建设第三方调解体制的价值

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依据该法的相关规定，结合教育矛盾纠纷第三方调解活动的特点和规律，我们将教育矛盾纠纷第三方调解的内涵定义为：由专门的教育第三方调解组织通过说服、疏导等方法，促使教育当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议，解决教育纠纷的活动。教育矛盾纠纷第三方调解组织是指依法设立的专门用于调解教育业纠纷的中立性、公益性和社会性机构，其性质是区别于行政调解和法院调解的人民调解组织。

教育矛盾纠纷第三方调解的内涵包含了以下几个特点：

1.行业性行业性主要是体现教育行业的性质和特点。教育矛盾纠纷第三方调解组织是以服务教育行业为宗旨，以解决教育矛盾纠纷，维护教育当事人的正当权益，促进教育和谐为目的的专门机构。因此调解的人员组成，受案范围、调解依据等方面都体现教育的行业性特点。调解的人员组成中必须考虑教育行业特点，要配备熟知教育规律的专家。教育矛盾纠纷第三方调解的受案范围是与教育机构、教育者和受教育者相关的纠纷。调解既要依据国家法律、法规和政策，又要充分尊重教育行业的习惯和教育规律。

2.中立性教育矛盾纠纷第三方调解组织的“第三方”一词，意在表明这一组织独立于教育行政机关和其他教育机构，在人、财、物方面与教育部门没有隶属和依赖关系。作为人民调解组织的教育矛盾纠纷第三方调解机构是国家司法组织的一部分，其人、财、物归司法部门负责统管，是在国家司法机关的统一监督和管理下独立行使职权的中立性、公益性的自治机构。这样就克服了原来设立在教育行政主管机关内部，隶属于教育行政主管机关的行政调解的缺陷，可以保证调解机构和调解人员位置中立，观点正直，体现公平、公正，不会因为调解组织与教育机构有利害关系而产生偏袒一方的行为。

3.选择性教育矛盾纠纷第三方调解的启动必须以教育纠纷当事人双方的合意和自主选择为前提，第三方调解只是为当事人提供解决教育纠纷的可能性，任何人不得强制当事人启用调解。教育矛盾纠纷发生后，当事人可以根据自身需要自愿在第三方调解、申诉、诉讼、仲裁等权利救济方式中进行选择。当事人对调解协议的内容也由双方当事人协商一致决定，调解人员不得强制修改或干涉。当事人选择第三方调解的动机是基于自身的价值取向和需要，调解人员在调解过程中应当充分尊重当事人的意思自治，避免过分调解使当事人对调解人员的公正性产生合理怀疑。调解结束后，双方当事人都可以选择接受或者放弃调解结果［2］。

4.合理性教育矛盾纠纷第三方调解的合理性是以“不违背法律、法规和国家政策”的合法性为前提的。而教育矛盾纠纷第三方调解与其他法律救济方式相比较最明显的特色就在于它的合理性。第三方调解的合理性既来源于其与推崇“无讼”“仁爱“”和谐”为特点的中华传统文化的契合，也来源于调解本身的效率优势，调解的程序比诉讼简便，相对诉讼，能为当事人大大省时、省钱。以我国最早试行教育第三方调解制度的内江市为例，2012年4月26日内江市人民政府办公室印发了《内江市学校意外事故第三方调解暂行办法》，《办法》中明确规定“第三方调解机构属公益性组织，调解不收费”“，第三方对当事人提出的意外事故纠纷调解申请，符合受理条件的，从申请之日起3个工作日内予以受理，自受理调解开始之日起30日内调解结案”。从调解的依据来看，教育矛盾纠纷第三方调解既要合法，也要符合教育行业习惯和社会伦常。从当事人对纠纷解决的心理期待来看，当事人往往会对纠纷解决结果抱较高的期待，在调解过程中，调解人员会耐心说服和疏导，使当事人多考虑纠纷相对方的现实条件制约、长远人际关系和教育和谐，促使双方自愿作出妥协和让步。

构建第三方调解机制的重要作用

改革开放以来，我国的教育规模急剧扩大，在校学生人数也位居世界首位，各级各类教育培训机构蓬勃发展，教育行业利益主体呈现多元化的态势。庞大的师生人数和利益主体的多元化也带来了教育领域矛盾纠纷的多发和复杂的特点。教育业矛盾纠纷因数量庞大，多次与医疗纠纷并列成为全国人大代表提案最多的问题。教育矛盾纠纷给我国原本紧张的司法资源造成了巨大压力，影响了教育和谐，完善教育矛盾纠纷解纷机制是时代的必要选择。

