社区服务性质管理
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【摘要】：本文从社区服务产生的社会和经济背景分析着手，对社区服务的内容、性质及其资源配置机制进行了分析和讨论。社区服务产生于中国城市政治、经济和社会改革的历史进程，伴随社会和经济发展而发展。它是以服务主体和客体的地域性为特征，以人为本，助人自助，服务社区居民，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，以提供社会公共服务品为主，辅之以满足社区居民特定需要的私人服务的一种社会服务。本文分析了社区服务九个方面的内容和社区服务的三个基本特性：人本性、地域性、社会福利性，提出了社区服务的四种资源配置方式。
【关键词】：社区服务性质资源配置方式
【作者简介】：重庆社会工作职业学院院长，副教授，重庆市社会工作协会副会长；电话：023-69025298；E-mail:cqligy@；地址：重庆市巴南区景竹三村1号。
中图分类号：C916文献标识码：A
自1984年民政部“漳州会议”提出“社区服务”的概念，社区服务实践已走过了十六年的历史。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确把“以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化，努力提高居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要”作为今后五到十年城市社区建设的主要目标之一。
然而，什么是社区服务，社区服务的范围、性质、运行机制等问题，理论上需要探讨。本文从社区服务产生的社会和经济背景分析着手，对社区服务的内容、性质及其资源配置机制进行了分析和讨论，以求加深对社区服务的认识，供理论界和社区工作者参考。
一、社区服务产生的社会和经济背景
社区服务是在中国社会转型时期，城市社会发展中出现的新生事物，其产生有其深刻的社会和经济背景。
1、中国是一个后发外生型，正逐步走向现代化的国家。在现代化过程中，城市化的步伐越来越快。1995年我国城镇人口比重为29%，城镇人口35174万人，到1999年年末比重上升为30．9％，城镇人口达到了38892万人，1996-1999年城镇人口4年增加了3718万人，年平均增长速度为2．66%，年平均增加930万人。城市化发展，社区形成具有特定地缘经济、政治、文化和社会需求的现代社会单元。
2、市场经济体制的建立，单位人逐步转变为社区人，需求发生转移。在计划经济体制下，城市人基本上分属于全民或集体所有制单位，不仅工资由单位发给，住房、交通等由单位提供，甚至个人和家庭的方方面面的社会需求也由单位解决，城市人是一个单位人。建立市场经济体制后，企业和大部分事业单位逐步成为了市场主体，原由企事业单位承担的社会事务逐步剥离出来，交由社会承担，个人和家庭的相当部分社会需求转移到了社区。努力提高居民生活质量，不断满足社区居民日益增长的物质文化需要”成为今后城市社区发展的重要内容。
3、社会转型，贫富差距拉大，最低需求下沉社区。以市场为基础的资源配置，讲求的是经济效率。由计划经济转变为市场经济，贫富差距拉大是一个普遍的社会问题。失业和下岗人员队伍扩大，相对贫困人口增多，最低生活需求在社区集中体现。
4、老龄化社会的到来，社区养老需求上升。中国进入老龄化社会的时间较晚，但人口老龄化速度相当快。“九五”期间，我国65岁以上老年人口年平均为8345万人，比“八五”期间的年平均7057万人增加1288万人，增长18．25%，社区养老需求急剧上升。
5、政府转变职能，社会事务下沉社区。随着城市经济体制改革的深入发展，国家政治体制的改革也逐步推开。政、企分开，政、事分开，政府职能转变，“小政府、大社会”的改革已成为国家行政体制改革发展的趋势。城市管理体制由“两级政府，两级管理”，向“两级政府，三级管理，四级网络”发展，社会事务下沉社区，“费随事转”，社区需求和供给规模及水平大大提高。
