国外职教立法的转变及启发

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1862年《莫雷尔法案》——美国职业教育立法的开始美国独立战争之后，随着大工业生产不断发展和西进运动的兴起，劳动力的需求急剧增加，具备专业技术知识的工、农业劳动力更是严重短缺，这些都严重地制约了美国国内经济的发展。为此，有识之士呼吁联邦政府改革高等教育，建立为培养发展资本主义急需的教育农业和工艺人才为目的的高等教育院校。1862年，其代表人物莫雷尔提出的法案被国会和总统批准。根据该法案，联邦政府赠予各州土地，各州将租售获赠土地而获得的收入用于开办培养农业和机械工艺人才的专门学院，这些学院被称为赠地学院。此后，国会又颁布了一系列的相关法案，进一步促进了各州赠地学院的发展。到1916年，赠地学院在校生数达到了13.5万人，占高等教育院校总人数的三分之一，到1926年，在校生人数更是达到了将近40万。[1]1862年《莫雷尔法案》及其相关法案的颁布开创了在美国高等教育中发展职业教育的先河，这也标志着英国学院制在美国高等教育垄断地位的结束。

1917年《史密斯—休斯法》——美国职业教育体系的形成随着19世纪末20世纪初美国经济的不断发展，美国逐渐由农业国转型为工业国。因此，提高产业工人的职业技术水平成为增强整个国家竞争力的关键。与此同时，美国高中毕业生人数激增，从1900年到1930年，美国高中毕业生人数由不到10万一跃增至65万[2]，远远超过了美国大学所能容纳学生的数量。大量不能升入大学的高中毕业生流入劳动力市场，而由于他们在中学阶段从未接受过职业技能培训，因而也很难满足企业的需求。在这种情况下，《史密斯—休斯法》于1917年被国会通过。根据该法案，联邦政府和州分别设立了专门的职业教育委员会，负责职业教育的调查研究等事宜，并为职业教育和从事职业教育的教师提供资金和培训。法案还建议建立提供学术和职业两种课程的统一教育机构——综合中学，使其兼具升学教育和就业培训双重功能。综合中学在20世纪50年代后期得到了迅速发展，到1960年，美国已有综合中学29845所，在校生960万。[3]直至今日，综合中学的职业科教育仍是美国实施中等职业教育的最主要途径和方式。《史密斯—休斯法》以立法的形式确立了职业教育在公立中学中的地位，标志着美国职业教育体系开始形成。

1963年《职业教育法》——对传统职业教育理念的突破二战后，美国加快了工业机械化和农业机械化的进程，生产力水平的提高，生产结构和就业结构也发生了变化。与此同时，战后退伍军人大量涌入劳动力市场，黑人运动风起云涌。进入60年代，战后婴儿潮时期出生的人口也开始陆续步入社会，此时人们发现，传统的、恪守行业界限而忽视个性发展的职业教育理念和模式已远远不能满足快速变化的劳动力市场需求。1961年肯尼迪就任总统后成立了职业教育咨询小组，该小组在对美国职业教育现状进行调查后，强烈要求制定新的职业教育法案。1963年，《职业教育法》在国会通过。该法案打破了职业教育培训和发展的行业界限，把关注点从职业分类转移到个人发展上，强调公民接受高质量职业技术培训的平等机会和技能训练的实用性。同时，该法案还批准了联邦政府对职业技术教育的巨额拨款。此后几年，国会又陆续通过了加强职业教育的修正案，进一步扩大了职业教育的投入，为更广泛的人群接受职业教育创造了条件。从1964年到1968年，接受职业教育计划培训的人数由450万增至800万，几乎翻了一番。[4]1963年《职业教育法》是二战后美国职业教育发展中最重要的法规。它突破了传统职业教育的理念，重新确立了美国职业教育的目标。

1984年《卡尔•柏金斯职业教育法案》——美国全民职业教育的开始20世纪四五十年代以来，信息技术革命不断发展，第三产业迅速崛起。为适应新技术革命带来的挑战，提高国家竞争力，联邦政府制定了一系列有关职业教育的法律条例，期望通过提升劳动者的综合素质来提高劳动生产力，掌握经济发展和科技创新的先机。1984年颁布的《卡尔•柏金斯职业教育法案》就是其中很重要的一个。该法案取消了以往对接受职业教育补助的学生的年龄限制，第一次提出职业教育要面向全体人民。在此后的20多年中，国会又先后通过了多个与其相关的修正案，强调了职业教育中的性别平等以及职业教育与普通教育的整合等问题。在这些法案的有力推动下，美国职业教育掀起了新的改革浪潮——学校向工作过渡运动，美国职业教育因此也翻开了新的篇章。

