基层公务员考核
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论文摘要:本文就我国基层公务员考核的重要性、我国现阶段基层公务员的考核制度的现状及其存在的问题加以分析，在较详细分析存在问题原因的基础上，提出了改进基层公务员考核应采取的对策与措施。
基层公务员直接面对人民群众，他们的言行直接关系到党和政府在人民群众中的形象，影响着整个公务员队伍的建设，建立一支廉洁、公正、高效的基层公务员队伍有助于提高政府在人民群众中的威望，增强人民群众对政府的信任。优秀的基层公务员队伍的建立，离不开基层公务员考核。基层公务员的考核是指基层行政机关按照管理权限，依照公务员法规的有关规定，对本机关公务员的思想品德与履行公务的表现所进行的定期与不定期的全面考察与评价，以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资的依据。搞好基层公务员的考核，对于调动基层公务员的工作积极性、促进公平、促进地方社会的稳定和发展、提高行政效率、保证廉洁，都具有重要意义。
1我国基层公务员考核现状分析
1.1我国基层公务员考核制度
《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中，把我国公务员考核内容高度概括为“德、能、勤、绩、廉”五个方面。德，指政治、思想和道德品质的表现；能，主要指公务员从事本职工作所须具备的基本业务知识和工作能力；勤，主要指公务员在工作中表现出来的工作态度和勤奋敬业精神；绩，指公务员工作的数量、质量、效益和贡献。考核的基本方法是领导与群众相结合，平时考核与定期考核相结合。考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，把考核结果作为其他人事管理活动的主要依据，使考核管理真正发挥作用。
我国公务员考核制度在不断地完善，与传统国家干部考核制度相比，具有突出的特点，主要表现在：第一，考核法规逐步健全。尤其是对公务员考核原则、内容和标准、方法和程序、结果及其使用等方面在不断的完善，使各级行政机关对公务员的考核有了健全的法规依据。第二，考核对象指向全体公务员。在公务员考核制度建立之前，考核对象不是全体公务员，只是一定级别的领导干部，也就是说行政机关的考核工作并未全面开展起来，对基层干部和部分领导并没有考核。公务员考核制度建立以来，考核工作全面展开，考核对象不只限于部分领导干部，而是指向全体公务员，对每一位公务员都要进行平时考核和年度考核。第三，考核内容强调重点考绩。传统国家干部考核重点突出“德”中的政治思想，不强调考勤，使干部懒懒散散，缺乏工作热情和事业心；不强调考绩，使干部队伍中缺乏竞争氛围，甚至出现“多干不如少干，少干不如不干”等怪现象。而国家公务员考核制度在强调全面考核的基础上重点突出考绩，从而迫使公务员努力掌握知识、增长才干、开拓创新、培养工作中的务实精神。第四，考核管理逐渐公开民主。传统干部考核的审查结论或鉴定结果是领导写的评语，被考核人根本无法知道，同时也不让群众参与考核工作。而目前公务员考核从考核方法到考核程序、从结果公开到考核机构的组成，都体现了公开民主的精神。另外，传统干部考核中没有考核结果的等次划分，只有考核评语结论，不与干部其他管理环节挂钩，导致考核成为一种无意义的管理行为。公务员考核结果分为三个等次，结论明确，使考核的激励作用得以发挥。
1.2我国基层公务员考核中存在的问题
现行的公务员考核制度是在总结和吸取我国历代干部考核制度和国外公务员考核制度中成功经验的基础上形成的，它吸收了传统干部考核制度和国外公务员考核制度的优点，但在一定程度上还受传统干部人事制度考核的负面影响。如考核因素设计不全面，激励因素少，不能很好的形成约束与激励兼容制度；考核内容量化程度不够，定性描述多，定量分析少，使人们对其准确性和可靠性产生怀疑，降低了考核结果的说服力。这些问题的存在，使考核在基层公务员管理中无法发挥其应有的作用，直接导致基层政府效率低下，群众对政府公共服务的不满。
