课程改革政策滞后现象研讨
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由于课程改革政策滞后现象本身的复杂性，我们需要从不同的视角对这种现象进行分析和讨论，以便揭示出课程改革政策滞后现象的本质属性。
1.课程改革政策的供给滞后与执行滞后
一般而言，课程改革政策是指对学校教育负有法律或行政责任的组织和团体（包括政府、政党、法律制定机构以及各级教育行政主管部门、作为改革主体的学校等）为解决课程改革的问题、实现课程改革的目标而制定的行动准则及其过程。滞后是一个时间意义上的相对概念，指一个现象或事物与另一密切相关的现象或事物相对而言的落后迟延所造成的一种不协调状态。从政策的运行环节来看，课程改革政策滞后包含两层含义，一方面是指课程改革所需要的行动准则及其制定过程相对于课程改革实践问题而言存在滞延，即政策落后于实践，此为课程改革政策的供给滞后；另一方面是指课程改革实践活动相对于课程改革已经出台的政策而言存在滞延，即实践落后于政策，此为课程改革政策的执行滞后。课程改革政策的供给滞后和执行滞后通常是交错存在的，即课程改革政策存在双重滞后的状况。当前，在中央集权的课程开发机制下，可能更需要关注的是课程改革政策的供给滞后。作为推动、支持和保障课程改革实践的制度性安排和措施，课程改革政策的最佳状态应该是，当课程改革出现任何问题时它都能“招之即来，来之能用，用之有效”，即课程改革的每个实践环节都有配套的课程改革政策发挥作用。但实际上，这只能是一种理想模型，在课程改革实践中是不可能存在的。课程改革一旦启动，课程改革政策常常不能与课程改革实践配套和同步，不仅许多旧有的课程问题没有得到及时、有效的解决，而且还会出现一些新的课程问题，甚至出现课程改革实践不断偏离课程改革目标的情况。课程改革政策的滞后已经成为阻滞课程改革深化发展的主要原因，因此，需要从理论层面深入认识课程改革政策滞后的种类、表现及导致滞后的影响因素。即使这种滞后状况是无法彻底消除的，但对其进行分析和认识，有助于改革者自觉地理解、宽容、预防、减少和化解课程改革政策滞后及其产生的广泛影响。
2.课程改革政策的决策滞后与文本滞后
在动态意义上，课程改革政策是一个复杂的决策过程，由发现问题、认定政策问题、寻找政策提案、审查和选择提案、讨论和利益妥协、正式确定政策、政策执行、政策评估和调整等一系列环节依次或交错构成。课程改革政策的双重滞后在课程改革政策周期的各个阶段均有所表现。而且，正是由于课程改革政策是一个动态的决策过程，具有一定的周期性，所以课程改革政策滞后是有一定的客观性和合理性的。真正需要预防、避免和化解的是那些因为缺乏前瞻性和发展性研究而形成的课程改革政策滞后及其所造成的危害。在静态意义上，课程改革政策是一系列物化成果，包括各种针对课程改革的法律、法令、条例、规章、制度、指南、决议、决定、指示、通知、意见，以及领导人的报告、讲话等文本。由于课程改革政策的制定主体及效力范围不同，课程改革政策包括不同的层次类型。在宏观层面，课程改革政策包括课程改革的纲领性政策，比如，教育部颁布的《基础教育课程改革纲要（试行）》、《义务教育课程设置实验方案》、《普通高中课程方案（实验）》；在中观层面，课程改革政策包括课程改革的具体的专项的政策，以及为保障宏观课程政策和专项课程政策有效实施而制定的配套政策，比如，各学科的课程标准、科目指导纲要、教科书审定标准、学校课程管理指南等；在微观层面，课程改革政策包括学校根据上级教育行政部门有关基础教育课程的政策规定，结合本校的实际情况而制订的课程实施方案、各类计划和规章制度等。这些课程改革政策都是具有文本载体的物化成果，反映的是课程改革政策决策过程达成的共识。一旦政策决策过程不能顺利进行，就会出现课程改革政策的决策滞后现象。而即使课程改革政策的决策过程完成，但未能形成文本化的政策，就会出现课程改革政策的文本滞后现象。
