养老保险改革
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摘要：近几年，我国连续提高养老金水平，这原本是一项惠民措施，但随之而来的是社会各界对提高养老金标准的期望值也在快速升温，需要加以疏导。我国作为发展中国家，城乡差距较大，养老保险目标不宜过高，应长期坚持低水平、广覆盖的目标，随着政府财力和企业经济承受能力的逐步提高，逐步扩大养老保险覆盖面和提高保障水平，根据国情，要把工作重点放在完善制度方面，扩大资金筹集渠道，加强养老保险基金管理，提高养老保险基金运营效率和保值增值能力。
关键词：养老保险；完善制度；改善运营；提高效率
一、我国养老保险的压力将逐步增大
养老保险制度中的关键问题是保障退休职工在年老丧失劳动能力后能够获得养老金，从而维持老年人的正常生活需要。不同的国家，职工退休的年龄也有差别，通过对老年人口比例的比较分析，可以考察我国养老保险的现实需求。所以，笔者以65岁人口(发达国家一般界定65岁为退休年龄)占国内人口总数的比重作为重要的指标进行国际比较。根据OECD的国际统计数据，我们可以获得美国、德国、日本和中国65岁人口占总人口比重的统计及预测数据，如表1所示。
这组数据显示，各国65岁人口占总人口比重均呈递增趋势。由于各国65岁人口占总人口比重的快速增长，人口老龄化问题和老年人养老问题将成为世界难题。如何解决老年人的养老问题、满足老年人个人方面出现的特殊需要和人口老龄化所带来的社会经济问题，已成为影响各国社会稳定的十分重要的社会问题。
发达国家养老保险制度建立的时间比较早。有资料显示，养老保险制度最早起源于1669年的法国，其标志是《年金法案》的颁布，该法案首次规定向不能从事于海洋工作的老年船员发放养老金，开创了养老保险制度立法的先河。但被学术界广泛认可的具有代表意义的养老金制度是德国1889年颁布的《老年、残疾和遗嘱保险法》，它被认为是社会保障模式的养老保险制度建立的重要标志。自养老保险制度在德国出现后，工业化国家及其他国家积极效仿，各个国家的养老保险制度也逐渐建立和运行起来。
我国建国初期，养老保险制度就逐步建立起来，基本上是按劳动者所在单位确定的养老保险制度，养老金由政府和企业分别发放，实质是以政府为主体的保障制度，并不是像发达国家那样的社会保障制度。20世纪80年代以来，随着改革开放的不断深入，我国也逐步推行了社会养老保险制度。但同发达国家相比，我国养老保险的社会化程度仍然较低，养老保险制度运行中还存在城乡“二元化”的问题，社会养老保险的覆盖面和养老金标准，同发达国家相比也存在较大差距。随着我国人口老龄化程度逐步上升，社会养老保险的压力将呈现出逐步增大的趋势。
由于世界老龄化问题的出现，发达国家都相应推迟了退休年龄，而更多的老年人也在没有完全丧失劳动能力之前仍然从事工作。美国、德国、日本和中国在2001～2006年55～64岁从事工作人员占同年龄群体的比例，都呈现出上升趋势，如表2所示。
通过数据对比可以看出，德国老年人从事工作的比例虽然上升幅度较大，但在这几个国家中比例是最低的。美国和日本这一比例虽然较高，但近几年上升幅度并不大。我国老年人从事工作的比例从2001年的56.5％上升到2006年64.5％，不但比例较高，而且上升幅度相对较大。中国法定退休年龄为女性55岁，男性60岁，很多职工在退休后仍然通过其他方式从事工作并获得相应的工资收入。这种现象说明，我国很多老年人退休后还要为生活奔波，没有实现老有所依和老有所养。这也从一个侧面反映出我国养老保险的压力将逐步增大。
二、提高我国养老保险水平的期望值不宜过高
研究表明，我国养老保险需求巨大，发展空间很大。但是，从目前我国国力来看，养老保险资金筹集能力和资金供给能力很弱，供求矛盾十分突出。从2006年OECD的统计数据来看，美国人均国内生产总值已达到44055美元，德国和日本分别达到32255美元、32826美元，而我国仅为2010美元。与发达国家相比，我国人均国内生产总值水平很低，说明我国生产力水平和经济整体发展水平仍然比较低，由此决定了我国养老保险的预期目标不能定得过高，不能超过财政、企业和个人的经济承受能力。从绝对值来看，以2005年人均养老保险基金数据为例，美国高达4868美元，日本达到2364美元，德国达到1365美元，我国仅为56美元，反映出我国人均养老保险水平确实很低。但从相对值来看，2005年，人均养老保险基金与人均国内生产总值的比例，美国为11.6％，日本为7.6％，德国为4.4％，我国为3.2％，虽然同美国和日本相比，明显偏低，但同德国相比，差距相对较小。