1.2.1考核程序不够规范。根据《公务员法》，公务员的年度考核的基本程序是先由个人总结，再由主管领导人在听取群众意见的基础上，写出评语，提出考核等次的意见，经考核委员会或考核小组审核后，由部门负责人确定等次，将考核结果以书面形式通知被考核人。对基层公务员的实际考核过程中，许多部门、单位对考核程序并不重视，有的在对考核结果反馈时，只反映考核等次，有的只反映领导的评语，有的甚至不反馈。这种考核只流于形式，没有实质性的内容。而且部分单位根本就没有严格按照规定程序进行考核，导致考核结果“平台现象”严重。公务员考核结果设有四个等次，即优秀、称职、基本称职、不称职。由于优秀等次有明确的比例限制，而对各等次没有明确规定，因而在实际操作中，一些行政首长无视考核程序，一味老好人，对所有被考核者的成绩评定相差无几，无法拉开档次。绝大多数公务员的考核等次都集中在称职这一层次上，从而造成了“称职”大平台现象。许多介于称职与不称职之间的公务员与较出色、因比例控制评不上优的公务员都归为“称职”档次，这显然不合理，严重挫伤了基层公务员的工作积极性。而他们积极性的挫伤，又严重影响到他们做好本职工作的积极性，更不用说会想方设法为群众办好事了。
1.2.2考核方法比较单一。按照规定，公务员考核应采取领导考核与群众考核相结合，定期考核与平时考核相结合，定性与定量相结合的方法。但在具体执行过程中，却出现了考核方法单一化的现象，具体表现在以下三个方面：第一，重视领导考核，忽视群众考核。在基层公务员考核实践中，我国十分重视直接领导对下属的考核评价，领导对下属的考核评价往往占有较大的考核权重系数。我们知道基层公务员直接和人民群众打交道，对基层公务员的工作情况，群众了解得最清楚，也最有资格参与对公务员的考核。而现实是群众在基层公务员考核中受到轻视，一方面使对基层公务员的考核出现不公的现象。另外又会形成恶性循环。它直接导致基层公务员只对上级领导负责，而忽视人民大众的利益。如果基层公务员只存在对上级负责的意识，那么整个基层公务员就丧失了群众的基础，不可能很好的为人民群众服务，及职能也不可能很好的履行。政府属性越来越淡薄，人民对基层政府的怨言也将越来越多。第二，重视年度考核，忽视平时考核。尽管《公务员法》明确规定：“年度考核以平时考核为基础”，但目前许多基层部门只注重年终考核而忽视平时考核，导致考核结果不能完全反映全年实际工作情况。由于对平时考核的重视程度不够，致使平时考核工作基本处于停滞状态，从而不利于基层公务员积极性的调动，在工作中存在各种懒散的现象。由于平时基本上没有考核机制的约束，大家都觉得“干好干坏一个样”，与其努力工作不如就这样过日子的思想越来越严重，工作中不能更好的进行创新，各项工作的进展都是低效的，甚至是无效的。在他们的意识当中，反正干好干坏一个样，年终考核又不愁过关，因而他们没有任何的压力。这种思想的存在，不仅使他们最基本的工作不能更好的完成，而且会造成他们不思进取，安于现状，不会主动的去提高自己的能力。第三，重视定性考核，忽视定量考核。我国公务员考核在方法上强调定性与定量相结合的原则。然而，在实际考核过程中，对公务员的考核往往只注重经验，凭感觉，缺乏定量分析。大多数部门考核只是个人做做总结，领导写写评语，而且这些总结、评语一般都是套话，没有多大的实用价值，几乎人人都一样，真正能反映公务员实际工作情况力度比较小，没办法定量化。由于考核凭感觉，凭经验，因而容易使考核带有较大的主观性和随意性，难以准确、全面的反映公务员的综合素质和实际工作能力情况。
1.2.3考核标准不细化，缺乏针对性。一般来说，考核应该以职位分类为基础，不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的考核指标体系，以便全面、具体地反映公务员在工作中的各方面表现。由于我国的基层公务员队伍庞大，人数众多，职位种类繁多，所以公务员考核的标准要达到公正、合理、科学，就必须充分细化与具体化，以此适应各个层级的各种职位的公务员考核。然而，我国的基层公务员考核，最突出的问题是无视部门之间、岗位之间工作职责上的巨大差异，不同部门、岗位的基层公务员考核的标准和内容没有差别，这就使考评失去了针对性，从而使基层公务员的行为脱离了其岗位具体的任务职责，使他们不能很好的干好自己的本职工作，出现工作相互交叉、而有些工作又没人做的局面。这样的考核不仅违背了考核的目的和原则，使考核达不到预期的效果，而且考核结果也无法真正反映被考核者的工作能力。甚至对某些优秀的基层公务员产生很大的负面影响，从而消极怠慢工作。总之，考核标准不细化往往导致考核结果的失真，“不仅会直接挫伤广大基层公务员的积极性，而且使基层公务员对工作的热情大大减退。