二、课程改革政策滞后的突出表现
课程改革政策的供给滞后与执行滞后现象同时存在，但就目前来说，政策供给滞后相比执行滞后的状况，更为明显和紧迫。课程改革政策的供给滞后现象，无论是在指令性政策领域，还是在指导性政策领域，都有比较突出的表现。
1.指令性政策滞后
指令性政策具有更多的行政特性，有强制执行的效力。从我国课程改革的总体实践来看，由于课程改革政策在最初启动改革试验时做了较为充分的准备，从改革方案制定到课程设置计划、课程标准颁行，从教材的审定、出版、发行到配套教学资源的提供等诸多环节，课程改革的政策供给相对集中，并且推进力度比较大，课程改革起步阶段非常顺利。但随着课程改革试验的深入，许多更深层次的课程与教学问题逐渐显露，相对于起步阶段的政策供给来说，课程改革过程中的指令性政策供给则显得准备严重不足，未能形成从启动实施到跟踪推进再评估反馈的完整政策链条。无论是国家层面的，还是地方层面的，课程改革指令性政策滞后大致包括督导政策滞后、奖励政策滞后、惩处政策滞后等三种基本情况。
（1）督导政策滞后在课程改革启动以后，督导政策是跟踪推进课程改革的重要指令性政策。我国课程改革的督导政策严重滞后，其中的突出表现包括：第一，缺乏具有公信力的督导主体。由于采用中央集权型的课程体制，课程改革的推动主体和督导主体都是教育行政部门，导致课程改革过程的督导几乎变成教育督导部门的自我督导，缺少相关督导政策的外在监督。第二，缺少课程改革专项督导制度。就国家层面而言，未能建立全国性的课程改革督导机制，尤其缺乏第三方督导机制。在地方层面，有些地方的督导政策只停留在临时性的行政决定，并未形成规范的政策文本，甚至在不少地方，行政不作为，很少作出课程改革的行政督导决定。
（2）奖励政策滞后课程改革奖励政策是推进课程改革过程中重要的指令性政策，是课程改革自上而下传递正向反馈信息的政策环节。课程改革的奖励政策滞后主要表现在几个方面。第一，全国性的课程奖励安排时间间隔太久。从实际操作层面来看，课程改革自2001年启动以来，直到2010年才举办了第一届全国基础教育课程改革教学研究成果奖励活动。在地方层面，也基本上是“上行下效”，甚至连“下效”也没有。第二，奖励层级不够。在中央集权的课程管理体制下，举办奖励活动的主体层面是有重要意义的。而在姗姗来迟的多数奖励政策活动中，全国性的奖励活动至多在教育部办公厅层级，地方性的奖励活动也大多在教育行政部门而非地方政府层级，奖励的层级及相应的规格、范围和力度是并不充足的。第三，没有明文规定的奖励细则。在所有的课程改革奖励活动中，几乎没有明文规定的制度文本作为奖励依循，大多是临时性的行政决定。
（3）惩处政策滞后为了确保课程改革的顺利推进，对于违背课程改革政策并造成严重后果的机构和个人行为进行惩处，是非常必要的指令性政策措施，也是纵向传递警戒信息的课程改革政策环节。然而从目前来看，课程改革基本上没有对于可能进行惩处的机构和个人行为作出明确界定，更没制定出公开透明的规范制度文本。比如，课程改革启动阶段提出教师要“先培训再上岗，不培训不上岗”的政策要求，但到真正推行新课程的过程中，大量地方的大量教师并未参加新课程的培训或培训完全流于形式，结果并未受到任何政策规范的制约，惩处政策滞后可见一斑。由于惩处政策滞后现象的普遍存在，课程改革在一定程度上沦为一些地方和学校机构与个人自发作为乃至任意作为的标签。
