城市贫困管理

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西南地区的贫困问题由来已久，我国的中西部既是农村贫困的重灾区，又是城市新贫困人口的高发区，全国80％的贫困人口都集中在西部省份。通过对西南地区城市贫困的特征及成因分析，为政府在全国范围内实施“反贫困”行动，缩小东西部地区经济发展及其居民消费水平方面的差距，提供理论．依据和政策依据。若中西部地区或西南贫困问题得到缓解，则全国至少有80％的贫困人口可望摆脱贫困的困挠，其影响、意义非同一般。

(一)区域经济发展落后，城市相对贫困问题突出

1．城镇贫困人口比重大，贫困发生率高于全国平均水平1985年东中西部城镇贫困人口占全国城镇贫困人口的比重分别是：东部459万，占25．6％；中部967万，占54．0％，西部365万，占20．4％，中西部合计占74．4％；1995年，东、中、西部城市贫困人口占全国城市贫困人口的比重分别是：东部471万，占17．1％，中部1527万，占55．5％，西部754万；占27．4％，中西部合汁占83．9％。从贫困人口的比重变化看，东部地区在1985年～1995年间城镇贫困人口比重大幅下降，中部略微上升，而西部则大幅度上升，全国有8个地区城市非农业人口中20％都属于贫困人口，这些地区全部在中西部。

2．居民收入、消费水平低、贫困程度深

西南地区云、贵、川无论是农村居民或城市居民人均收人在全国比较都属低收入地区，不到全国平均数的50％，更是低于东部发达省市。

由于区域发展的不平衡，虽然东西部都受益于宏观经济改革，但受益的范围，程度是不同的。正是这种差距使得西部城镇居民陷入贫困的概率大于东部地区。导致区域发展落后，人均收入、消费水平差距不断拉大的原因主要有：

(1)起点低，“先天不足”从近代起由于政治、经济、社会、自然、地理等因素，资本最初是从东南沿海叩开中国封闭的门户，近代工业随之建立。而西部近代工业则长期空白，直到解放，历史留给我们的是东西部社会经济差距非常悬殊的严酷现实。建国前，70％以上的工业都集中在不到全国面积14．2％的东部沿海地区，而占全国土地面积81.8％的中西部地区仅占全国工业的9％；改革开放初的1978年按人均GDP排序，在全国30个省市、自治区中，西南三省囊括了倒数前三名；贵州倒数第一，云南倒数第二，广西倒数第三；当时贵州、云南、广西的人均GDP分别相当于全国平均数的46．7％、60％和59．5％，人均GDP的绝对份额分别为175元、223元、225元。这就使得在以后全国区际大赛中，西南三省区的起跑线远远落后于其它地区，处于“历史性不平等”的不利地位。

(2)交通不便，信息不灵、社会基础设施落后

西部地区公路、铁路运输系统极不发达，远远不能满足生产发展、经济开发的需要，亦是制约东西经济联动、妨碍大规模开发西部的重要障碍。据资料显示，占全国总面积2／3以上的西部地区铁路里程还不到全国的1／4；更有一些地区至今乡村尚未通路，完全处于与世隔绝的状态。由此造成地区发展可达性差，吸引外部投入的能力低，因而发展机会极少，长期以来一直是我国经济发展相对落后的地区，这种地缘经济格局至今未得到根本改变。尤其是在我国经济实行全方位对外开放格局中，西部地区由于自身地理环境的制约，处于最低层次，80％的外商投资者都集中于东部沿海地区，区外资金的大量输入改变了沿海地区的生产关系和产业结构，并对东部地区经济增长水平和人均收入水平提高产生了极为显著的影响。

(3)人口增长过快，人力素质低下

尽管西部地区地广人稀，人口密度很小，且生存环境酷劣，经济发展缓慢，文化落后，但人口增长却很快，有的省区每年以3％的速度递增。在过去的两次生育高峰期，西部大部分省份的生育峰值都很高，且持续肘间较长，西部地区人口增长无论是绝对量还是相对量都远远高于东部。除了人口增长过快外，就是人口的文化素质低，受教育率低、文盲率高，文化程度结构低。