1.2.4考核结果使用不当。目前基层公务员考核结果运用不当具体表现在：一是考核结果反馈不及时，有的部门甚至不反馈考核结果。被考核者得不到及时的反馈，他们也不知道自己的长处和短处，由于长处没有得到肯定，他们的工作积极性受到挫伤；而对于短处，由于反馈较慢或不反馈，使他们很难有针对性的改进工作，使考核发挥不了其应有的激励督促作用。二是对优秀的基层公务员的奖励幅度不大。年度考核中被确定为优秀和称职的公务员在工资调整和奖金发放上基本相同，差别不大。这样的考核对公务员没有多大的激励作用。精神奖励固然重要，但没有物质奖励或物质奖励不诱人也是不行的。这种无效的考核对基层公务员没有激励作用。
1.2.5考核外部环境的阻碍。基层公务员考核工作如同其他人事工作一样，不是孤立、封闭的，而是处在不断变化的社会大环境影响之下。环境虽然不能直接作用于公务员考核工作，但却影响公务员考核的客观公正性。从目前的大环境来看，存在一些不利于基层公务员考核的环境。一是社会风气不好。考核中领导要做“老好人”，因此在考核中出现只讲功绩的情况，而对自身的不足、缺点却一笔带过。在考核过程中，出现各种权钱交易，下属请客送礼，领导碍于情面也是争一只眼闭一只眼。这种大环境已严重影响了公务员考核的真实性和公正性。
1.3我国基层公务员考核存在问题的原因
1.3.1对考核工作不够重视。考核与公务员工作表现的评价及能力的鉴定有重大关系，因此考核要求客观公正，要求负责考核工作的领导者以及被考核者都以高度认真负责的态度来对待。基层公务员考核中出现以上种种问题，很大程度上是由于考核双方尤其是考核主体对考核工作不够重视而引起的。一些基层部门的领导，对考核工作的重要性认识不足，对考核工作不负责任。既不坚持原则，也不坚持标准。他们认为考核需要花费大量的人力、物力和财力，而且年年搞考核也流于形式，实际价值不大。有些领导甚至认为考核是件得罪人的事情，“出力不讨好”，所以不认真对待。这些错误的认识导致领导都对本部门考核不严肃，考核只是走过场，根本不可能发挥考核的作用。由于领导不重视，基层公务员认为考核只是填个表，写写报告，出现“工作业绩突出不如人际关系突出、能人不如老好人”的现象。因此一些工作表现平平、人缘好的“老好人”在这种考核中很容易被评为“优秀”，而工作突出、原则性较强的公务员则很难被评为优秀。
1.3.2监督机制不健全。我国政府机关的人事监督主要有党的监督、行政系统自身对公务员的监督、国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、群众监督和舆论监督。目前基层公务员的考核存在的问题，与各层次的监督机制不健全有很大的关系。对基层公务员的考核应重点发挥群众监督的作用。基层公务员直接面对群众服务，他们的工作表现、服务水平，群众看的最清楚。我国宪法规定：“公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”也就是说，人民有权监督国家行政机关工作人员贯彻拥了党和国家的路线、方针、政策和执行纪律的情况。但是由于缺乏具体有效的措施，使群众监督作用在基层公务员考核中难以奏效。目前，我国的基层公务员与农民之间的联系还不够紧密，在群众眼中，他们还不是人民的公朴，甚至从某种程度上说，群众和基层公务员之间是相互矛盾的，群众对他们存在排斥心理。
1.3.3传统文化与历史对基层公务员考核的影响。我国乡镇公务员考核中存在的问题，与我国传统文化以及公务员考核制度的历史沿革有一定的关系，具体表现在两个方面：第一，传统文化的影响。我国是一个历史悠久的文明古国，行政组织文化自成体系。以儒家思想为核心的伦理文化一直占据统治地位．儒家文化对中国人的性格塑造发挥着潜移默化的作用。“和为贵”是儒家思想的核心理念，历代统治者都十分看重“和”在调节社会关系方面的重要作用。“和为贵”的思想在社会关系上表现为人们之间互惠互利，重仁义，遇事先讲合情合理，再讲合法，理性成分明显小于感性成分。
中国目前正在步入法制社会，公务员考核正在走入法制化的轨道。“和为贵”的思想渗透到公务员考核中，往往表现为表面没有争论和冲突，谁都不想得罪人，人情和人际关系成为确定考核等次中的一个重要因素，这种思想往往使公务员考核流于形式，大家一团和气，你好我好大家好。一些基层公务员不再以职位要求为工作准则，而是专心于和领导、同事搞好关系，做个“老好人”。因为人缘好，即使工作不突出，在考核中也很有可能被评为优秀等次。而具有创新精神，工作有魄力有干劲的公务员，如果不善于处理人际关系，在年度考核中很难被评为优秀，这种状况极大挫伤了公务员的工作热情。第二，平均主义“大锅饭”思想的影响。平均主义“大锅饭”的思想渗入到公务员考核中，表现为按比例分配名额和轮流坐庄。按照统一的百分比来确定各个部门的优秀人数，严重挫伤了工作业绩突出的部门中工作人员的积极性，助长了某些工作业绩较差部门公务员的不良工作作风。由于受平均主义思想的错误引导，基层公务员考核中也出现了“轮流坐庄”和“搞平衡”的不正常现象，大家轮流评优秀，好事分摊，利益均沾。这些问题刘基层公务员考核产生的负面影响很大，严重挫伤了基层公务员的工作积极性，使整个基层公务员队伍的整体素质下降，基层政府的工作效率受到影响。