美国职业教育立法的作用

（一）职业教育法为职业教育地位的确立和发展提供了制度保障

美国职业教育史上的相关立法很多，这无疑对美国职业教育的发展提供了最有力的保障。以《史密斯—休斯法》为例，根据该法案，美国联邦政府和州分别设立了专门的职业教育委员会，负责职业教育的调查研究等事宜，并为职业教育和从事职业教育的教师提供资金和培训。正如Hayward和Benson所说：“（这样）在各州内就形成了两种（教育）管理机构独立并行的情况。这样才形成了人们对职业教育新的理解，即职业学校是不同于普通中学的独立的教育机构，职业教育也不同于‘学术教育’”。[5]除此之外，该法案还规定享受职业教育资金支持的学生学习学术课程的时间不得超过总学时的50%。以此为依据，联邦职业教育委员会很快就职业教育的学时分配提出了“50-25-25法则”：即学生将50%的学时用于实训，25%用于学习相关职业科目，25%用于学习学术课程。这就为职业教育课程在美国各州的顺利实施提供了切实可行的有力保障。事实上，美国职业教育史上立法不仅数量众多，而且政府能够针对出现的新问题和新情况迅速对原有法律做出修订或补充，并且提出具体详尽的实施方案或建议，因而使得美国职业教育立法具有很强的针对性和很高的时效性。如《莫雷尔法案》就是针对19世纪西进运动后美国经济发展过程中出现的工农业生产专业技术人才奇缺的现象而颁布的，而《史密斯—休斯法》是为解决美国由农业国向工业国转型过程中新兴技术工人在中学阶段缺乏职业技术培训的问题应运而生的。美国职业教育立法迅速、针对性强的特点在二战前后的几项法案中表现也十分突出。如二战前夕，美国教育总署就和作战部的人一起讨论了关于培训机械工艺师尤其是航空机械师的问题，国会于1940年5月制定并通过了《国防训练法》，要求为国防培训工人。这一法案使美国在四年间的受训人数达到986055人，极大地促进了职业教育的发展。[3]二战后，为了确保大量退役军人顺利转入平民生活，避免战后大规模失业危机的出现，1944年，美国国会先后通过了《退役军人重新适应法》和《退伍军人就业法》（又称《大兵权利法案》），不仅给予退役军人在职接受职业教育的机会，还为他们提供学费资助和生活津贴，这也极大地推动了美国战后职业教育的发展。迅速而有针对性的立法保证了美国职业教育发展的各个时期、各个环节都有法可依、有章可循，也及时解决了职业教育发展过程中的新问题，扫清了职业教育发展道路上的障碍，促进了职业教育的持续发展。

（二）职业教育法为职业教育发展提供了资金保障

美国有关职业教育的立法大都明确规定了对职业教育的资金支持，这也为职业教育的持续发展奠定了坚实基础。从1862年《莫雷尔法案》联邦政府第一次从法律上确认对职业教育的资金支持，几乎每一部职业教育法都对职业教育拨款的数额、用途、对象、使用方式等做出了详尽的规定，其支持力度逐年加大，资助范围也不断扩大。例如《史密斯—休斯法》规定拨款170万美元用于职业教育教师的培训和教研，1921-1922年间拨款数额增加到420万，1925-1926年间增至720万，1932-1933年间更是达到了980万。1968年《职业教育修正案》又对拨款的用途从教研培训、残疾人教育、合作职业教育、销售、家政职业教育、专业发展等等十个具体方面按财政年度逐一进行了详细的规定。[6]各州要想获得这些财政拨款，自然就要严格按照法案对拨款的规定制定相应的教育计划。因此，联邦政府通过对教育经费的控制就确保了职业教育计划能够在各州得到很好的落实和完成。