(4)经济结构落后，积累能力差

现代经济的发展过程就是经济结构变动的过程。在这一过程中，社会成员的人均收入不断提高，社会的积累能力亦不断提高，1991年西南三省区的GDP中第一次产业的份额为40．5％，高出全国平均水平16．6个百分点；在第一次产业从业的劳动者占社会劳动者总量的76．4％，高出全国平均水平17．8个百分点。其中贵州，三次产业的就业结构分别为78．0％、10.2％和11．8％；云南则分别为77．8％，9．7％和12．5％。经济结构极为落后，从而导致其人均收入低、投资能力不足。

(5)制度创新落后，市场经济不发达

80年代以来东部发达地区生产力发展较为迅速的一个基本原因是代表市场经济机制的非国有经济发展速度大大超过国有经济的发展速度，从而带动东部经济高速增长。1992年贵州、云南的国有工业企业产值占工业总产值的比重分别为73.0％和73．5％，分别相当于全国平均数(48．1％)的151.8％和152．8％；而广东国有工业所占比重分别为29．8％和29．1％，分别相当于全国平均数(64．2％)的46．4％；而广东非农产值所占比重为66．0％。1994年全国乡镇企业产值达42558．5亿元，东西部所占比例分别为68．1％和8．78％，东部是西部地区的7．75倍；乡镇企业的平均发展速度东部是48％，西部是16．5％，东部是西部的2.9倍；这在很大程度上反映了西南省区体制改革、制度创新方面的相对落后状态。

(二)少数民族贫困构成了西南地区贫困的一个重要部分

西南地区的贫困很大程度上表现为少数民族的贫困。西南地区是少数民族聚居的重要地区在全国已建立的159个民族自治地县中，西部地区就有115个，全国55个少数民族8000多万人口，其中90％以上分布在西部地区。据90年代人口普查资料，少数民族占当地总人口的比重云南为33．35％，贵州33％，广西39．2％。其分布特点是族别多、人口少、居住分散，多民族混杂状况明显。

少数民族贫困的原因或少数民族比汉族同胞更易陷入贫困的原因是：

(1)结构性原因

中国是一个典型的二元结构性国家，这种二元社会结构，将社会成员人为地分成泾渭分明的两大群体即城市居民与农村居民或农业人口与非农业人口：而且成份间不能转换、具有世代的遗传性，社会对不同的成员分别给出不同的对待，农业人口或农村居民享受不到城市居民在就业、保障、社会服务等方面所得到的待遇，被排斥在现代化进程之外，积累着贫困。而中国的少数民族人口绝大多数分布在农村，缺乏社会保障和社会服务，城市和农村制度性的不平等，在某种意义上就是汉族和少数民族问题的不平等，结构性贫困对少数民族的危害比汉族更深。

(2)区域性原因

中国的少数民族人口绝大多数分布在中西部山区，风沙化地区和干旱等生存环境恶劣的地区。他们的贫困很大程度上是区域性贫困。

自秦代以来，在2000多年的汉文化形成和扩张过程中，少数民族不断地被迫向边缘地带迁移，或向远方城镇和交通沿线的山区退缩，一般分布在人烟稀少，偏僻闭塞，生产力水平落后，开发较慢的边区或偏远山区，严酷的生态环境，恶劣的生存条件，闭塞的社会生活，畸高的人口繁殖率，普遍的文盲状态和极度的愚昧等，使其成为中国社会最贫困的群体，其生之艰难，生之顽强，令人震撼。

(3)自身原因

与其它贫困人口相比，少数民族贫困人口特征和致贫因素有极大的特殊性，突出表现在他们的文化、风俗、语言、历史传统等方面。少数民族由于与汉族在语言、风俗、习惯和心理上存在很大差别，因此与一般的中西部汉族人口相比，更不容易参与现代社会经济活动，难以享受现代经济发展的利益，这是它们贫困发生率普遍高于同一地区汉族群体的重要原因。特别是生活在大西南地区的如僳僳族、瓦族、景颇族、纳西族，彝族等民族，至今还保留着蓄奴制特点，实行家长奴隶制，生产力水平仍停留在原始社会末期，还延续着刀耕火种、广种薄收、游牧迁徙趵原始耕作方式和生存方式。

