农民工社会保障

前言：本站为你精心整理了农民工社会保障范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。

[摘要]现阶段农民工社会保障问题日益受到社会各界的广泛关注，农民工社会保障的现状验证了我们在认识上、立法上、制度上都存在着不足，需要尽快完善。同时认为，无论是将农民工纳入基本定型的城镇社会保障体系，还是纳入尚未建立的农村社会保障体系，都不理想，而建立相对独立的“三元社会保障模式”的时机比较成熟。本文分析了目前农民工保障制度实施效果不佳的原因，提出了农民工保障体系的基本模式和发展的优先次序。

[关键词]农民工；社会保障制度；构建

一、农民工社会保障的基本现状

2004年以来，劳动保障部门加大了对农民工利益的保护力度。2004年6月，劳动和社会保障部出台了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，强调各类用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利。7月，了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，该文件要求各地劳动保障部门把与用人单位形成劳动关系的农民工纳入医保范围。在这些基础上，以上海和广东为代表，各地纷纷制定农民工社会保障制度和方法。然而，就其实施状况来看，结果很不乐观。

1参保率低。根据最新统计，农民工大约有1.2亿人，农民工占全国工人总数的50％以上，其中第二产业工人中农民工占到57.6％，在第三产业工人中农民工也占到了37％。农民工数量虽然在增加，但参保率却呈下滑趋势。中国人民大学中国社会保障研究中心对深圳市农民工抽样调查的结果显示：(1)医疗费用全部由个人或家庭负担的占67.7％，由单位和个人共同负担的占30.5％，全部由单位负担的只占1.9％。(2)参加失业保险的人数只占总量的10.1％，而农民工失业现象却很普遍。(3)54.1％的人没有参加工伤保险，许多农民工对工伤保险缺乏必要的了解，80.2％的农民工不知道有关伤亡补偿的标准，44.5％的农民工不清楚单位是否建立有工伤和职业病补偿制度。(4)58，O％的农民工没有采取任何措施以防止将来养老问题的出现。

由此可见，目前我国农民工社会保险参保率普遍偏低，而在参保者中保险关系中断和退保又占很大比例。除社会保险外，现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口，农民工享受不到任何救助。

2保障制度实施效果不佳。当前社会保障制度实施效果不佳，既有制度本身设计的问题，也有执行的问题。在目前各地制定的农民工社会保障体系中只包括小部分保障项目，而这小部分保障项目，要么参保率低，要么就是存在借农民工参保来解决城镇社保体系的财务危机之嫌。农民工所从事的较多是脏、重、累、险的工作，他们最急需的也就是在面临工伤、失业、疾病等风险时有所保障。而已有的社会保险项目却过分注重农民工社会养老保险这一未来收入保障项目，而对工伤、医疗、失业、生育等短期保障项目重视不够。此外，受农民工二元用工制度限制，单位福利、社区福利等把他们排除在外，更加重了他们的经济、社会、心里负担。尤其随着城镇化步伐的加快，国家关于农民工社会保障在制度上的缺失也开始突显出来，主要表现在：其一，缺乏国家层面的、统一的社会保障法律法规。现有的一些社会保障法律法规在内容上没有体现特殊性。其二，地区性的农民工社会保障法规仍不科学。目前，各地虽然都有一些关于农民工社会保障的制度法规，但由于这些规定缺乏针对性，在实施过程中农民工得到实惠较少。例如，有的地方要求企业对农民工和对城镇职工一样交纳3％的生育保险费，而事实上由于大部分外来女青年在怀孕后一般都回到农村分娩，所以很少能享受到相关的保障待遇。

二、原因分析

1认识不足。当前，在农民工问题的认识上还未达成共识，尚存在许多误区。有些人认为，农民毕竟还有土地，如果在城市无法生活，还可以到农村去，所以没必要纳入城镇社会保障体系；另一些人认为，我国的优势资源，就是廉价劳动力，如果农民工社会保障提得过高，就会削弱我国竞争力；还有人认为，政府担任城镇居民特别是下岗职工的社会保障负担已经很重了，对农民工的社会保障已经无力承担。在这些观点以及在工业化过程中“剪刀差”的惯性作用下，使得城市社会考虑得较多的是城市居民利益的获得与保护。部分城市管理者没有站到公平的立场上切实地考虑和解决农民工的权益问题，相反还会采取一些限制和排斥措施。如上海市劳动局《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业工种分为3类：A类为可以使用外地劳动力的行业工种，B类为调剂使用外地劳动力的行业工种，c类为不准使用外地劳动力的行业工种。青岛市继上海之后也出台了《青岛市城镇单位招聘使用外来劳动力管理办法》，规定全市实行统一的用工审批程序，按使用劳动力的单位、行业、工种等特点对外来人员分为允许使用、禁止使用、调剂使用三种标准，并要求限期清退不合规定的外来务工人员。同时，大多数农民工的选择也很无奈。对于农民工来讲，宁愿享受低工资的就业，也不愿意为争取社会保障而失业。农民工认为自身流动性大，不能连续交纳保费，担心会白交，对将来社会保险部门能否支付保险金也持怀疑态度，加上在信息接收方面的不利地位，使其不敢轻易加入。农民工受自身文化素质所限，这就使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位。他们的劳动条件一般较差，劳动报酬也相对较少。工作和收入不稳定，使得农民工不愿意参加缴费标准过高的社会保险，而是将宝贵而有限的现金收入寄回农村，寻求土地保障。