1.提高效率，缓解诉讼压力诉讼量的激增、司法资源紧张导致的诉讼费用高昂、诉讼的严重迟延等问题几乎成了困扰每个现代国家司法的通病，我们国家在法治化的过程中也难以幸免地出现了以上种种问题。如何采用替代方式提高纠纷解决效率，缓解诉讼压力，挽救由此造成的诉讼危机是世界各国司法改革的重点。调解制度因其程序简单灵活、费用低廉、协议结案等特点凸显时代价值，成为弥补诉讼缺陷最有效的手段。以美国为例，美国是个公认的诉讼大国，也是诉讼的矛盾问题最为突出的国家之一，为了提高效率，美国广泛树立调解意识，很多州在基础教育阶段就开设了调解课，让调解方式解决纠纷的方法和理念深入人心。20世纪90年代以来，美国法院调解解决民事纠纷的比例占到了纠纷解决的90%以上，而我国近年来民事纠纷调解结案的比例还维持在30%左右的水平，与发达国家相比还有很大的差距。近年来，我国教育行业也成为诉讼高发领域，教育诉讼数量的激增和行业诉讼的专业性和复杂性等特点给司法增加了新的问题。建立专业性、行业性的第三方调解机制将起到缓解诉讼压力，节约司法成本和为当事人减轻负担的作用。从我国逐步完善的各类行业性调解机制来看，行业第三方调解机制建立后普遍受到了纠纷当事人欢迎，取得了良好的效果，极大地起到了为诉讼减压和分流的作用，我们有理由相信，第三方调解机制建成后，其结案比例将逐年上升，最终将成为解决教育矛盾纠纷最重要的方式。

2.充分尊重现实条件，实现实质正义正义是法制追求的永恒目标，但是要从法律规范中人们所追求的理想正义转化为现实中的实质正义却要受到各种主客观条件的制约，过于迷信诉讼程序，不顾现实条件一味强调单一化的诉讼程序，反而会引起种种问题，危及司法权威，离正义的目标渐行渐远。从理想正义转化为实质正义需要充分考虑实现正义的各种社会条件。实现正义的社会条件非常复杂，包括了社会物质水平、人们的需要、道德传统、文化心理等等。教育矛盾纠纷第三方调解机制实际上就是根据教育行业纠纷解决的特殊性而设定的灵活便捷、便民利民的解纷程序，其机制特点契合人们的需要、社会道德传统和文化心理等社会综合条件，将是纠纷当事人选择最多的解纷手段。纠纷当事人的利益和价值观都是复杂和多元化的，客观上就需要司法提供多样化的解纷手段，因此一个社会的纠纷解决机制，必须是多元和互补的。教育矛盾纠纷第三方调解机制将进一步完善我国多元纠纷调解体系，丰富我国教育权利救济方式［3］。从道德传统和文化心理来看，调解制度植根于我们民族的文化土壤，已经根深蒂固地融合在人们的日常生活中，是中国老百姓最能理解的法律制度。我国自古有“和合”文化传统，儒家“无讼”思想长期影响人们的思维，能够“止讼息争”的调解是老百姓最为习惯的选择。在中国传统法律文化中，“德治”一直占据重要位置，教育矛盾纠纷第三方调解在纠纷解决过程中始终把德与法结合在一起，在充分尊重教育当事人权利的基础上，通过帮助当事人协商，力争做出最接近于情理和当事人愿望的“双赢”选择。教育矛盾纠纷的第三方调解机制重视道德调节的特点也符合我国教育重视人的全面发展、“以人为本”的理念，可以对学校德育起到促进作用。