(三)城市新贫困问题突出，职工贫困构成城市贫困人口重要组成

中国社会转型期城市贫，困的一大特征即是职工贫困构成了贫困人口的主体，而这一特征在西南地区尤具典型。西南地区由于诸多原因下岗，失业人员比例大，城市新贫困问题突出。1997年贵州33．71万城市贫困人口中就有下岗职工11．83万，失业人员11．50万，约占全部贫困人口总数的70％左右，四川省城市贫困家庭中有67．4％，为下岗职工家庭。

西南地区职工贫困问题突出的原因主要有：

(1)国企比重大，亏损严重，拖欠职工工资，养老金问题突出

西部地区经济结构的重要特点是国有经济比重大，如四川省国企数目4289万个，占全国工业总产值比重33％，就业，人数506万，占全部就业职工总数的75％；重庆国有工业企业数目1706万个，占全市工业总产值比重的53．3％，职工人数占全部职工总数的70％；贵阳市国有工业企业产值占全市工业产值比重74．2％，职工人数占全市职工总数的78％。在目前国企普遍不景气、亏损严重的形势下，困难职工相当多，四川、重庆、贵州停产或基本停产的企业约占60％～80％。由于对大多数职工而言，工资性收入仍是重要的收入来源，一旦工资收入出现危机、生活就难以保障。

(2)传统产业所占比重大，结构调整任务重

西南地区的产业结构主要以传统产业为主，如纺织、机械、军工、化工、森工、煤炭等，传统产业所创造的产值占到工业产值的90％以上。由于设备陈旧、技术落后、存在大面积老化，调整任务十分突出。贵阳市2．7万下岗职工中就有1．62万集中在机械、轻纺、交通等部门，占全年预计下岗职工总数的72％；目前亏损和双停企业也主要集中在这些行业，大约占国企亏损的八成以上。四川全省亏损企业4858家，集中在制造业的就有1646家。总之，传统产业部门在产业结构调整中首当其冲，所受的冲击最大，下岗、失业最为集中、突出。

(3)人员负担重、离退休人员多、医疗费开支大

尤其是西南地区的一些传统工业基地、老企业、国有企业相对集中的地方，离退休人员多、所占比例高，如四川1996年国企离退休人数是132．76万，重庆是66．93万人，贵州是30．92万人，占在职职工的比重平均达45％左右。使得企业所承付的各种保险费用偏高，尤其是在传统的以企业为载体的社保体系未得到根本改变前，更加重了企业的人员负担和庞大的离退休、医疗费开支。据调查目前企业所承付的养老保险金30％，失业保险2％，工伤保险％，医疗保险10％，四项合计达41％左右。对效益好、负’担轻的企业来说，完成上缴任务较容易，职工保险也有保障；但对那些本来效益就差、人员负担重的企业，一旦发生亏损或经济陷入困境，拿什么来交养老金和支付各种保险金?在调查中我们常常看到这样一种情况：越是国有企业，老职工多，困难职工多、人员负担重；企业越困难，需救助的人越多，而企业拖欠或根本无力支付职工退休金，报销医疗费现象就越是普遍，职工生活就越困难；形成一种恶性循环，使真正需要保障的人得不到基本的生活保障，既无法按月足额领到退休金，又不能报销医疗费，有许多家庭就因为无力支付巨额医疗费而债台高筑、倾家荡产，陷入贫困。

(四)社会保障水平低，城市贫田有进一步恶化的趋势

社会保障水平的高低直接影响到贫困人口缓解贫困的程度。

西南．地区由于经济发展水平低，地方财政有限，财政自给率一般低于50％，财政支出大部分要靠财政补贴，如云南一省128个县，吃财政补贴的就有120个县，1993年全国贫困县人均财政收入仅60元，只相当于全国平均水平的30％，故城市开展“居民最低生活保障”难度大，并使得西南地区贫困问题有进一步恶化的趋势。