（三）职业教育法保证了弱势群体的受教育权力，体现了职业教育的公平性，有利于职业教育的广泛开展和迅速发展

美国职业教育在立法过程中还特别关注女性、黑人等少数群体的受教育权力，充分体现了教育的公平性原则。例如1862年《莫雷尔法案》颁布后，赠地学院迅速发展，但联邦政府很快发现，由于种族歧视，在南方各州只有很少的几所赠地学院接收黑人学生。因此，在1890年，联邦政府颁布实施了《莫雷尔第二法案》，专门加强了对招收黑人学生的赠地学院的支持。这部法案明确规定将拒绝向任何存在种族和肤色歧视的学校提供资金援助。1963年《职业教育法》也将为不同区域、不同特征的弱势人群提供职业教育机会作为重要内容。法案规定，各州必须为各类离校人员的职业教育培训预留1/3的资金，并规定加大对高辍学率和高失业地区的拨款比重，以确保那些因学术、经济或其他方面能力不足而无法接受常规职业教育的人群得到平等的受教育权利。又如1984年颁布的《卡尔•柏金斯职业教育法案》，它不仅取消了对受助学生的年龄限制，而且还特别关注到了因专业或求职而需要接收职业教育的成年人、妇女等弱势群体。该法案甚至要求预留3.5%的资金用于促进职业教育中的性别平等，以及8.5%的资金为单亲家长和失业的主妇提供帮助。正是在这些法案的推动下，美国职业教育的公平性得到了很好的体现，这也更有利于职业教育在美国社会各个阶层，特别是在占人口多数的中下阶层人群中全面、快速地发展。职业教育的功能也由教授就业技能扩大到兼具社会救助职能的层面，从一定程度上有效地促进了经济的发展、维护了社会的稳定。

美国职业教育立法对我国职业教育的启示

美国职业教育的发展可以说是在职业教育立法的不断推动和促进下完成的，通过对美国职业教育立法发展历程及其作用的研究，可以对我国职业教育的发展起到一定的借鉴作用。

（一）转变观念，重视职业教育的发展和立法工作

目前，我国绝大多数人还对职业教育存在偏见，普遍认为只有考不上高中和普通大学的学生才选择职业教育，这种认识严重影响了职业教育院校的学生数量、质量及职业教育教师的工作积极性。尤其是近几年，随着初中毕业生人数的逐年减少，高中和普通大学也开始抢夺生源，本来就处于劣势的职业教育更是被推入了进退两难的生存险境。许多学校前些年还在为学生素质下降而担忧，如今则要为怎样才能招到学生而绞尽脑汁。甚至有不少中职学校为了生存取消了入学的分数线限制，这就是说，只要学生参加中考，有成绩，就能顺利进入甚至是随意选择职业学校和专业。这样一来，相当一部分不具备职业技术学习能力和基础知识的学生涌入了职业教育的课堂，而职业院校为了不影响今后的招生，只能将教学目标一降再降，教师也是苦不堪言，如此的恶性循环必定会严重影响我国职业教育的发展。因此，国家有必要通过立法等行政手段对职业教育进行扶持、监管和规范，改善职业教育机构的生存状况，提高职业教育从业者的素质和待遇，为职业院校毕业生提供必要的职业指导，搭建广阔的就业平台。只有这样，才能帮助人们逐步转变对职业教育的错误认识，保证职业教育的长期健康发展。

（二）增强相关职业法规的针对性，构建完善的职业教育法律体系

我国职业教育也有相关立法，如1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》，但该法只是一部基础性法律文件，内容较为宏观，缺少配套实施细则和解读，因此人们在对法律精神的理解和落实上都存在较大困难。在这一点上，美国职业教育立法的做法就十分值得我们借鉴。美国职业教育立法的针对性很强，对法案实施过程中可能遇到的问题提前做论证和调研，甚至对许多细节提出建议，并辅以确定数额的财政拨款，这样一来，法案的可实施性就会大大增强，落实情况也有了明确的衡量标准。我国职业教育法也应建立定期修订的机制，缩短修订的间隔期。同时，针对当前出现的突出问题及对社会经济发展有重大影响的关键行业或新兴产业中出现的问题要及时制定相应的专题法、单行法，并且督促地方政府制定相应的地方法规，以构建完整的、体现地域差异的、适应时代要求的职业教育法律体系。

