极性。另外，地方人大、地方党委也参与到地方教育行政体制创新活动之中。还有一些多部门共同参与推动的案例，其中包括政府与地方人大、政府与地方党委、政府与地方科教领导小组的多部门合作。最后需要注意的是，以上所有创新主体都可以归纳到“大行政”的范围内，但缺少社会组织力量的介入和参与。一个处在内部循环的创新行为，即使有满足潜在需求的回应性，也无法得到一个均衡的治理结构，更会使创新归于表面。因此，地方教育行政体制创新的主体也应整体设计，做到有结构、有层次、有分工。

4.案例的创新点分布正如前文提到的那样，我们将地方教育行政制度创新点概括分解成四个方面：一是服务型政府建设，二是政校关系理顺，三是管理职能转变，四是管理方式改革。需要说明的是，在20个入围的案例中，任何一个案例的创新点都不仅仅局限在某一点上。但我们在分析案例过程中，只将其主导创新点挑选出来，以便能在数量上说明问题。从数据来看，当前地方教育行政体制创新更多地集中在“管理职能转变”上。这也符合当下要求转变教育行政职能的迫切要求。如果对政府“管理职能转变”这一创新点再做内容细分，就如表8所反映的那样，几乎所有案例中的政府都将行政职能定位于宏观领导上，比如重庆市政府坚持改革创新实现教育优先发展、云南省文山县推进教育综合改革、福建省首立《终身教育法》推动学习型社会建设、山东省教育厅改革体制机制继续推进素质教育发展。具体到行政管理方面，政府也从纷繁的日常事务中摆脱出来，归位到制度建设、监督督导的角色上来，比如山东省对市级政府教育工作督导评估制度、湖南省湘潭市雨湖区教育会计核算制度、湖南省委组织部建立“两项督导评估考核”制度促进县级政府教育工作职责的全面落实、湖南怀化市麻阳苗族自治县政府强化政府教育督导职能建立相对独立的教育督导机构，等等。尤为值得注意的是，在统计的20个案例中，上海市闵行区实行的“教研员与教研组合作伙伴行动计划”，将政府的专业引领作用淋漓尽致地反映出来。教育行政的专业化是未来政府教育职能的重要组成部分，未来教育的改革和发展需要政府有教育的“眼光”，提供专业的支持和保障。虽然这种案例数量很少，但值得通过探索去寻求保持政府介入与学校自主之间的张力的有效途径。两届创新奖中，每届都有一个“服务型政府建设”的案例。

比如，2008年第一届中的“四川省成都市青羊区教育局建设服务型政府”，第二届中的“山东潍坊市教育局建设服务型政府，举办人民满意的教育”。虽然“服务型政府”无论是在理论上还是在实践中都是一个显性话语，但在案例中出现频次并不多，原因归结有二：一是“服务型政府”总是通过具体的政策、制度的制定得以实现，其他案例虽未提及“服务型政府”，但仍是“服务型政府”建设中的行为体系；二是因为“服务型政府”喊得响亮，但要真正做到实处，需要下大工夫，需要进行整体性的系统变革。政校关系是教育行政体制中的核心问题，也是教育行政体制改革的重要内容。其中的焦点问题是政府改变“统得过死、包得过多”的局面，给学校更多的办学自主权。在20个入围的案例中，有5个案例涉及这方面的内容，比如四川省成都市青羊区“学校民主管理委员会”建设、山东省潍坊市教育局建设服务型政府构建新型政校关系、浙江省宁波市海曙区推行“教育议事会”制度、上海徐汇区教育党工委推行校务公开民主管理确保校长负责制运行、四川南江县教育局“两推两考”改革中小学校长选拔制度。在管理方式的改革中，各地方政府也积极进行了探索。比如湖北省政府通过购买服务开展“农村教师素质提高工程”、江苏省无锡市学校管理实行“管办分离”的改革、上海市浦东区“委托管理”机制转变政府职能。这些案例都在说明，无论是政府购买教育服务、管办分离，还是委托管理，都不是政府在逃避和推脱责任，而是为了政府更好地履行职责。地方政府应不断开拓思路，创新教育公共服务提供的方式，促进教育发展，满足公众的教育需求。

当前地方教育行政制度创新的主要问题

地方政府在促进教育行政制度变革方面的探索和努力，解决了当地面临的紧迫问题，也为国家层次的制度创新提供了经验基础和主体条件。就两届入围案例所反映的现状来看，地方教育行政体制创新行动数量日趋增多，涉及到的地域、部门越来越宽泛，所碰触的主题也逐渐深入，创新促成改革、创新提升发展的局面渐渐显现。但我们仍应清醒地看到：当前地方教育行政体制主动适应经济社会发展的能力不强，创新主体的单一性还将持续一段时间，创新内容的深入还需要更大的改革攻坚，创新活动的持续性缺乏必要的制度保障，等等。对这些问题的认知和解决，对于推动地方教育行政体制创新、实现教育体制改革攻坚目标是一个必要的基础。