上海市接受保障的城市贫困人口是52．94万；广东省是24．66万，而四川省仅2．5万，贵州省仅0．73万；云南省年保障金总额1381万元，实际所需保障金总；额是1．2亿，缺口如此之大说明：由于财力有限，西南地方政府无力支付更多的救济金用于贫困人口的扶贫解困，不仅大大缩小了应该享受救济的贫困居民人数或户数，而且使享受了救济的贫困人口只能获得很少的救济金，远不足以帮助它们“脱贫”的要求。如根据重庆工会提供的数字，1998年重庆的下岗困难职工约26万，而接受民政部门救挤的困难职工仅43496人，占困难职工总数的16％；四川下岗、困难职工约4185万，但接受民政部门救济的困难职工仅10万人，占困难职工总数的22％；云南省下岗、困难职工8．9万，接受救济的仅2万，占困难职工部数的30％左右。另据有关数据显示：1996年全国领取失业救济金占失业人口的比重北京是10．5％，上海是3．8％，全国平均是1．7％，而四川仅有0．4％，贵州仅有0．4％，云南0．9％，既低于全国平均数，更低于东部其它城市。不仅保障范围窄，保障人数少，并且保障标准很低。上海低保标准是220元，深圳是340元，而重庆市地区的低保标准是月人均生活费收入13Q元，辖属三市七县“低保标准”100元，库区移民的万县，黔江两市低保标准仅80?109元；贵州省1998年全省平均低保标准仅86．2元。低保标准的确定都是按市场需求法严格计算出来的，按照一个城镇居民维持生存的最低消费水平决定的，基本上只能解决吃的需求，而且还得精打细算，否则很可能人不敷出。据对成都市的调查，低保标准是120元，但要维持一个居民生活需要至少是月人均收入140元。如此低的救济水平既不能有效解决贫困家庭的“返贫现象”，更不能从根本上抑制贫困的“代际传递”，从而使贫困地区、贫田，家庭极易陷入世代贫困的恶性循环而难以自救。

鉴于西南城市贫困的特征，缓解西南贫困的关键或困难是如何处理好贫困面广，贫困人口比重大与区域经济发展落后，社会救助能力低的矛盾。这直接关系到各项扶贫措施的落实和反贫困的社会效果。

下面，主要从三个方面谈谈西南城市反贫困的对策、思路。

(一)，大力发展压城经济，从整体上捉高居民的收入，消费水平和抗风险能力，最大限度抑制贫困人口的继续增长

西南地区的贫困很大程度上表现为一种区域性的贫困，即落后的经济发展水平、经济结构、基础设施、社会服务等影响着人们占有生活资源的机会和利用生活资源的效率。所以，消除贫困最根本的是振兴西部经济。紧紧抓住国家战略重点西移的机遇，充分利用“后发优势”、“比较优势”，加快企业改革制度创新，积极培育和挖掘新的经济增长点，争取在5?10年内使西部的经济有一个大的改观，为贫困人口摆脱贫困提供物质基础。当然，西部经济的发展除了自身努力外，国有政策的倾斜和支持是必不可少的条件。

包括尽快制定和出台区域经济振兴的扶贫政策，尤其是就业扶贫和资金扶助，提高对西部地区的扶贫比重，扩大公共和基础设施投资；全部或部分解决投资项目本金的筹集，增加项目的赁款额度，或放宽贷款和其他融资条件；增加向贫困地区提供基本的社会服务，包括教育、卫生、营养、计划生育、开发人力资源等，以帮助贫困人口克服发展障碍，增强利用各种生活资源的能力；加大财政转移支付的力度，建立全国性的地区协调发展基金和再就业基金，专款专用，重点解决贫困地区扩大就业和再就业的资金缺口，以及贫困人口的社会保障、医疗保障。通过税收或价格政策从富裕地区或一部分高收入手中取走部分收入，用于支援贫困地区或补偿受损者，这不仅符合社会主义“共同富裕”的基本原则，也反映了西方“福利经济学”的一惯主张；让更多的社会成员通过国民收入的再分配公平地分享经济发展的成果，是一个文明社会义不容辞的职责。