3.立足长远人际，营造教育和谐教育矛盾纠纷第三方调解机制鼓励合作、协商与对话，在判明事实真相的同时，更强调长远人际关系的和谐发展，能避免硬性判决出现的矛盾激化现象，从而降低上诉率、上访率和缠诉率，有利于妥善处理教育矛盾纠纷、保障教育当事人合法权益和维护正常教育教学秩序，促进和谐校园与和谐教育的建设。教育领域纠纷发生后，问题不能得到妥善解决，常常会对正常教育教学秩序和教育环境造成不良影响。比如在校园伤害事故发生后，一些家长担心诉讼结案时间过长，耽误赔偿，或者因为支付不起高昂的诉讼费用，转而采用一些非正常手段，围困、打骂、威胁校长老师者有之，长期到学校吵闹、纠缠者有之，这些行为严重影响了教育和谐。一些中小学校也因为担心学生伤害事故纠纷会引起旷日持久的诉讼和巨额诉讼费用与赔偿，取消了很多传统的体育运动项目和其他社会实践活动，甚至不敢让学生提前进入学校，既妨碍了学生素质的培养，又有可能使学生在校外受到更大的伤害。我国的教育矛盾纠纷解决方式除了诉讼，还有申诉和教育行政部门主持的调解。申诉是教育部门内部的一种自纠行为，采用这种方式要受诸多条件的限制，所以以这种方式解决的教育矛盾纠纷所占比例较少。行政调解是设立在教育行政主管机关内部的调解机构，由于教育行政部门与教学机构在人财物方面有千丝万缕的联系，这种机构设置使得当事人对调解的公正性心存疑虑，当事人的这种戒备和抵触心态使得行政调解困难重重，其结案率也一直保持低位徘徊。教育矛盾纠纷第三方调解兼具独立性和专业性特点。其独立性有利于当事人消除对抗情绪，积极主动地配合调解人员，在平等气氛中与相对方达成谅解协议，并能够自觉履行调解协议，在纠纷解决后，矛盾双方依然可以保持良好的人际关系。教育矛盾纠纷第三方调解的专业性有利于调解人员分析和把握教育行业纠纷的特点和规律，从深层次发现问题，使问题得到彻底解决。因此教育矛盾纠纷第三方调解机制对于促进教育和谐将起到重大作用［4］。

构建教育矛盾纠纷第三方调解机制难点探究

《中华人民共和国人民调解法》的颁布实施解决了长期以来困扰人民调解的一些制度瓶颈，使人民调解制度焕发了新的活力，也为行业第三方调解制度的建立和完善提供了新的蓝本。教育矛盾纠纷第三方调解机制建设处于起步阶段，其制度建设可以参照《中华人民共和国人民调解法》和《人民调解工作若干规定》的基本原则和程序，但也存在一些需要重点考虑的难点问题：一是在制度构建过程中要考虑教育行业的特殊性；二是要参照其他行业第三方调解制度的运作情况，尽量避免其他行业调解机制在运作过程中出现的问题和矛盾。

1.教育矛盾纠纷第三方调解的机构设置与人员组成教育矛盾纠纷调解组织可以“教育矛盾纠纷第三方调解委员会”命名。委员会隶属各地市司法局，是属于国家司法体系的一部分，与教育行政机关没有行政隶属关系。成立教育矛盾纠纷第三方调解委员会首先需要向编制办申请编制。教育矛盾纠纷第三方调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人，必要时，可以设副主任若干人，其人员招聘和日常管理由当地司法行政部门负责。调解委员会调解员分专职调解员和兼职调解员两类。专职调解员是机构的在编人员，属于国家公务员系列；兼职调解员由三部分人员组成，第一类是教育专家，第二类是法律专家，第三类则分两种情况，如果是涉及未成年受教育者的纠纷就要有家长代表，如果是高校教育纠纷，则要有学生代表。与此相对，应该建立四类人才库，调解委员会收受案件后，兼职调解员要根据案情的具体情况，临时从人才库中抽取，以保证调解的公正性。人才库中的调解员应当是公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民。各级司法行政机关应当采取多种形式，加强对教育调解员的行业培训，不断提高调解员的素质。