1.3.4政府本身的特殊性对基层公务员考核的影响。公共组织是“不以营利为目的，而是以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织”。基层政府是公共组织中的一个重要组成部分。是通过行使权力，实现公共目的的组织作为公共组织的各级政府，都是严格化的层级节制的科层组织，是一种严格遵循层级节制、命令统一的运行模式，形成一个权力由低到高逐渐上升的金字塔结构。在各级行政组织中，位于高层的行政首长权力相对集中，也具有很大的权威，这种权力和权威极少受到下级的挑战。在这种情况下，对基层公务员考核的公正性就存在不确定性因素，无论上级的决定是否正确，下级多半只是附和上级的意见。因此，在对基层公务员进行考核的过程中，上级负责人的评价往往起着十分重要的作用，上级负责人的评价很少受到质疑。这就使得考核结果主观色彩浓厚，不具有稳定性，受部门领导的重视程度、关心程度以及个人好恶的影响较大。在对基层公务员的考核工作中，领导的意志在考核等次的确定上占很大的比重，群众的意志得不到应有的重视，造成乡镇公务员在工作中只对上级负责，无视群众利益，严重损害了政府在群众中的形象。
2改进基层公务员考核的对策与措施
解决基层公务员考核中的问题，建立科学的基层公务员考核体系，应从多个方面采取措施进行完善与改进。
2.1提高对考核工作的认识
公务员考核中存在的问题，与多数领导干部对考核工作不够重视、工作失误有密切关系。因此要使基层公务员考核工作切实有效，首先必须进一步提高各部门领导对考核工作重要性的认识。考核工作为公务员的管理提供客观依据，是做好公务员管理各项工作的关键，它关系到我国公务员制度能否健康发展，关系到基层政府能否从传统的行政模式转变为现代政府服务模式。只有提高对公务员考核工作的认识，并把这种认识转化为各部门领导的自觉行动，基层公务员的考核工作才能进一步做好。提高考核者对考核工作的认识，应从教育入手，把对公务员制度特别是与考核制度有关的规定和要求，现代绩效考核的有关理念、方法和技术，作为领导必须了解和学习的内容之一，并依法对包括担任领导职务在内的所有公务员进行全面考核，建立领导干部考核责任制，明确领导责任，同时加强对领导的考核工作的监督。对考核工作做得好的给予表扬鼓励；对考核中不坚持考核原则，不按规章办事的要追究考核者责任。考核工作只有实行岗位责任制，进行目标管理，解决领导重视问题，才能把考核工作落到实处。
2.2科学确定考核内容与标准
考核制度是整个公务员制度链条中的关键环节，要使考核取得成效，关键是科学确定考核内容和标准．考核内容即考核什么，考核标准是考核工作的评价依据，能否制订出科学、具体的公务员考核内容和标准，直接影响基层公务员考核工作的成败。
2.2.1细化考核内容。考核的内容直接关系到考核的质量，关系到能否公正的评价一个人，能否发现他的特长，能否发挥其潜能，使其能胜任自己的工作。《公务员法》中对考核内容的表述为“国家公务员的考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。”随着环境的变化，社会各界对基层公务员的要求日趋提高，考核的项目内容也日益增多。在经济一体化的今天，我国对基层公务员的考核已借鉴了诸如美国、英国、法国等国对公务员的一些基本考核方法。目前对基层公务员考核的项目也日益增多，并细化。对基层公务员的考核不能仅仅满足于对德、能、勤、绩、廉五个大致方面的考核，而应细化为若干方面，不应再是定性化的指标而应有可量化的指标，使之更具操作性、更具有公正性、公平性。在考核内容方面，国外公务员考核积累了比较丰富的经验，对乡镇公务员进行考核时，应以公务员的德、能、勤、绩、廉为基础，考评表设计时再细分为多项要素，如思想政治表现、职业道德、社会公德、组织纪律、业务水平、政策理论水平、开创能力、表达能力、分析能力、组织实施能力、出勤率、工作效率、工作态度、工作数量、工作质量。随着知识经济的来临，在基层公务员考核中又增加了自我更新能力、经济管理能力、现代信息技术运用能力和依法行政能力等考核项目。