6、农村劳动力进城，国企职工下岗，住宅私有化、商品化，社区资源总量扩大。随着经济的发展，农村大量剩余劳动力涌入城市。经济结构的调整，大量国企职工下岗，沉积在社区。社区劳动力供给规模不断扩大，劳动力资源非常富裕。这给社区服务的开展和低成本运行提供了便利条件。城市职工住宅私有化、商品化改革，居民小区的开发，既有利于社区意识、社区认同感的形成，又有利于社区资源的积累。
总之，社区服务的产生与发展，有其社会和经济发展的必然性。
二、社区服务的主体和内容分析
在社区发展的过程中，社区需求，无论在规模上还是在水平上，都在日益扩大和提升。社区居民需求五花八门，丰富多彩，但并不是所有需求都需要并能在社区满足。能纳入社区服务的社区需求，只能是需求主体在社区，同时供给主体也在社区的那部分。以社区机构、民间组织为主体提供或通过社区主体来提供的服务主要有以下类型：
1、面向社区居民的社会保障社会化服务。在社会保障社会化管理的改革过程中，政事分开、企事分开，离退休人员、下岗失业人员和参加了社会保险的个体业主进入社区管理，社区机构相应地向这类人员提供社会保障登记和退休金、保险金的发放服务。
2、面向社会贫困户、优抚对象的社会救助服务。这是传统的民政济贫、优待抚恤服务和新建立的城市最低生活保障服务，是社会安全的最后防线。
3、由社区机构、民间组织面向社区老年人、孤儿、残疾人提供的社区福利服务。随着社会经济发展和社会文明程度的不断提高，社会对老年人、孤儿、残疾人的关怀程度越来越高，要让这部分弱势群体同样享受社会文明发展的成果，开展社区福利服务，提高服务质量，是社区发展的重要内容。
4、便民利民服务。这是由社区机构、民间组织提供的旨在方便本区居民，解除其后顾之优的特定服务，如日间托儿所、午餐小饭桌等。
5、社区卫生保健服务。这是由驻社区的非营利性医疗机构提供的纳入职工医疗保险范围的基本医疗、预防保健、老年人保健、妇女儿童系统保健、主要慢性非传染疾病治疗等服务。
6、社区物业服务。这是由社区物业管理机构面向业主提供的房屋建筑本体、公用和共用设施及配套服务设施维修、养护服务，公共环境的清洁卫生、园林绿化服务，本物业区的交通车辆行驶、停泊管理服务和安全监控、巡视等保安服务。
7、由社区机构或非赢利组织面向青少年提供的的心理和行为矫治服务。社区是青少年社会化的重要载体，当青少年心理和行为出现与社会规范不相符时，除了家庭和学校外，心理和行为矫治需要在社区予以帮助。这是防范社会失范，增强社区凝聚力和认同感，稳定社区的需要。
8、由社区机构或非赢利组织面向下岗职工提供的再就业服务。在城市经济体制改革的过程中，或者经济周期波动的原因，或者经济结构调整的原因，总有一些职工下岗需要寻求再就业，他们需要就业机会，需要获取就业信息。
9、家政服务。这是由社区机构或非赢利组织或家政服务公司面向有特殊需要的居民提供的家庭服务。
三、社区服务的性质和资源配置机制分析
社区服务是社会服务的组成部分，但又不同于社会中介服务、文化服务、电信服务、教育服务等类型的社会服务，它有其自身的特定性质和资源配置机制。
1、人本性。社区服务作为一种社会工作，注重以人为本，助人自助的人文价值取向和工作理念。满足社区居民的社会需要，提高居民生活质量和文明程度，这是社区建设的根本宗旨，也是社区服务的出发点和归宿点。
2、地域性。社区服务的主体和客体分别为社区内的机构、民间组织和社区居民，这是由社区的特定地缘经济、政治、文化和社会需求所决定的。没有地域性，就不成其为社区，通过良好的社区服务，可以增进社区凝集力和认同感，使社区成为真正意义上的社会生活共同体。
3、社会福利性。美国著名社会学家戴维．波普若认为，“社会福利（socialwelfare）是指为了促进个人的功能发挥和使之获得最低的社会生活水平而提供的一系列项目、好处和服务”。我国政府有关文献和有的学者把社会福利列为社会保障制度的一个子系统，这是不恰当的。社会福利本质上是政府和民间社会组织为在一定程度上消除竞争性的市场经济资源分配的不公平，对社会弱势群体的基本需求的照顾而采取的一项社会公共政策。因此在世界上经济学和社会学研究发达的国家和地区如欧、美和我国香港、台湾，学术上和制度上都是将社会保障包括在大社会福利概念之中。民政部社会福利职能管理部门官员提出了面向新世纪社会福利制度的架构体系，即：“一项制度，三大支撑体系（社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系），两种供给方式（资金保障、服务供给），三项保障措施（政策扶持、财政支持、社区落实）。”社区服务应该是社会福利服务体系中的子系统。