由于我国正处于经济和社会变革的转型时期，政府为满足社会发展的公共支出需求巨大，科技、教育、文化、卫生、国防等诸多方面都需要国家财力的支持，因而在生产力水平有限和社会财富总量既定的情况下，用于社会保障方面的公共支出资金额度也是有限的。根据我国目前的财力和企业承受能力，我国的养老保险水平，不论是绝对值还是相对值，都不可能达到发达国家的水平。近几年，我国连续提高人均发放养老金额度，使社会各界对提高养老金标准的期望值随之提高，政府也在不断做出更大的努力。但是，必须看到，长期连续大幅度提高养老金标准，大范围地快速扩大养老保险覆盖面，都是脱离目前我国经济发展水平这一现实基础的。因而，低标准、广覆盖将是我国养老保险较长时期的政策目标，对提高养老保险水平的期望值不宜过高。
三、把深化养老保险改革的重点放在完善制度上
(一)转变养老保险理念
纵观西方国家实行的养老保险制度，其中，瑞典强调以公民权平等为基础；美国则强调养老保险的出发点是保障居民有一个最基本的生存和生活条件；德国和日本则强调受益人对社会贡献的大小，将福利与个人的贡献挂钩。因此，完善养老保险制度的关键要素就是培育养老保险理念，它是构建一国养老保险制度安排的宗旨。我国在进行养老保险制度安排时也应首先确定养老保险理念，并在参保人群体中进行进一步的宣传，不断培育参保人的养老保险理念。只有这样，才能强化养老保险参与人的参保意识，保证养老保险制度的有效覆盖面，并进一步扩大养老保险的覆盖面，促进养老保险的制度优化。从长期趋势来看，我国养老保险基金筹集将从以政府和企业为主逐步过渡到以劳动者个人为主，这是大方向，所以，必须不断提高个人的养老保险意识。
(二)养老保险制度安排要符合基本国情
各国政府目前均根据不同职业或不同阶层的劳动者设立了养老保险，虽然各国养老保险制度的运行方式和组织模式各不相同，但都先后实现了涵盖全体劳动群体的与本国国情相适应的完整的养老保险体系。因此，构建适应本国国情的养老保险体系是一国养老保险制度构建的根本依据。我国计划经济时期政府实施养老保险制度时缺乏对养老金积累问题的考虑，导致我国养老保险基金收不抵支、企业缴费负担过重、覆盖面难以进一步扩大、“空账化”等现象日益严重。基于我国养老保险制度运行的基本国情，应坚持养老保险制度实现“现收现付”与部分积累制的结合。因此，我国在养老保险制度建设中应积极参考发达国家的制度安排，与此同时，还应结合我国的实际情况，建立适合于中国国情的社会养老保险制度。可以考虑通过商业保险机构开办养老保险的新渠道，满足不同层次劳动者的养老保险需求，作为政府养老保险的补充，为政府养老保险机构与商业保险机构接轨奠定基础，逐步改变政府运作的单一模式。
(三)养老保险要注意兼顾效率与公平
纵观高福利发达国家的养老保险指标，其保险覆盖面包括城乡所有居民，并且很多国家的养老保险制度涵盖家庭其他成员。然而，我国计划经济时期政府实施养老保险制度主要覆盖了党政机关事业单位和国有企业职工，而对农村养老保险制度安排欠缺，因此造成我国城乡养老保险“二元化”日益严重。此外，由于机关事业单位养老保险制度的安排与企业职工的养老金发放也存在差别，所以导致机关事业人员退休金与企业职工退休金差距悬殊。这说明我国的养老保险制度并没有充分体现“效率”与“公平”的原则。因此，在我国将来的养老保险制度安排中，应着重开展多种形式的养老保险，把劳动者的贡献和养老保险水平联系起来，逐步挂钩，从而体现养老保险制度“效率”与“公平”的兼顾。
(四)提高养老保险基金的运行效率
根据各国国情，在养老保险制度模式运行中，发达国家分别采用了现收现付制和基金积累制两种模式，并且根据基金运营的特点和优势，基金积累制逐渐成为养老保险制度安排中的重要手段。然而，我国目前只是部分积累制模式，即“社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度”，该制度模式是我国养老保险制度的基本制度安排。如何提高现行养老保险制度的运行效率是养老保险制度建设的重要方面。养老保险制度运行效率提升的主要内容包括养老金准时、足额发放，养老保险费用有效征缴和保值增值，以及养老基金的严格管理与监督等。因此，我国养老保险制度建设中应不断提高养老基金系统管理。另外，为保障我国养老金发放的及时性，应建立养老金社会化发放准备金和基金支付风险预警制度，从而在一定程度上降低养老基金运行风险。针对我国养老保险基金总规模仍然偏小的问题，还要采取积极而审慎的政策措施，促进养老保险机构通过购买国债、基金等方式，搞好养老基金的运营，通过养老基金保值和增值的办法，不断扩大养老保险基金规模，提高养老保险资金供给能力。