基层公务员考核的内容在注重全面考核的同时，强调有所侧重。在对基层公务员考核中，考核内容应视被考核者所处级别、职位的不同而有所侧重。在基层公务员考核内容中，既不能无视部门差别、职务差别，德、能、勤、绩、廉五个方面在考核中所占比重均等，也不能片面强调《公务员法》中“重点考核工作实绩”的规定。我国基层公务员考核应该坚持德、能、勤、绩、廉全面考核的指导下，注重分类分级考核，就是根据被考核者工作和业务的特点制定不同考核的内容和标准。分类考核是考核科学化的一条原则，它对于正确评价公务员的德才表现，合理使用人才，有着十分重要的意义。目前基层公务员考核中存在的弊端之一就是不顾考核目的和需要，在考核内容上片面追求全面，对所有公务员的考核都笼统的以德、能、勤、绩、廉为标准，出现了针对性不强、考核结果有效性低的问题，分类考核正是解决这一问题的良方。分类考核强调按公务员不同的工作和业务特点分类考核。各类工作岗位的工作内容和业务特点不同，考核侧重也应有所差别。如经济部门工作和人事部门工作不同，对经济部门基层公务员的考核应侧重于经济指标考核；对人事部门基层公务员考核应侧重服务水平和服务效果的考核等等。总之，分类考核能克服不同类别公务员考核一锅煮的现象，从而增强考核的针对性，使考核收到实效。按照我国公务员职务序列的划分，基层公务员包括领导职务序列中科级正副职和非领导职务序列中主任科员、副主任科员、科员和办事员四个等次。对担任领导职务公务员考核内容的侧重点应放在“德”和“绩”上。首先作为地方的父母官，担任领导职务公务员应清正廉明，心系黎民百姓，树立为民造福的理想和信念，所以要首先考“德”。在注重考“德”的前提下考核政绩，因为领导干部在所管辖区域内拥有决策权，可以在国家大政方针的指导下根据当地实际情况，自主裁决行政事务，政绩是“领导干部在从政活动中做出的被社会被人民所承认并具有社会效益和经济效益的劳动成果，是领导干部德才素质在工作中的综合表现”。对于担任非领导职务的基层公务员，考核的重点应放在“德”与“勤”的考核上。非领导职务的基层公务员在处理行政事务时，没有自主权，只能请示上级。他们多数是直接面对群众，因为他们的服务态度、敬业精神、品德素质直接影响到基层政府在大众中的形象，因此“德”与“勤”的考核尤为重要。
2.2.2明确考核标准。基层政府面向广大群众，所提供的公共服务种类繁多，政府各部门性质差异较大，在对基层公务员进行考核的过程中，要改变“大一统”的做法，进一步建立健全岗位责任制，增强现行考核标准的针对性。在多数乡镇政府中，对所有部门公务员的考核均采用统一的指标体系，考评项目的设计根本不与基层公务员所在部门的特点相结合。目前乡镇政府许多不同部门的考核标准如出一辙，照搬其他组织的考核标准的现象屡见不鲜，结果导致考核脱离实际，不能反映各部门公务员的实际工作职责的履行情况，考核失去了其应有的导向作用。乡镇政府虽处于我国政权序列的最底层，但下属各部门在性质、规模、工作内容、目标等方面各有不同，因此考评指标也应有所不同。建立科学的、操作性强的考核指标体系，考核与不同岗位责任制与目标责任制相结合，才能够使考核标准具有较强的针对性。基层公务员考核标准的确定，可借鉴企业绩效考核中先进的“一岗一书一表制”。企业的做法是将目标和责任层层分解到各个部门再到各个岗位，形成各个岗位的“岗位任务”和“岗位职责”。通过工作分析为每个岗位制定一份工作说明书，在说明书中书面明确岗位任务和岗位职责。绩效考评时依据工作说明书中的“岗位任务”和“岗位职责”两项内容，为每个岗位建立起相应的《绩效考评标准表》。这就是目前最先进的“一岗一书（工作说明书一表（绩效考评表）制”。目前我国对公务员考核的基本依据是《公务员法》，但《公务员法》中对考核的某些规定过于笼统，不易把握，因而考核结果准确度不高。改进基层公务员考核应以明确考核标准为切入口，借鉴企业绩效考核的经验，将工作说明书中的岗位任务”和“岗位职责”两项内容细化，作为《公务员考核表》中的考核指标。这就要求具体进行考核的基层部门，依据《公务员法》的精神实质，从本部门的实际出发，结合本部门的工作性质和特点，把原则性的某些条款细化、量化为便于操作的具体标准，同时根据职位分类和本部门的工作内容，进一步细化、量化岗位职责标准，制定出比较具体的指标体系。这在一定程度上克服了考核者主观随意性的弊端，体现了考核的客观公正性。基层公务员中不同职务层次的工作内容各不相同，对他们的考核标准应体现不同职务的特点。如对办事员只要求能在主管领导的指导下办理一般事务：对科员则要求能独立工作，并起草一般性文稿；对科长则要求有组织领导能力、政策观念等；对较高层次的领导者，还要求具有决策能力、宏观管理能力和学识水平等。考核标准的确定需注意三个方面，即动态、适中、公开。第一，考核标准应动态而不僵化。一切实践活动都处在动态过程中，社会的大环境在变化，考核工作也应顺应其变化，制定动态的考核标准。
