中外土地制度对比

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[摘要]英国作为发达的资本主义国家，在长期的发展中形成了趋于成熟的土地制度，它在土地管理方面的经验对中国的土地管理相关制度的建立和完善具有一定的借鉴意义。本文通过对中国和英国土地制度的比较，结合中国实际，有选择地吸收英国土地管理制度中的土地登记、土地利用规划、土地征用等经验，为中国土地制度的改革提供借鉴。

[关键词]英国；土地制度；借鉴

一、中英土地管理体制的比较

土地管理体制是指国家土地行政主管部门的设置及其职责权限的划分。中国在1986年后，在机构设置上实行的是集中统一的管理体制，而英国在中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行各机构分类管理。

1中国现行的土地管理体制

1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会对《土地管理法》进行了修订。新《土地管理法》规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。1998年3月，国务院进行机构改革，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部，保留国家海洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局。新建的国土资源部的主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。但是，当前中国的土地管理体制还难以保证实施符合中国国情的土地供应政策，从横向关系看，在各级政府的各相关部门之间尚未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土地管理的权威性和有效性；从纵向关系看，难以形成统一的、有权威的土地管理的制度和政策的顺畅实施。

2英国现行的土地管理体制

在英国，中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行土地分类管理。英国涉及土地管理的机构主要有：英国副首相办公室(成立于2002年5月，2006年5月起改组为社区和地方政府事务部)、环境、食品和农村事业部、林业委员会以及司法部等。副首相办公室是一个综合性的政府管理部门，主要负责城市发展、规划政策、权利授予政策、地方政府政策、住房政策制定等；它的主要作用体现在促进政府部门间合作，提高人们生活水平、创造更多就业机会，保证社会的可持续发展和繁荣稳定。城市发展和住房用地主要归该部门负责。环境、食品和农村事业部成立于2001年，由农渔食品部和环境、交通和区域部的环境和乡村事业局组建，主要负责农地和农村发展用地。林业委员会负责森林和林地的管理和统计等工作。司法部则主要管辖土地登记局及相关法律事务。相应地，英国各级地方政府也设立了土地管理的相关机构，形成了较完善的政府土地管理系统。

二、中英土地制度的比较

1中英土地登记制度

土地登记制度是世界各国为保护土地所有制，普遍采取的一项国家措施。作为国家的一项制度，必须有明确的法律规定、良好的运行机制和严格的技术规则，以保证制度的实施。按照土地登记的形式和效力划分，国际上通行的土地制度主要可分为三大类，即契税登记制、权利登记制和托伦斯登记制。

中国的土地登记制度兼具权利登记制度和托伦斯登记制度的特点，偏重于权利登记制度。土地权利非经登记不发生效力，土地登记是土地权利变动的生效要件，即土地权利变动(土地所有权、使用权、土地他项权利的取得、变更、丧失)只有到土地登记机关登记后才产生法律上的后果。县级以上人民政府对所管辖的土地进行登记造册，属于国有土地的，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定核发《国有土地使用证》。属于集体所有土地的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。但是，我国现行土地登记制度本身还存在缺陷，不够完善，体现在土地登记法律法规不充分，土地登记制度体系构架松散，土地登记运行机制存在障碍等方面。

英国的土地登记采用托伦斯登记制。其土地权利的登记由上地登记局负责。土地登记局是一个非赢利性机构，受司法部管辖，其行为不受地方政府制约，具有高度的独立性，土地登记局成立于1862年，目前在英格兰和威尔士共设有24个分局，分片承办各自辖区范围内的具体登记业务，它是政府唯一从事土地产权的审查、确认、登记、发证、办理过户的部门。英国的土地登记具有强制性。

2中英土地利用规划制度

中国实行土地用途管制制度，《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。但是，中国土地利用总体规划的研究刚刚起步，还未建立一套相对完善的土地用途分区管制制度。中国土地用途分区只是在县级土地利用总体规划的土地利用中实施，还不能完全满足我国土地用途分区管制的要求。

1909年，英国建立了土地规划制度，1947年作了进一步修改，形成了完善的土地利用规划制度。此后，英国又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年对该法进行了多次修改和补充，并制定了大量相关法规，形成了较为完整的规划立法体系。英国的土地利用规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，均具有法律效力。在规划制定上，各级政府部门制定本级土地利用规划。全国自下而上编制规划，上级规划控制下级规划，下级规划与上级规划协调一致。在规划期限上，大区、郡、市的规划期分别为20年、5年和5年，这三级规划均每5年修编一次。

在四级土地利用规划中，市政府对土地利用规划有更多更大的权力，规划的作用也更直接。政府土地利用规划的重点是土地开发，对改变土地用途及改变建筑物本身用途和性质的项目开发，必须得到规划许可，而对土地转让、地价、土地使用安全性等，土地利用规划没有作过多地控制和限制。

英国土地利用规划实施中的上诉制度独具特色。当私人开发商的开发项目不被当地政府许可时，可直接向中央政府提出上诉，如确有必要，中央政府可以直接否决地方政府的决定，地方政府必须修改规划。但一般来讲，地方政府是规划的最终裁定者，中央政府只从战略角度参与地方规划的制定，间接影响地方政府的规划修改。英国土地利用规划制度最鲜明的特点就是规划编制时公众广泛参与，这样就提高了规划的可操作性。土地规划法规的讨论、制定过程中几乎都有法定的公众参与程序，民主监督制度确保了城市土地合理有序利用。3中英土地征用征收制度