其实，这里存在着一个认识上的误区。社会保障从开始就是针对全体公民的，享受各种社会保障是每个公民法定的权利。目前，我国社会保障存在着城乡之间的严重失衡，既不符合社会保障法的原则，也不符合改革发展趋势。农民工属于产业工人，农民工大多数是20-30岁的年轻人，大多数农民工是不可能再回到原来的土地上。而且，随着城市化、工业化的进程，也不允许他们那样做，更多的农民从原来土地上脱离出来已成必然趋势。而就劳工成本来讲，低廉的劳动力并不能成为国家持久的竞争力。恰恰相反，只有不断提高人力资本的投资，才能增加产品价值，才更具国际竞争力。至于政府财力不足的说法，应当辩证来看。我国处于社会主义发展的初级阶段，资金障碍不容忽视。但我国经济已经持续增长20多年，国家经济承受能力正在加强。2007年，我国财政总收入累计完成5.13万亿元，其中税收收入4.56万亿元，占财政总收入的88.9％，截至2007年12月31日，中国外汇储备1.53万亿美元，是10年前的10倍。所以，国家财力条件已经具备，不是财力不足，而是财政支出结构和制度设计及认识问题。2.二元社会制度的制约。农民工的社会保障缺失，最直接的原因就是建国以来确立的以户籍制度为基础的二元社会保障体制。建国后，我国以户籍为标准，在全国分别建立以公有制为基础的城乡二元社会保障制度。改革开放以前，农村社会保障制度主要有“五保”制度、合作医疗制度等，农民的生、老、病、死基本上都是依靠集体经济力量来给予保障，国家仅有比例很小的农村保障扶助。但是，随着家庭联产承包责任制改革，原有的农村社会保障逐渐瓦解。在农村进行经济制度改革的同时，农村社会保障没有进行相应的改革，而是基本上退化到传统的家庭保障层次上。农民工大部分时间从事着现代产业的工作，但在家庭保障体制下，二者之间的矛盾就越来越突出。计划经济体制下城乡分割的二元户籍制度不但加深了农民工与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的分隔，而且也使农民工同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利。

近年来，全国许多省市进行了户籍制度改革。河北、辽宁、山东、广西、重庆等12个省市近年来已经取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度；北京、上海两市也已下发了本市农业人口转为非农业人口实施意见，放宽了条件限制；广东省的佛山、深圳、中山等地将城镇化水平较高的农村地区居民统一转为非农业户口，实行城市化管理。但是，我们也发现，率先推动“户改”的城市虽然在户口形式上都统一了，但一到落实相关政策和附加的社会福利待遇时，差别常常就浮现出来，这些壁垒正制约着户籍管理制度改革的进程。因此，户籍制度改革要想切实取得成效，不能靠户口一迁了之，而要着眼于搞好综合配套改革。现有的户籍改革并没有形成让农民工在城市生活下来的制度引导，它并没有真正改变原来以户籍为基础二元社会保障体制，自然也就不能从根本上解决农民工社会保障缺失的问题。

3法规不健全。现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，全国性立法中对农民工社会保险的规定也很笼统。我国《失业保险条例》、《企业职工工伤保险暂行规定》、《企业职工生育保险暂行规定》、《社会保障费征缴暂行条例》等一些全国性的法规未对职工做明确列举，没对农民工社会保险的特殊权益做规定，因而就缺乏可操作性。而地方政府相继出台的一些有关农民工权益和社会保障的通知、规定，保障项目不完整，范围过于狭窄。差别也很大。现行的一些制度不符合农民工群体的现状和需求，再加上相关的法律、法规和政策措施得不到很好贯彻执行，或者在具体操作的时候出现偏差，这就导致用人单位为减少成本，不给农民工买社会保险，不与农民工签订劳动合同，擅自延长工作时间，不提供必要的职业安全防护措施，同工不同酬，无故拖欠、恶意克扣甚至逃付农民工工资，加上缺少有效的监督制约机制，结果严重地侵害了农民工的合法权益，包括社会保障权益。