随着中国“入世”以及国家对“三农”问题的重视，基层政府机构改革不断深入，政府各部门的任务和职责也在不断地变化，这要求负责考核的相关部门和人员依据实际情况，及时对工作说明书作相应的修改，同时不断地对基层公务员的考核指标体系作相应的调整。只有这样，我国对基层公务员的考核才能保证科学性和实效性。第二，考核标准的制定应适中而不极端。考评标准应是公务员通过努力可以达到的，包含两层含义：一是指考评标准不可太高，否则公务员会望而却步，挫伤积极性；二是指考评标准不可太低，不能是公务员轻而易举就能达到的，必须付出努力，这样才能使公务员有干劲。第三，考核标准应公开而不“神秘”。考核围绕岗位责任的履行情况、工作任务完成情况、工作效率高低以及对上述几个方面起支持作用的知识、能力、品德素质等进行。基层政府公务员考核标准一经确定就要公布于社会，既让一定岗位上的公务员自身了解、掌握以便于按要求执行，又要让行政监察部门、人事考评部和上级领导了解、掌握以便于监督检查，更主要的是应该让社会大众知晓。因为基层公务员直接面向群众服务，群众只有了解各个岗位的职责以及考核标准，才能有效行使对基层公务员考核中的发言权，在基层公务员考评中发挥其监督作用。
2.3建立多样化的考核方法体系
2.3.1定性考核和定量考核有机结合。虽然行政组织的工作性质给基层公务员定量考核带来了困难，但对公务员考核时，仍应注意定量手段的运用。以定量和定性相结合的方法来考核国家公务员，是世界各国公务员制度建设的共同趋势，国外不少国家己有成熟的方法可供借鉴。我国基层公务员考核要根据公务员不同类别、层次的职位要求，参照其他国家考核方法，将德、能、勤、绩、廉几个指标分解为若干要素并进行量化，赋予一定的分值和权数，然后确定不同类别、层次职位各要素的等级标准和分数线，加总即得出某一职位的公务员的分数，对照相应的等级标准，即可得出被考人的等次。而不再是以前对于公务员的思想、动机、信念、价值观和工作态度等不能量化的要素仍采用定性的方法考评，采用先分项评分，后综合评语，这样就能保证考核的客观公正性，全面、客观、准确地反映公务员的实际工作情况，也有利于公务员对照考核标准，在工作中不断改进方法、提升素质。定性考核和定量考核各有优劣，二者结合在一起才是科学的考核方法。以客观标准为基础，运用科学的考核方法进行定量考核，减少考核的主观色彩，严格考核程序。但在定量考核时，还必须坚持定性考核，以切实保证我国公务员的政治素质与道德素质的不断提高。
2.3.2重视平时考核。公务员考核制度是由平时考核和年度考核构成的科学完整的统一体。平时考核是在相对较长的时间内对被考核者所做的连续的、动态的观测和评价；年度考核则是在较短时间内所做的一种评价和判定。平时考核是年度考核的依据，决定年度考核的客观性和准确性；年度考核是平时考核的提炼和升华，是平时考核的最终体现方式。如果平时考核制度弱化，年度考核就失去了客观依据。强化平时考核，主要应做好以下工作：第一，科学设计《平时考核登记手册》，规范登记制度。手册内容一般包括：本人职位职责、履行职位职责情况、出勤以及其他情况等。要求记录真实，如发现弄虚作假要受到处罚。有的地方政府规定，对考核手册不纪实或纪实较差的单位或个人，年终考核要根据情节给予惩罚。第二，将公务员的月度考核结果作为公务员年度考核确定等次的主要依据。这样使平时考核与年度考核有机的结合起来，一方面使公务员认识到只有努力工作每一天，年度考核才有可能进入优秀；另一方面克服了年度考核凭印象和轮流坐庄的弊端，使被评为“优秀”的公务员更具代表性。第三，强化对日常考核的监督与定时检查。
可以运用随机检查和定时抽查相结合的办法，抽查面一般要达到被检单位的30%以上。在检查中让群众参与，把公务员的日常表现与群众评议相结合，充分发挥群众在平时考核中的作用。平时考核制度可以率先在工作业务容易量化描述的部门实行，通过一个月、一个季度的平时考核，围绕“工作任务”、“完成工作任务的情况”和“未完成工作的原因”进行考核登记，做出阶段性的描述和评价。这种原始资料有较大的可信度，可以为年度考核确定等次提供有说服力的依据，起到“备忘录”的作用。平时考核工作是一个逐步扩展的过程，要在充分认识到其地位和作用的基础上，采取恰当的方法推动和强化这项工作，随时发现和纠正基层公务员工作中的不足，提高群众对政府工作的满意度。在分阶段考察和评价的基础上，进行年度考核，可以保证年度考核的科学性，激发基层公务员进取精神。