根据社会资源配置的机制不同，社会产品分为公共产品和私人产品两大类。公共产品与私人产品的区别在于前者可以同时给一系列使用者提供利益，后者在任何时候都只能为单个使用者提供利益。如果公共产品可以服务于任意数量的使用者，则叫做纯公共产品，它具有二个性质：（1）非排他性：共用品一旦被提供，除非能够花费无限成本，否则不可能排除任何家庭对它的消费。（2）非竞争性：一个家庭对共用品的消费不会降低任何其他家庭对它的可消费数量。但不是所有的公共产品都完全具备上述两个性质，一是在社会提供的公共产品规模有限时，增加新的消费者超过非竞争性临界点时，会降低消费者的利益，即发生拥挤现象，这时采取收费会员制消除拥挤现象是可行的，这种共同合作共同受益的产品称作俱乐部产品；二是有的产品所提供的利益一部分由其所有者享有，是可分的，因而具有私人产品的特征，但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有，即利益外溢，具有公共产品的特征，这类产品称为准公共产品。俱乐部产品和准公共产品统称为非纯公共产品。
在社会福利产品供给中，有四种供给方式：一是货币津贴，既由社会公共部门直接发给个人货币津贴，以保障其基本生活所需的货币收入；二是提供社会化福利设施；三是提供个人消费品，如医疗保险药品、救灾救济物品供给；四是社会福利劳动服务。
从供给品性质看，社区服务提供的主要是非纯公共产品，有的是俱乐部产品，有的是准公共产品。但救灾救济物品供给，社会福利货币津贴发放的调查、登记、发送服务，最低社会保障供给，社会保障社会化服务等则属于纯公共产品供给。
在社区服务中还有几种较为特殊的服务项目，它们虽不包括在社会福利体系内，但都是直接服务于社区居民，实施的地点也在社区，其发展符合社区建设的宗旨，我们可以将其纳入社区服务的体系，便于统一规划和管理。
（1）社区物业服务。社区物业服务是具有特定范围的社区公共服务。由于社区物业公共设施规模具有固定性，能提供的服务能力是有限的，当消费人数超过一定的规模就会发生拥挤，使得消费者的利益降低，产生拥挤成本，属于典型的社区俱乐部产品。
（2）便民利民服务和家政服务纯粹是向社区居民提供私人服务，受益者是完全可分的，因而属于典型的私人品。
综合上述情况，社区服务资源配置主要有以下四种方式：
1、由政府出资配置社区公共福利服务基础设施和居民最低生活保障以及社会保障社会化服务供给。这是国家社会福利政策最基本的部分，其供给品具有纯公共品性质，不可能由市场主体提供，而只能由政府供给。
2、社区公共福利服务的营运费用采取会员收费制或成本补偿制。这是由于相当多的社区服务项目具有拥挤性或利益外溢性，为避免纯公共产品配置的低效率，采取谁受益，谁付费补偿。
3、对于社区服务受益者可分的项目，如便民利民服务、家政服务，属于私人品供给，完全可采用市场机制配置。
4、对于某些社区服务基础设施，如新建的居民小区的道路、绿化、保安、医疗、幼儿教育等基础设施，甚至老人公寓设施，在向社会开放经营，只向交费会员提供服务的条件下，可由市场主体投资建设，自主经营，自负盈亏，自我发展。
综合以上分析，社区服务产生于中国城市政治、经济和社会改革的历史进程，伴随社会和经济发展而发展。它是以服务主体和客体的地域性为特征，以人为本，助人自助，服务社区居民，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，以提供社会公共服务品为主，辅之以满足社区居民特定需要的私人服务的一种社会服务。社区服务推动着城市社区的发展和建设，在提高居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要方面发挥着越来越大的作用。
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