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，将私有土地转变为国家所有土地的行为，其作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共利益的需要而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。由此可见，征地的目的仅仅是公共利益，如果为其他的利益，是不允许随便征地的。

20世纪50年代初期，中国政府为了加强社会主义建设，就开始实施土地征用制度。作为土地管理的一项重要制度，也是社会发展的重要体现，关系到国家、集体以及农民多个主体的利益。随着社会主义市场经济体制的确立和快速发展，现行征地制度的内在缺陷以及与市场经济的冲突越来越明显。

首先，中国《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”，哪些建设项目用地不是为“公共利益”，“公共利益”成了一个高度抽象的概念。部分地方政府以地生财，不管是否为了公共利益的需要，都大量动用征地权，造成土地征用后待价而沽，或低价招商争税源，因资金不到位而闲置土地，造成土地资源的严重浪费。据国土资源部概算，目前中国土地征用后的利用率只占征地总数的67％，30％以上处于“批而未征”、“征而未用”的状态。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷(400万亩)。其次，中国当前的征地制度存在两个不同但互有联系的补偿问题：一是征地的补偿标准；二是作为土地所有者的集体与拥有30年土地使用权的农户之间如何分配土地补偿费。当前的补偿标准依据1998年《土地管理法》中的规定。该法规定，征用的耕地补偿费包括：(1)土地补偿。(2)对青苗和地上附着物的补偿；(3)安置补助。其中，土地补偿费标准是被征用耕地前3年内年平均产值的6至10倍。根据大多数国家采用的征地补偿基本原则来判断，《土地管理法》规定的现有法定补偿标准明显不足。在这三类补偿中，青苗补偿和安置补助都是对农民在土地上的投入(如作物和住房)的补偿，与土地本身的价值关联不大；只有土地补偿才是对农民失去土地的补偿。

虽然英国实行土地私有制，但因公共利益需要如基础设施建设，一般由征地机关以协商购买的方式获得土地。若当事人(指被征土地原所有者、占有者、使用者等利益相关者)不愿出售，征地机关将动用征地权“强制”征收土地，即强制征购。在英格兰和威尔士，土地强制征购的法律依据是《强制征购土地法》。享有这项权力的有政府和其他机构，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市发展公司以及自来水和电力公司等。而何种用地功能属于公共利益范畴则由议会决定，并以法律形式确定下来。英国土地征用并没有一部统一的法律确定征用的条件和土地强制征用权，而是由不同的法律规定分别相应的情形。最常见的是1992年《交通和工程法》以及基于某项议会特别法案颁发的《强制购买令》。《强制购买令》一般由地方政府颁发。在英国，土地所有者、承租人和土地占有者都能获得补偿。补偿费要么是通过征地机构和所有利益方之间的协商谈判来确定，要么是由土地法庭来确定。

三、英国土地制度对中国土地制度改革的借鉴

1建立完善的土地登记制度

英国的土地登记制度有着悠久的历史，并在经济社会发展中起着重要的作用，其完善的土地登记体系值得我们借鉴。中国应加强土地登记立法、登记制度及运行机制的研究，借鉴国外的成熟经验，提高公众土地登记意识，发挥土地登记工作在土地产权管理及经济社会发展中的重要作用。应建立土地管理资源数据库，将登记在案的数据资料全部录入数据库，供法人和自然人公开查询。这样，可减少政府官员在处理土地资源使用权出让、出租的寻租行为。减少暗箱操作，提高市场公正性和透明度。

2建立完善的土地利用规划体系

英国的土地利用规划具有很强的法律效力和权威性。中国应强化土地管理集中统一领导，改变地方土地管理部门只对本级政府负责的领导体制，实行双重领导和垂直领导相结合的土地管理领导体制。建立和完善土地用途管制制度，重视土地用途管制制度的法律化和制度化建设。从实际出发，形成分区管制和指标控制相结合的管理体系，即以土地用途管制立法为前提，以严格制定各级土地利用总体规划为基础，分区管制与指标控制相结合，并通过土地用途专用许可制和年度土地利用保证其运行。在规划过程中还可辅以公众评议制度。通过公众评议，不但可增加土地市场的信息透明度，防止官商合谋的腐败行为发生，还可使土地规划真正实现其社会功能，从而降低土地市场的风险。

3建立完善的土地征用征收制度

在英国，征购租赁中的土地不仅向所有者补偿，还应赔偿承租者的损失，并充分考虑租赁终止的各种情况，分别予以补偿。从立法的角度体现了对租赁权的尊重和对承租人正当利益的维护。然而，中国现行法律中对征地导致土地流转终止的赔偿尚未有明确的规定。因此，在征地改革和立法调整中，应充分考虑征地涉及的土地流转关系，通过增加租赁权补偿、干扰补偿以及经营损失补偿等内容，切实保障土地流转双方的权益。此外，由于政府在征地中兼有受益者和仲裁者的双重身份，易造成政府利用其行政权力寻租，结果导致处于弱势地位的农民利益受损。考虑到征地问题的重要性和广泛性，建议在人民法院成立独立的土地司法仲裁机构，协调和裁决征地过程中的各种争议和纠纷。

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