2.3.3坚持领导考核与群众考核相结合。坚持领导与群众相结合的考核方法，是行政首长负责制原则和党的群众路线的工作方法在公务员考核工作中的具体贯彻和体现。我国宪法和各级政府组织法中规定，各级国家行政机关及其所属工作部门均实行行政首长负责制，各级行政首长具有统一行政领导指挥权并承担相应的行政责任。考核权是管理权的一部分，考核工作应体现和贯彻行政首长负责制的原则，在行政首长主持或直接参与下进行。在基层公务员考核中，行政首长负责制的原则得到了很好的贯彻，但走群众路线的精神却被忽视。基层公务员直接面向人民大众服务，“干部行不行，群众眼最明”，基层公务员的表现，群众了解的最清楚，最有发言权。因此在基层公务员考核中，尤其应强调民主公开原则，通过不同形式让群众直接参与考核，广泛听取群众意见，进行多层次、多视角、多侧面的考察，对公务员做出全面评价。要注意杜绝领导个人说了算、“家长制”的倾向，增加考核工作的透明度。可以将现代欧美国家最流行的人才素质测评方法——360度工作表现测评法引进到我国基层公务员的考核中，对基层公务员实行360度的全方位考核，保证在确定基层公务员考核等级时广大群众的意见能占较大的比重。360度考核法需要考虑角度权数，一般选择四个角度，即领导测评角度、同级测评角度、下级测评角度和自我测评角度。对基层公务员而言，考核的四个角度应选取上级测评、同事测评、群众测评和自我测评。按这样四个角度评定分值，然后乘以它们的权数后的累计．即为得分。实施这种全方位的考核有利于真正贯彻领导和群众相结合的考核原则。一方面，由主管领导、同事和服务对象组成的考核小组来评价公务员，既有领导也有群众，对所考核公务员的方方面面都比较了解，使每位公务员都置于其考核小组成员的日常监督下，可以有效杜绝某些公务员只对领导负责、置民意于不顾的作风，有利于加强基层公务员与群众的联系，从农民利益出发，为农民谋福利；另一方面，这种实实在在的考核，其结果客观真实，可以作为公务员使用的依据，促使公务员努力工作，从而使整个基层政府机关充满生机和活力。
2.4完善考核监督机制
没有监督，就没有真正的公正；没有监督，就会滋生腐败。在对基层公务员的考核中，应体现公平竞争的原则，注重规范考核程序，建立健全考核监督机制，增加考评过程和结果的透明度。第一要加强监督，以保证考核结果的公平、公正。为了保证考核工作的客观公正性，就必须有一套严格的监督体系，从制度上确保考核结果真实、可靠。一方面要加强对领导干部进行监督；另一方面，则要加强对考核程序的监督，就抓好考前监督、考中监督、考后监督。第二要增加考评过程和结果的透明度，杜绝“暗箱操作”。目前的考核机制中，多数基层公务员都不知道考核结果，不知道自己的行为是表现好还是不好，无法对积极工作的基层公务员进行激励，同时对那些懒散的公务员也没有进行相应的惩罚。这种考评过程，会引起被考评者对考评客观性、公正性产生怀疑，也使他们无法发现差距，从而改进工作。第三，充分发挥群众监督的作用。基层政府直接面对人民群众服务，人民群众对基层政府机关公务员的监督，是发扬民主的有效途径。为保证考核工作的客观公正性，接受群众监督，乡镇政府应在适当的地点设立考核工作举报箱，凡群众认为在考核工作中出现弄虚作假等违法违纪现象的，都可以向举报箱投递举报信。由党委、纪委、上级组织认识部门组成小组，负责举报信件的落实和查办工作。
2.5合理运用考核结果
基层公务员考核其目标是优化公务员队伍，提高政府效率。考核能否发挥其应有的激励和导向作用，直接影响着考核目标的实现。要使考核发挥激励导向作用，关键要做好考核结果及时反馈与兑现工作。
2.5.1及时反馈考核结果。考核对公务员的行为具有引导作用，即通过考核可以引导公务员正确的行政行为，纠正不当的行政行为，不断提高基层政府提供公共服务的水平。考核这种引导作用的发挥，需要通过及时反馈考核结果来实现。无论是平时考核还是年度考核，及时反馈考核结果都非常重要。比如，良好的绩效应当得到及时的肯定。通过反馈，对优秀的行为进行肯定，对劣质的表现进行纠正。对良好的表现进行肯定的常用方法，是给予荣誉或表扬，或物质奖励。表扬具有激励和支持功能，较差的表现应及时得到处理，而不应该推迟到年度考核时才处理或根本得不到处理，平时考核中反馈考核结果时应注意方式和手段，对不同的考评对象采取不同的方法。对考评结果较差、但平时的确已经尽力的公务员，应注意提醒和点到为止；对屡次考评较差又不思改正的公务员，应进行公开批评。