2.教育矛盾纠纷第三方调解的受案范围在人们权利意识不断增强的今天，涉教纠纷越来越多样化和复杂化，有民事纠纷、刑事纠纷、行政纠纷，甚至还出现了很多违宪争议和诉讼。根据《人民调解工作若干规定》第20条，人民调解的受案范围是公民之间以及公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷，教育矛盾纠纷第三方调解的受案范围应该是与教育相关的民事纠纷，包括了学校与受教育者、学校与教师、学校与社会、受教育者之间在学校发生的涉及财产关系和人身关系的矛盾纠纷。但是，笔者认为教育矛盾纠纷第三方调解可以根据实际突破这一规定，适当扩大受案范围。以下两类纠纷可以受理：一类是在案件处理程序上存在争议的教育纠纷，比如《教育法》第42条第4款明确规定受教育者只有对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益才能向法院提起诉讼，这就把学校给予学生处分的行为认定为内部行政行为，排除在了诉讼大门之外。行政诉讼法也没有明确将学校处分学生的行为纳入自己的受案范围，于是法院常常会以“不属于法院受理范围”为由拒收学生不服学校处分的诉讼请求。那么教育矛盾纠纷第三方调解组织作为独立的行业性调解机构受理这类案件可以弥补原有法律的不足，也更具公信力；另一类是因学历、学位授予问题而引发的矛盾纠纷，学校授予学历学位行为是授权行政行为，因而这类诉讼是属于行政纠纷，但是因这类纠纷专业性比较强，法院调解和判决的难度都比较大，由教育矛盾纠纷第三方调解组织调解可以体现更多的专业优势。在我国目前的实践过程中，人民调解的范围随着形势的发展在不断扩大，比如上海地区人民调解就参与到了轻微刑事纠纷的化解中。教育矛盾纠纷第三方调解也应该根据教育形势的需要，适当开拓新的领域，以适应教育发展和促进社会和谐。

3.教育矛盾纠纷第三方调解机构的经费来源根据《中华人民共和国人民调解法》的规定，我国的人民调解是免费的，作为免费为社会服务的公共服务组织，教育矛盾纠纷第三方调解机构的经费来源是构建机制的关键问题。从我国已有的行业第三方调解经费来源的模式来看，主要有以下两种：一种可以称之为保险负担模式，其特点是：对纠纷双方不收取任何费用，调解机构所需经费由纠纷参保单位的投保保险公司从保险费中提取一定比例按月支付，而调解机构也由保险公司指定，许多地市医疗纠纷第三方调解都采用这种经费模式。不过如果将这种模式运用到教育调解机构就会出现一些问题，第一个问题是由保险公司指定教育第三方调解机构，调解功能类似于保险公司的学校责任理赔部门，其中立性将会受到受教育者和社会的质疑；第二个问题是大多数商业保险公司都以营利为目的，而教育行业责任险的利润低，很多保险公司就会不愿承接业务。从现在各地第三方调解的运作情况看，已经开始受此问题困扰，因此教育矛盾纠纷第三方调解机构不宜采用这种模式另外一种可以称之为财政负担模式，其特点是调解机构身份独立，其日常管理和人员招聘由司法部门负责，调解免费，调解机构经费由同级财政负担。这种模式的依据是《中华人民共和国人民调解法》第五、六条。人民调解法第五条规定：国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作；第六条规定：国家鼓励和支持人民调解工作，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。通过对以上两种经费来源进行分析，建议教育矛盾纠纷第三方调解机构采取财政负担模式，因为这种模式有法可依，财政拨款可以保证教育调解机构经费持续稳定，司法管理能让经费运用和监督规范有序，这样才能真正保证教育第三方调解保持中立、自治、公益的特点，长期健康地为教育服务。

4.教育矛盾纠纷第三方调解的程序教育矛盾纠纷发生后，经双方当事人协商一致，可主动向调解委员会申请调解。委员会如主动调解，必须是双方当事人都明确表示同意，如果有任何一方当事人反对，委员会都不能强制调解［5］。委员会接到调解申请后，要给予当事人是否符合调解条件和是否属于调解受案范围的明确答复，三天之内决定是否受理。受理案件要在30天内结案。委员会在接受案件后，要根据案情的需要，决定选用一名或者数名调解员进行调解，也可以经纠纷双方协商一致，共同选定调解员。调解员在主持调解过程中要坚持原则，做到合理、合法和公道正派，在平等自愿的基础上促成当事人互谅互让，达成双方满意的调解协议。当事人在调解过程中有程序选择权和实体选择权，这些权利包括当事人可以选择调解员、调解方式、调解是否公开进行、是否接受调解协议等。调解员调解不成的，应当终止调解，在终止调解的同时要告知当事人其他教育权利救济方式［6］。

总之，教育纠纷第三方调解机制的建立和健全，必将有效地化解教育业矛盾，妥善处理教育业纠纷，维护正常的教育秩序，构筑和谐的社会大局。我们期待教育矛盾纠纷第三方调解机制的建立，并发挥有效的、巨大的作用。

作者：李红雁单位：湖南第一师范学院思想政治理论课教学部