（三）加大职业教育资金投入，加强资金使用的指导和监管

在资金投入上，尽管我国现行《职业教育法》也有为保障职业教育发展提供资金的规定，例如第四章中规定，“职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”[7]但是，由于法律条文中并没有对拨款的具体数额进行明确规定，这就造成了实际操作中拨款不足、不到位的现象时有发生。据测算，2004年到2008年，中央共启动五项职业教育建设计划，平均每个项目投入250万元，如果中职生按2000万人算，生均投入不到400元[8]，显然，这远远不能满足职业教育的需求。该法第四章还规定，“企业应当承担对本单位的职工和准备录用的人员进行职业教育的费用”[8]，“国家鼓励企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人对职业教育捐资助学，鼓励境外的组织和个人对职业教育提供资助和捐赠。提供的资助和捐赠，必须用于职业教育。”[8]可以看出，该法并没有对企、事业单位、社会团体等应履行的对职业教育进行捐资助学的社会责任进行强制要求，也没有制定根据其履职情况进行奖惩的措施，这就导致许多单位、团体对自己应承担的责任认识不清、缺乏积极性，甚至逃避。例如，在校企合作中，很多承担了接纳学生实习的企业得不到国家的经费补贴，因而积极性不高，不愿意花费时间和人力对学生进行技术培训，只让学生承担技术含量低的重复性劳动甚至是体力劳动，这显然有悖于实施校企合作、产教结合以达到以教促产的初衷。学生在职业院校学到的东西不能在实践得到检验和提升，企业也无法根据学生实习情况对职业教育的进一步发展提出有针对性的建议和要求，这样长此以往，最终只能导致职业教育与生产实践的严重脱节。要想改变这种状况，国家对职业教育的资金支持要在数量和监管上双管齐下。首先，要加大职校生的生均拨款。由于目前整个社会对职业教育的重视不够，职业学校的教育经费主要靠财政拨款，接受社会捐助的数额极少，而职业教育的特点又决定了其教育投入要高于普通教育，因此，职业院校生均拨款应高于普通教育院校。其次，对履行捐资助学、开展校企合作的企业和社会团体等进行奖励。例如，建立校企合作基金，用于实习学生的培训经费以及对接纳实习学生的企业的奖励。此外，国家还可以在税收减免等环节予以政策性倾斜，减轻为职业教育进行资助、提供便利的企业和社会团体的经济负担，提高它们接纳职业院校学生实习的积极性。最后，对企业使用基金情况实施考核制度，建立奖惩机制，确保基金切实用于职校学生的技术培训，落实产教结合，形成良性循环，真正实现以教促产；对未按规定使用资金的企业实施处罚，例如取消接纳实习生的资格，加征相应税额等等。

（四）明确职业教育对象，确保弱势群体接受职业教育的权力

首先，完善对家庭经济困难学生的资助政策。目前，国家助学金在高职院校的资助面占在校生总数的20%，平均资助标准为每生每年2000元；对全日制中职学校的在校农村学生和城市家庭经济困难学生资助面已达到100%，资助标准为每生每年1500元。助学金政策可以有效缓解部分学生的经济压力，帮助他们更好地完成学业，但是，由于数额和覆盖面的限制，单一的助学金制度还不能全面地解决经济困难学生接受职业教育期间的困难。为了让更多经济困难的学生获得资助，调动学生的学习积极性，就需要通过实施多种措施，例如建立对经济困难学生中优秀者的单项和综合奖励机制，优先提供带薪进入企业实习的机会等，构建多层次、全方位的资助体系，切实解决经济困难学生的实际困难，消除他们的后顾之忧。

其次，加大对进城务工人员家庭子女接受职业教育的扶植力度。近年来，进城务工人员不断增加，他们的家庭经济情况普遍不太好，生源地教育水平相对较低，学生文化基础相对薄弱，升入普通大学继续深造的条件欠佳。因此，进城务工人员家庭子女通过接受职业教育获得一技之长的需求显著增加。通过政策上的鼓励和经济上的资助，让这类学生获得平等的接受职业教育的机会，无论是对于他们的个人发展还是对于减轻社会负担、提高整个社会经济的运行效率都十分有益。

最后，细化职业教育类别，构建多种形式和层次的职业教育体系。我国现行职业教育主要依托中高等职业院校的校内教学或校企合作教育，这远远不能满足社会对技能型劳动力的不断变化的需求。对于许多起点较低的普通员工和技术工人，由于年龄、工作时间等限制，他们往往不具备进入职业院校再学习的条件，搭建顺畅、便利的职业技能再教育平台已成为他们共同的呼声。此外，针对智力、学术或其他能力不足的学生，也应建立分类更加细致的专门化教育学校，制定适合这些学生发展水平的教学大纲，鼓励有条件的企业招收该类学校学生，并予以资金、政策倾斜，帮助学生实现人生价值。总之，要想改变目前我国职业教育发展滞后的现状，职业教育立法的作用是极其重要且不可替代的，法律的执行情况以及法律的及时完善和调整也是影响职业教育发展速度的关键因素。我国现行的职业教育法颁布实施已近17个年头了，随着社会经济的不断发展，职业教育呼唤更加完善、细化的法规。通过对美国职业教育立法的研究，中国的职业教育在新法的修订上可以借鉴其可行之处，构建适合我国国情、适应时展要求的更加科学、完善的法律体系，为保障我国职业教育的持续、健康发展提供更全面、有效的法律依据。

作者：梁明晖单位：北京市商务科技学校基础学科部