2.5.2考核结果的兑现。马斯洛的需求理论告诉我们，人在不同的阶段其需求是不同的，他们有生活保障、地位、名誉、安全感、成就感等需要，其中最低层的需要是生存的需要，最高层次的需要是自我实现的需要。基层公务员这些个人目标的实现要借助组织才能够实现。考核与奖惩、培训、晋升等挂钩，目的在于激励公务员勤奋向上，更好地履行公务员的职责。考核激励作用主要通过考核结果的合理使用来实现。实现基层公务员考核的激励作用需要拓宽考核结果的运用渠道，注重考核结果兑现。只有把考核结果与奖惩、工资的调整和晋升紧密结合起来，才能激励优秀公务员，调动积极性，提高工作效率。第一，密切考核结果与奖惩的关系。
目前基层公务员考核结果与年终奖金关系不大，大多数基层公务员在获得年终奖金上没有很大的差别。基层公务员年终奖金的数额很低，对公务员缺乏吸引力，无法发挥考核的激励作用。密切考核与奖惩的关系，主要是提高奖金额度，各地可根据经济发展状况，自行确定年终奖金的额度和幅度，强化基层公务员考核制度中的利益诱导机制。物质激励只是激励手段的一种，但是它的意义不仅在于物质方面，而且在于它所代表的被认可与被尊重。要通过奖励制度使基层公务员形成一种内在的追求向上的精神动力。第二，考核结果与工资调整挂钩。考核结果与工资关系密切，按照规定，连续三年被评为优秀的公务员可提前升工资。但在实际工作中，这种情况极少，绝大多数基层公务员在五年内都是同样的升一级工资，这其中包括一年或两年连续评为优秀的公务员。
在上述情况下，工资与考核结果的关系弱化，阻碍了考核结果激励作用的实现。第三，理顺考核与晋升的关系。晋升职位的条件包括工作能力、文化素质、年龄、任职年限等。我国现行的职务设置为乡镇基层政府公务员提供的职务晋升台阶少，晋升渠道单一，为他们提供的职业发展空间狭窄，因此基层公务员获得升迁的希望渺茫。基层公务员考核结果与晋升的关系不大，职务晋升公平竞争的力度还十分有限，缺乏科学的方法和规范化的程序，也缺乏统一、具体、明确的衡量标准。晋升过多地受到人为因素的干扰，或者论资排辈，或者领导一个人说了算，走后门拉关系。要发挥考核的激励作用，需要处理好考核与晋升的关系，减少晋升中人为因素的干扰。在有职位空缺的前提下，组织部门应在充分听取考核委员会对候选人考核意见的基础上，做出综合评价，将优秀等次中有发展潜力的公务员，及时推荐给有关部门。在职位没有空缺的情况下，对具备晋升资格、符合晋升条件的公务员要适当的进行补偿，还要保留其优先晋升的资格。对在考核中被评为优秀等次但不符合晋升条件的公务员，也要进行一定的补偿。补偿手段主要是物质补偿和精神补偿，物质补偿可通过多发一些奖金实现，精神补偿主要体现在重点表彰、授予荣誉称号等。
2.6改善基层公务员考核的外部环境
外部环境对公务员考核的影响既可能是正面的，也可能是负面的。如何为考核客观公正地进行创造一个较为有利的环境，是当前我国加强基层公务员队伍建设中一个亟待解决的问题。第一，改造传统行政组织的文化。传统文化对我国组织制度的建设产生了深远的影响。拿考核工作来说，“好人主义”、“服从心理”、“一团和气”等思想都是有碍于考核客观公正进行的传统观念，它深深植根于人们的头脑当中。
改造传统行政组织文化，促进现代行政文化成长的措施包括：树立公平竞争意识，变无序竞争为有序竞争；培养基层公务员依法办事的理念和习惯；提倡为民服务的道德观念与价值取向等。第二，逐步改变社会不良风气。社会不良风气对基层公务员的考核影响是不容忽视的。要通过公民道德教育、党员权利教育、结合保证共产党员先进性活动等形式，使基层公务员树立正义感和责任感，扫除社会上的歪风。要净化社会风气光靠改造行政机关是远远不够的，必须加强对全民的思想教育。只有这样，才能实现整个社会风气的好转，最大限度地减少不良风气对基层公务员考核工作的影响。第三，推进政府机构改革，精简过多的公务员。目前我国乡镇政府机构臃肿、人浮于事的现象已经引起社会各界的关注。
乡镇政府冗员充斥直接导致基层公务员岗位职责不明，乡镇政府财源枯竭。乡镇政府冗员充斥、人浮于事，基层公务员考核内容和标准难以明确。乡镇政府财源枯竭使考核结果优秀的公务员难以得到应有的物质奖励，考核结果兑现难，从而影响考核激励作用的实现。精简机构，使基层公务员能各司其职，理清各自的责职，同时为基层政府节省开支，减轻财政负担，为基层公务员的科学考核提供有利条件。
参考文献
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