2.指导性政策滞后
课程改革的指导性政策滞后与指令性政策滞后在性质上存在很大的差异。指导性政策具有更多的专业特性，不存在强制执行的效力，而只有建议或引导的意义。相对于指令性政策滞后来说，课程改革指导性政策滞后更多是由专业难度所导致。指导性政策滞后大致包括指导培训滞后、教学专业支持滞后和配套保障滞后等三种基本情况。
（1）指导培训滞后课程改革必然经历从旧课程到新课程的转换过程，必须进行观念与制度的同步变革。其中，特别需要指导培训制度来促进和保证教师群体的观念更新。新课程启动阶段的指导与培训活动相对抓得比较紧凑，但随着课程改革进程的深入，指导培训滞后的情况日益突显出来。在政策层面，对于指导培训的机构与主体、内容与形式、流程与措施、监督与反馈等一系列环节，都缺乏基本的政策引导和专业示范，致使各级各类指导培训机构的指导与培训行为大多处于一种缺乏研究成果支持和政策引导的自发行为，甚至是在谁来培训、培训什么、怎么培训、培训得怎么样等环节上都是随意作为，最后变成“新课程是个框，什么都往里面装”。更为糟糕的是，大量机构乃至个人趁机浑水摸鱼，打着新课程指导与培训旗号进行营利活动，严重干扰了新课程的推进过程。
（2）教学专业支持滞后课程改革初期高度重视发挥大学专业人员在课程改革方案设计、课程标准研制、教材开发和审定等方面的专业优势，并且在14所师范大学设立教育部基础教育课程研究中心，旨在通过这些研究中心带动地方教研部门，为新课程的推进提供教学专业支持。然而，课程改革教学专业支持的政策供给滞后，严重制约了最初的教学专业支持政策意图转化为具体的政策措施和现实资源。一方面，大学中心的教学专业支持活动缺乏明确的政策依循，另一方面，地方教研机构和研究人员的教学专业支持活动缺乏来自大学专业力量特别是课程与教学理论以及学科教育理论最新研究成果的支撑，致使两方面的专业支持力量未能优势互补，在教学专业支持上很难形成合力并发挥出1+1>2的整体效应。
（3）配套保障滞后配套保障措施是课程改革重要的指导性政策内容。然而，无论是在国家层面，还是在地方和学校层面，都不同程度地存在配套保障滞后的现象。配套保障滞后的表现不仅形态多种多样，而且范围十分广泛。比如，在高校师范专业就缺乏明确的基础课程改革政策导向，致使师范生很难在具体的课程理念、科目设置、学习方式、教学研究等领域，难以理解和适应基础教育课程改革的最新动态，更不用说促进和引领基础教育课程改革的深化发展。又比如，在中小学教师教研成果的认定、专业职称的评定与设岗、考试招生、学校业绩评价等众多方面，都普遍地缺乏明确的政策导向，其结果是基础教育课程改革的配套保障普遍滞后。
三、课程改革政策滞后的主要原因
政策滞后是多方面因素综合作用的产物。课程改革政策滞后现象亦是受到多方面因素的影响而形成的。像很多教育改革一样，本次课程改革启动时“雷厉风行”，越往后走就越难推进，课程改革政策的双重滞后现象也越严重。追究其深层原因，主要集中于决策模式、研究成果和利益博弈三个方面。
1.自上而下的决策模式