(二)完善社会保障机制，提高社会保障水平，使社会保障真正起到“安全网”、“减震器”的作用，减轻贫困的程度

鉴于西南地区“最低生活保障制”运作中出现的问题，诸如保障范围偏窄、标准偏低、渠道单一、救助标准不统一等，提出如下完善措施。

第一，严格限定救助对象，在社会救助较低的情况下，应保证有限的保障金，真正用于最需要帮助的贫困人口，确保社会保障的力度。

按照市场经济国家社会保障体系的构想，社会救助作为最后一道“安全网”，其救助对象应该严格限制在那些丧失了劳动能力，靠自己努力无力改变贫困处境的社会弱者，主要是孤寡老幼，残疾人等。而在我国现阶段构成贫困人口主体的困难职工本应通过社会保险、社会福利保护，但因体制不健全，也涌人城市贫困人口群体，纳入社会救济范围。这既增加了各级财政负担，降低了社会救济的标准；同时也造成了贫困者的自卑心理，最终不利于经济的发展。这一现象清楚地表明体制转轨期我国社会保障体系的欠缺，说明对城镇贫困人口的有效救助要受社会保险、社会福利、“安全网”是否全面、‘牢靠的制约。

第二，进一步完善保障体系，开展多形式，多渠道的社会救助，动员全社会都来关心贫困人口的生活状态。

目前在对：贫困人口实施最低生活保障线的同时，还相应建立了下岗职工基本生活费保障线，失业救济和最低工资保障线，来保证下岗、失业职工、在职职工的正常生活水耳。它们与“低保线”一起构成了中国特色社会保障制度的特点。由于其他两道防线主要由企业承担或由企业、国家、社会共同负担，所以在一定程度上可起到保障分流的作用，而不是仅靠财政几百亿救济金来解决几千万城市贫困人口的生活保障，无异于杯水车薪，难以取得预期效果。今后这三条线一定要严格执行、确保落实，即不能因为职工工资收入低于“低保线”或因失业金达不到最低生恬标准，或职工基本生活费得不到保证，而进入贫困救济网。为此，必须加快建立养老、失业、医疗和工伤保险为主体的职工生活保障体系，实现社会统筹与个人帐：户相结合，逐步缩小不同所有制就业主体间保障待遇水平的差距，建立全社会统一的、公平的利益补偿和保障机制。

此外，还可动员民间力量，家庭资源共同关心贫困家庭、贫困人口，营造扶贫济困的道德氛围，通过社会慈善团体的救济、募捐，企事业单位的慷慨解囊，邻里亲戚间的守望相助以及社会各方面的送温暖、献爱心活动，有效支持“低保制”的执行。

第三，中央、省、市、县区四级财政通力合作，为社会保障提供充裕的资金来源，确保各项扶贫措施的兑现、落实。

无论采用何种形式的救济，都需要一定的救济金作，为物质保证。“低保制”运作中所遇到的最大困难即是资金不足。现行保障金的供给主要由各地方财政自筹解决，这就带来一个问题，越是贫困地区，需要救济的贫困人口就越多，而财政越困难，实际得到救济的人越少；反之，越是富裕地区，需要救济的贫困人口少，但由于财政有钱，实际得到的保障人口却越多。如上海1997年保障金总额是18716万元，通过现金或实物救助方式保障的对象达30多万人；而四川保障金总额仅3000多万元。实际保障的人数仅有6万人，占应该保障总数的不到20％(33.8万人)；贵州保障金总额更少，375．96万元，保障对象仅0．73万人，占应该保障人口的比重不到3％。显然，由各地自筹财政资金解决贫困人口的生活保障有违社会公正、公平原则，也不利于真正缓解中国城市的贫困问题。建议保障金的供给通过调剂金制度由四级财政共同负担，逐级倾斜，重点扶植。中央财政对困难省市倾斜，省财政对困难市县倾斜，市财政对困难县区倾斜，以真正做到真扶贫，扶真贫。

(三)进一步深化、完善再就业工程，为职工脱贫致富创造更多的就业机会和增加收入的机会

职工贫困的主要原因是因为劳动机会的丧失，使其失去了收入来源。为贫困者提供直接的生活保障，固然可起到短期内改善生活状况的作用，但限于社会救济的性质要从根本上，帮助困难职工脱贫致富，需要把“低保”救济与再就业工程结合起来，为下岗失业人员提供更多的就业机会与岗位，据资料统计，四川省1998年国企下岗职工是28．8万，再就业率，32．2％，1999年1?9月份下岗职工34．78万，再就业率37％，远未达到中央提出的50％的再就业标准。