三、农民工保障体系的确立

对于农民工社会保障的制度模式主要存在三种观点：第一种观点认为，应将农民工纳入城镇社会保障体系，通过户籍改革或者通过城镇社会保障制度的扩大，将农民工直接纳入城镇社会保障体系。第二种观点认为，应将农民工纳入到正在改革的农村社会保障体系中，即“返乡”模式。第三种观点认为，应对农民工实行相对独立的社会保障制度，建立一种作为过渡的“三元社会保障模式”。笔者认为，就目前农民工的特点、体制特征及实践的效果来看，无论是将农民工纳入基本定型城镇社会保障体系，还是纳入尚未建立的农村社会保障体系都不理想，而建立相对独立的“三元社会保障模式”的时机比较成熟，具有针对性，矛盾较小，在远期效果上也有利于整个我国社会保障体系的科学性和可持续发展。上海市、成都市为外来务工人员建立的综合保险制度就属于这种模式。

一方面，受我国财力所限，构建一揽子完善的社会保障体系是不现实的；另一方面，由于农民工群体本身的复杂性，农民工社会保障目前还不能一概而论。现在基本上已经达成共识，我们要根据农民工群体的不同特点，对农民工进行分类分层保障，这样才能使保障制度发挥效力。我们对农民工的分类有很多标准，总体来讲，对于有稳定职业的农民工，可在达到规定年限后，将其转为城市户口，纳入当地社会保障体系；对于流动性大的，建立相对独立的、过渡性的农民工保障体系，加强其管理，是一种现实的选择。我们要有计划分阶段进行，基本原则为：重要的优先，紧要的优先，简单的优先。在此原则下，农民工社会保障构建的基本步骤可按照图示进行。

我们可以把农民工社会保障体系的建立分为两层六步。第一层次是最基本的，也是当前最重要和紧要的，其操作难度不大，条件基本成熟，应当优先发展。在这一层里，工伤保险是首要的。截至2006年底，已建立劳动关系的农民工总人数约5000万一6000万，但享有工伤保险的农民工只有2200多万，不足建立劳动关系农民工的一半。根据北京市对工伤认定的统计数据，每年进京务工人员因工负伤和死亡人数占全市工伤总人数的30％以上，由此而导致的纠纷不断。由于农民工的职业和工种具有特殊的危险性，而他们个人的抗风险能力又很弱，在劳资纠纷中他们常处于劣势。所以，有必要优先考虑设立农民工的工伤保险问题。工伤保险一般实行的是“现收现付”的社会统筹制，费用主要由企业或雇主分担，不需个人缴纳，也不需国家财政投入。工伤保险实行差别费率和浮动费率相结合的原则，有利于提高用人单位的安全生产意识，有利于农民工工作环境的改善和待遇的提高。大病医疗保险涉及生命健康，属于最基本的保障，而一旦农民工患大病，单个家庭无力承受。所以，大病医疗保险也要优先。大病发病率低，费率也低，符合农民工的保险观念，实施起来难度也不大。大病医疗保险不用设置个人账户，只建立社会统筹账户。农民工不用个人缴费，由雇主负担。其重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。要完善医疗保险结算办法，为患大病后自愿回原籍治疗的参保农民工提供医疗结算服务。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。

社会救助体系的作用主要体现在它的社会功效。据北京调查，100％的人都有过外出期间找不到工作的时候。政府拿出少部分钱，提供一个最低保障的救助系统，对于社会稳定无疑是一个积极的选择。可以让那些失业的、身上一点钱也没有的农民工参与公共服务，如清理环境卫生、维持交通秩序、公益服务等工作，为这些身强力壮的农民工提供暂时的栖身和劳动之地，以维持其基本生活。这样不仅能使农民工在失去工作后，可以有一个暂时落脚的地方，而且也能解决城镇有些工作元人做的难题，同时还有利于城镇的安定。

第二层次的保障目前条件还不成熟，相对也不是非常迫切，各地执行难度较大，但我们应当充分地重视，在第一层次的保障基本到位的前提下，有计划有步骤地逐步推进第二层次的保障。养老保险应借鉴国外的经验，逐步建立一种“基本国民年金+收入关联年金”的模式。其中，基本国民年金是覆盖全民的基本养老保障，与收入无关；收入关联年金和收入及缴费水平相关，自愿参加。这样农民工的养老问题就有了一定的基础。失业保险重在能力培养和再就业指导。目前，我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.4％。提高文化技能水平是解决农民工失业的根本途径。生育保险是女性农民工基本权利，虽然现阶段在生育期间打工的人群数量相对较少，但也不能忽视，应随着其他保障项目的完善而有计划地确立。