教育行政体制直接影响着课程改革政策的制定及实施过程。课程改革的决策模式包括自上而下和自下而上两种基本模式。在自上而下的决策模式中，课程改革的权力集中在政府，政府不仅直接规定和限制学校改革行动的路径与方式，而且政府在课程改革和发展中无处不在、无所不能，既是课程改革的设计者，也是指导者、管理者、监督者、调控者及评价者。在自下而上的决策模式中，政策问题由民间提出，专家、学者、教师、家长及社会其他群体或团体具有参与政策决策的机制和路径，地方和学校对课程事务拥有较大的自主权，政府的主要职能是顺应和体现民意，主导顶层设计和资源分配。迫于决策民主化、科学化的压力，政府已很少像过去那样，采取“关门模式”或“动员模式”，在一夜之间推出教育改革计划或改革举措。而通常会在教育改革决策之前，通过民意调查、各界座谈、专家咨询等途径进行相关论证。此次课程改革的一个显著特征就是，我国传统的国家主导、行政主导的教育改革模式，在形式上过渡为专家主导、专业主导的教育改革模式。“课改专家”正是在这个过程中异军突起的角色。然而就实质而言，本次课程改革仍是自上而下的政府行为。与以往不同的是，政治意识形态的力量淡出了统治的“前台”，退居“后台”进行隐性化控制，而将专家及其为增强课程改革的合理性、合法性而打造的概念和理论体系推向了前台。尽管如此，政府对课程改革进行自上而下的直接干预的本质属性，构建和决定了课程改革政策执行过程各种重要因素和变量之间的关系，并表现出课程改革政策的三个问题。第一，政策需求与供给矛盾。在自上而下的决策模式下，课程改革的政策需求与政策供给之间存在明显的时间差。一方面，课程改革政策的出台普遍遵循“局部试点———面上推广”模式。这种模式固然有它的科学之处，但也在客观上造成了问题的解决与政策的出台之间存在时间差，一个政策总是对上一时期中某一政策需求作出回应。另一方面，由于缺乏由下而上的政策需求表达渠道，在社会舆论表达中处于弱势地位的人群常常丧失利益表达的权利。最需要改革政策支持的人群，却也往往是影响政策议程的最微弱的力量。弱势群体的利益需求通常只能借助政府官员或专家学者来反映，或者是在问题严重到足以引起政府的重视之时，才有可能启动政策议程。这种政策需求表达的势力偏差，同样造成政策需求与政策供给之间的时间差。第二，自上而下的决策模式容易导致政策执行的变异。中央政府及其下级组织与公立学校之间行政性的命令、服从关系，决定了课程改革政策的实施属于行政执行模式，即下级通过领会上级的政策意图来执行，上级则通过规定各项计划指标来控制和监督下级的工作。以行政化的思路来处理专业化的课程改革问题，往往将生动的改革意愿转化成不容置疑的官方目标、方针、计划、指标，即使政策设计原来科学、民主、贴近实际问题，也容易在实施的过程中引起地方教育行政人员和一线教育工作者的“交差感”、“被迫感”等体验，使其对课程改革政策缺少心理认可，导致政策执行的象征性合作、选择性执行、政策目标扩大化、政策内容全异化、政策执行停滞化等各种表现，致使各种政策问题不仅迟迟得不到解决，而且可能出现加剧或失控状况。第三，自上而下的决策模式容易遏制基层的政策创新力。新课程改革的声势主要得益于官方的强力推进。然而，官方力量在课程改革的深化发展面前越来越表现得无能为力。这是因为当改革进入“深水区”，对于什么是好的课程、什么是好的考试、如何评价等专业问题，并非依靠政府的行政力量就可以解答或解决，课程改革的深化需要办学主体亲自谋划。基层的创造力既是课程改革的生长点，也是课程改革政策的生长点。如果学校进行课程改革的主体地位不能合理确立，就难以在具体的课程改革政策上拥有主动性和创新力。在课程改革政策上缺少自由探索、发挥潜能的空间，学校就只能被动地等待各类课程改革政策的，或亦步亦趋地执行各级教育行政部门下发的政策。
2.专业研究的不足