1.当前地方教育行政制度创新需要面对多重因素的影响地方教育行政制度创新在逻辑上仍属于教育体制改革的范畴。当前我国教育体制改革伴随着双重背景：一方面是社会宏观的转型期间，尤其是经济体制转轨，直接成为教育体制改革的外部推动力量；另一方面是我国教育改革和发展的现实情况，比如国家对于教育事业的重视、人民群众对于教育需求的改变、我国教育事业发展新阶段战略重点的选择，等等，这些都成为我国教育体制改革的内在推手或“内源性动力”。这其中，诸多因素混杂在一起共同构成了地方教育行政制度创新的背景。仅以外部因素为例来说明问题。地方教育行政制度创新过程，外部主要要处理好“上、中、下”三对关系。“上”要看政治体制改革，因为在某种程度上，地方教育制度创新的深度与广度与相应政治体制改革息息相关；“平”要看经济体制改革，我国经济体制改革所取得的成绩，使得经济体制改革的模式路径成为地方教育制度创新的示范样本，但学什么、怎么学是一个大问题，如果完全用市场体制去提供教育公共产品，就只能是用经济规律对教育规律的硬性取代，只会给教育系统带来更多的无序；“下”要看社会体制改革，一个相对独立、逐渐成熟的公民社会，预示着社会多元结构的形成和公共领域的出现，也要求政府在地方教育制度创新过程中为自身行为划界，区分、识别和满足社会不同主体的利益需求。

2.地方教育行政制度创新不是以“深化改革”之名去复制、固化原有利益结构任何一种行政制度的确立，都伴随着一整套利益结构的建立。地方教育行政制度改革的核心问题在于分配权力、重塑利益结构。体制改革之所以“难”，原因也就在于此。长期以来，我们一直实现稳定存量、搞活增量为主的渐进式改革。这种改革模式回避问题，减少改革阻力，增加了改革的成功系数，但同时也累积了不少问题，比如改革的成果无法实现共享、权力和利益的自我复制与膨胀、部门利益时常侵占公共利益、公职人员权力设租寻租时有发生等等，这些问题必须通过不断深化改革来解决。在目前的体制约束下，地方教育行政制度创新是“深化改革”的一条可行路径，但这条道路不应该仅仅做一点“锦上添花”的事情，更应当“雪中送炭”，在“地方”的范围内进行利益格局调整，为解决整体教育改革和发展中的攻坚问题做出探索。

3.地方教育行政制度创新应“以人为本”无论教育改革、教育发展还是地方教育行政制度创新，都不能成为“人的空场”。因为只有以广大人民群众的利益为出发点，才能够得到人民的拥护，才可能达成新的“共识”。“以人为本”是教育治理的出发点，也是地方教育行政制度创新起始需要考虑的问题，因为“作为社会一份子的社会成员渴望在政治、经济与社会诸多方面与其他社会成员一样，拥有各种确保实现自我利益和个人价值的合理‘诉求’。当执政党颁行各种关于社会、政治、经济的发展政策时，不仅不能忽略公众信念的客观存在，而且应以公众信念作为决策的‘政治前提’”［8］。因此，在地方教育行政制度创新过程中要体现以人为本，一方面要切实了解和掌握人民群众的教育需求，就如有学者提到的那样：“中国教育正面临一个历史性的转折点：从满足基本需要，到有可能追求好的教育、理想的教育，因此，中国教育改革需要形成关于教育发展改革的新的共识。”［9］另一方面，要做到利益均衡，即使制度设计趋于均衡化，国家、权力部门不与民争利，不偏袒于某一群体、阶层、利益集团（主要是指特权利益），要兼顾各方面的利益，尤其是大多数人的利益。

4.地方教育行政制度创新需要相关研究的协同深入地方教育行政制度创新需要一定的理论支撑。这主要体现在以下两个方面：第一，理论的铺垫，尤其是对于核心概念的分解，可作为地方创新活动的假设行为框架。当然这一框架仍需在实践中不断修正完善。第二，案例中的做法可以照搬照抄，但不一定实用、好用。地方行政制度创新要能具有示范和推广意义，不仅在于它对于当地的有效性，更需要在理论上从中梳理和总结出可以“移植”的理念和制度体系。但客观地讲，目前教育行政制度改革的研究不够深入、地方教育行政制度改革创新的研究则刚刚起步。就现有的研究而言，一是没有对地方教育行政制度改革创新理论研究的基本范式，缺乏整体的思考框架，各说各话；二是重复性、书斋式研究众多，在知识和方法上的增长不多，对众多地方教育行政制度改革创新案例仍重视不够。因此，要注重和加强对地方教育行政制度创新自身理论的研究［10］，努力推进地方教育行政制度创新实践需要与相关理论研究的协同深入，用实践去浇注理论基础，用理论去提升实践品质。

作者：曲正伟单位：东北师范大学教育科学学院