针对目前在再就业方面存在的问题，建议从以下几方面进一步深化，完善再就业工程。

第一，自谋职业与再就业

继续鼓励各种形式的自谋职业，这是一条投资少、见效快、方便灵活的就业渠道。据统计，四川下岗职工中有近40％是通过自筹资金、自办企业实现就业的。扩展这一渠道，目前重点要解决好两个问题：一是如何通过法律保护，减少管制，给予优惠，进一步降低资本进入这一领域的门槛；二是如何通过各种小额信贷、低息贷款、担保贷款或变卖一部分国有资产以“买断工龄”或“福利补偿”的方式一次性结算给职工个人，以解决自谋职业所需的启动资金。

第二，社区服务与再就业

随着家庭结构、居民消费结构的变化，人们对物质和精神生活的需求急剧增加。据国家统计局所属北京美兰德信息公司1998年6月对北京、上海、成都、广州等7城市社区服务需求调查表明：7城市需要社区服务的家庭总计达2033．08万户，累计可为社会提供2000万个临时就业机会。而目前社区服务得到满足的家庭仅有898．8万户，缺口达60％，可见社区服务已成为目前解决城市就业的一个新的增长点。特别是由于社区服务所具有的对劳动力素质需求弹性大的特点，适用于不同层次劳动力的进入与选择，尤其是对那些年龄偏大；文化偏低、技能单一的再就业困难户(特别是女性，据估计这部份人占全部下岗人数的比例大约是60％)，更是提供了新的就业空间和希望，缓解了他们的生活压力。

第三，信息、培训与再就业

妨碍职工再就业的一个难点是现有技术水平与知识结构不能适应市场对劳动力的需求。目前再就业的培训内容过于简单，且重复雷同，需根据市场多元化需求尽快调整，特别是要提高培训层次。如从事家政服务的除掌握一般技巧性的功能外，还应具备一些专业知识的训练与素养，如社会学、心理学、家政学、医学等知识，以为顾客提供高质量的社会服务。

另外，信息渠道的不畅，也是妨碍再就业的一个难点。信息的搜集是要付出时间、金钱、等待和各种心理负担成本的，这对下岗职工来说难以承负。因此怎样降低信息搜集的难度，利用政府所掌握的各种传媒、电台、电视台、报纸等为下岗职工提供各类就业信息，就成为帮助、扩大职工再就业的一个重要手段。

(四)政府支持与再就业

目前政府的支持应集中在两个方面：

第一是扩大国债的发行规模，大规模举办公共工程，基础设施的建设：包括兴办学校、医院、修筑道路、公路交通、兴修水利、植树造林、环卫保护、市容清洁等，推动社会就业（中央政府已决定在今后3年投资7500亿元用于国内基础设施和公共工程项目建设)。

第二是为再就业工程筹集，稳定的资金来源。包括：(1)对经济领域中犯罪活动的打击惩处，如贪污受贿、偷税漏税、公款吃喝等，结束国有资产每年流失数千亿元的局面。有人建议对腐败行为征收反腐败税，目前一年用于公款吃喝、公费旅游挥霍的资金约3000亿元，只要征收17％的反腐败税，就能解决我国目前全部失业、下岗人员的生活问题。(2)尽快取消对国企的亏损补贴和价格补贴，据专家初步框算若将现有的每年600亿元的补贴减少5％，即节省30亿元，相当于目前全国失业保险基金的累计总额。(3)扩大税种，税目的征收范围，开征遗产税、交易税、利息税、高档消费品税等。据估算仅每年征收的证券交易所得税就可望增加财政收入400多亿元，而存款利息税年增加财政收入约260亿元。对征收的利息税中央已明文规定用于再就业工程，作为下岗职工基本生活费的来源之一。(4)除外，对现有国有资产进行拍卖，进入股市运营，债权转股权等筹资办法都值得尝试。

中西部城市贫困人口占全国城市贫困人口的80％左右，若我们能钎对西南地区的城市贫困问题，提出一套行之有效的反贫困措施与对策，相信对推动全国城市反贫困行动会有重要的实践意义租借鉴价值。（作者：申晓梅西南财经大学政治系）