课程改革是一项深度的、系统的变革工程，随着改革的深入，其所涉及的专业问题也越来越深入，单单依靠行政的力量绝对无法胜任课程改革的推进。但是，课程改革及其政策制定与实施所需要的各种专业支持则并未持续跟进，这是造成课程改革政策滞后的重要原因之一。课程改革政策专业研究的缺失至少表现在以下三个方面：第一，由于课程改革问题本身具有复杂性，其解决过程需要一段较长时间的摸索、总结和推广，才能形成具体、有效的政策细则。在对政策问题进行探索的阶段，课程改革理论研究的薄弱，常常导致课程改革政策缺乏必要的知识基础，造成课程改革政策出台的“难产”。第二，主流的课程理论研究多倾向于学术探究型，而缺乏以政策为导向的课程研究（为了政策的研究），一些先进的课程改革经验和成果得不到及时的总结和推广，难以成为规范化、常态化的政策措施。第三，教育政策的制定和完善必定要依据一定的事实、信息和数据，这些数据信息依据的获取是否及时、真实、准确，将会影响政策制定的进度和合理程度。公开、完备的数据系统是政策制定和实施重要的技术支撑。然而，我国的教育数据统计系统十分不健全，课程改革政策的制定和完善缺少真实可靠的数据信息支持，缺少科学性和专业针对性。
3.人为干扰和利益冲突
除了受到教育行政体制和专业研究支持力度的影响，课程改革政策的滞后也部分是由于人为干扰和利益冲突所致。首先，在人为干扰方面，主要表现为教育行政官员对课程改革政策的影响。由于我国的政府机构具有“人治大于法治”、领导讲话具有政策效力“、重投入和产出而轻过程”等传统，官员的上任往往会引发一场改革的风生水起，而官员的更迭则往往牵连一场改革的偃旗息鼓。课程改革是一个长期的过程，然而，教育行政官员的任期是有限的。将有限的任期投入到无限的改革中导致的后果是，课程改革的推进并非是一个匀速的、力度均衡的过程，而是有缓有急、有轻有重。课程改革政策的命运也同样如此，政策的出台时机、政策的措辞和重点、政策的实施与评价、政策的法定时效与实际时效，都会受到教育主管部门及其官员的人为干扰，而发生政策供给或执行的滞后。其次，在利益冲突方面，虽然课程改革以每一个学生的发展作为目标，是一项“善”的改革，但这并不意味着改革能够得到每一个人的肯定和支持。所有个人和群体对改革的支持都是以一定的条件为前提，这个条件就是“合理的利益回报”。课程改革的前期阶段较为容易取得突破性进展，是因为应试教育在我国存在了很长时间，人们对其弊端积怨已久，课程改革的启动便很容易将这些力量集合起来，形成强劲的改革势能，使课程改革获得广泛的拥护和支持。在课程改革的强劲势能面前，少数既得利益者很难也不敢拥有主导性的话语权。然而，在初期的改革热潮过后，利益关系经过重组而形成多种新的利益群体，被改革热潮所暂时掩盖的利益冲突开始突显出来。一方面，原先的既得利益者开始寻找反扑的机会，以重新获得利益；另一方面，在课程改革中成长起来的改革支持者，面对新的利益也可能出现分化，相当一部分人因成为新的既得利益群体而趋于保守，出现摇摆甚至开始从改革的支持力量演变为阻抗力量，后期的改革就很难撼动前期所形成的利益格局。在官方与民间、中央政府与地方政府、营利组织与非营利组织等各种性质不同的组合中，以及各种利益群体的内部，譬如“课改专家”内部，都存在改革的利益冲突。一项政策调整的利益对象越复杂、涉及的规模越大、决策的层次越高，那么政策制定者在调整和利益分配上的努力和时间、政策对象在新的利益格局下达成一致的时间就越长。课程改革作为一项在全国范围大力推广、具有重大影响力的教育改革事项，其所牵涉的利益调整和分配十分复杂，这就成为课程改革政策的供给滞后与执行滞后的重要原因之一。（本文来自于《湖南师范大学教育科学学报》杂志。《湖南师范大学教育科学学报》杂志简介详见）
作者：吴刚平陈华单位：南京师范大学教育科学学院华东师范大学课程与教学研究所
