教育民营化初探

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一、教育民营化与教育领域的市场机制

(一)教育民营化的涵义

教育民营化是当代世界主要国家在教育改革中的一项重要政策选择。作为一种政府行政改革的理念,民营化(privatization)是公共选择理论和新公共管理理论的基本观点之一。其中,公共选择理论更多地关注政府与公民社会的关系[1],主张打破政府对于公共物品和公共服务的垄断,通过非市场的集体选择(即公共选择)来提供公共服务。新公共管理理论则更多地关注政府与市场的关系[1],它同样主张打破政府对于“公共供给”的垄断,要求在政治领域引入市场机制,由政府选择和市场选择共同提供公共服务。民营化的根本目的就是打破完全由政府垄断提供公共产品和公共服务的状况,实现公共产品和公共服务提供机制的多样化。

民营化至少包括两种制度选择倾向,一是公共选择理论的选择,民营化意味着利用非政府的公民社会选择(如第三部门和非营利组织)打破政府对公共服务的垄断;二是新公共管理理论的选择,民营化意味着利用市场机制打破政府对于公共服务的垄断和利用市场机制改造传统的政府及其附属机构的运作模式。所以,从完整的意义上说,教育民营化本质上就是利用公民社会选择机制和市场机制来打破传统上政府及其附属机构对于公共教育的垄断,形成一种包括公民社会选择和市场机制在内的多样化的公共教育供给机制。其中,在教育领域(包括传统的公立学校系统)引入市场机制是教育民营化的一个重要涵义。目前世界上许多国家的教育改革正是力图在教育中引入市场原则,来提高传统的建立在科层制度基础上的公立学校的效率和质量,在教育领域中引入民间资本(或资金)来减轻政府公共财政的负担,为公众提供更多的、可供选择的、高质量的教育机会。

(二)教育领域引入市场机制的可能性与现实性

1.理论上的可能性

教育领域引入市场机制是否具有合理性与可能性?这是引起学术界和教育政策实践领域广泛争论的问题。即使在市场理论和市场经济发展最为激进和成熟的美国,提出对公共教育和公立学校系统进行市场化的改革都曾经而且正在招致许多激烈的批评[2]。从20世纪80年代初开始的教育本质问题的争论到目前为止,我国学术界仍然在争论教育能否产业化、能否市场化的问题。但是,公共选择理论和新公共管理理论关于“集体选择”、“公共物品分类”、“政府职能”和“公共事务民营化”的观点,已经在理论上较为充分地论证了在教育领域引入市场机制的可能性。人类在社会生活中所使用的一切东西如实物、信息、教育、习俗、制度、法律等等都可以被称为“物品”。经济学理论一般把人们所需要的物品区分为私人物品和公共物品。按照物品消费竞争性和效用可分性的“程度”,公共物品又可分为纯公共物品和准公共物品。公共选择理论认为,市场可以有效地为公众提供私人物品。公共物品的效用不可分性和消费的非排他性,决定了追求利润最大化的营利组织如果生产和分配公共物品就会无利可图,导致营利组织不能有效率地提供公共物品,即存在市场局限或市场失灵的现象。公共物品不能通过私人交易即通过市场提供,而必须通过集体选择提供。不同性质的公共物品应该由不同的社会主体来提供。

纯公共物品必须是由政府组织这样的单一主体来提供的物品,因此又称为垄断性公共物品;准公共物品则是可以同时由多个非营利组织提供的物品,由于非营利组织可以由多类主体组成,因此准公共物品又可称为非垄断性公共物品。按照上述的分类标准,现代社会中的教育具有多样化属性,且具有非垄断性。在不同的教育领域中,教育具有不同的性质。现代义务教育制度把义务教育界定为由国家规定和保证的人人必须接受的教育。所以,义务教育对所有适龄儿童来说具有非竞争性和非排他性,义务教育是应该完全由政府提供的具有垄断性的公共物品。而在非义务教育领域,人们的教育消费则体现出明显的竞争性、排他性和非垄断性,教育是非垄断性公共物品,甚至在某些特定环境中具有私人物品的特征。现代社会教育属性的多样化,说明教育不应完全由国家或政府垄断提供。理论上来说,教育既可以利用政府机制提供,也可以利用市场机制提供;教育既可以由政府组织提供,也可以由非营利组织或营利组织提供。尤其是在现代社会,人们在非义务教育领域的教育需求的急剧增长,教育主体的多样性和教育需要的多样化使政府不可能单独高效率地提供教育服务,要求通过多个主体和多种机制为人们提供教育服务。新公共管理理论关于政府职能转变、公共事务民营化和利用市场机制改造包括政府机构在内的公共部门的观点,也为市场机制介入教育领域(包括公立学校系统和义务教育阶段的改革)提供了理论依据。新公共管理理论强调现代社会的政府应不断转变自身职能。转变政府职能的根本目标是实现“公共供给”提供者的多元化,即把原来由政府承担的一些公共管理职能交给公民社会和市场来承担,形成由政府、市场和社会组织共同提供包括教育在内的公共服务的格局,以克服政府垄断提供公共服务所造成的低效率和低质量。

一般来说,公共服务可以分为四种类型:(1)宪法明文规定属于政府职责范围,而又没有其他竞争者的公共服务项目,如国防、民政、民族事务等;(2)宪法明文规定属于政府的职责,但同时有其他竞争者存在的公共服务项目,如文化教育、医疗卫生、体育以及城乡建设等;(3)宪法没有明文规定是政府职责,而又存在许多市场竞争者的公共服务项目,如影视业、娱乐业、旅游业和通讯业等;(4)宪法既无明文规定是政府的职责,但社会上又缺乏实际竞争者的公共服务项目,如高等教育、科研事业、消防环保等[3]。对于其中必须由政府来提供的具有排他性和非竞争性的公共服务,应作为政府的基础性职能由政府承担全面责任;而对于可以由政府和其他社会组织共同提供的具有竞争性的、选择性的公共服务,则应按照兼顾效率和公平的原则,主要由市场组织、自治性和半自治性的社会组织来提供。

“在政治领域引入市场机制”是新公共管理理论的一个重要特征,或者说是新公共管理实现“替代直接的公共供给”的一种主要措施。所谓“市场机制引入政治领域”可以从两个方面来理解:一是把传统上完全由政府直接提供的公共物品进行分类,其中一部分公共物品不再通过政府选择的方式提供给社会,而是改由市场机制来提供,或者把部分公共物品通过政策与制度的创新(如委托、政府采购等)转化为私人物品利用市场机制来提供。二是在政府机构内部和政府机构之间引入竞争机制,赋予下级部门和职员更多的自主权,以保证政府部门能够高效率地直接提供包括教育在内的公共服务。这种形式就是盖伊•彼得斯所描述的“市场式政府”[4]。现代社会教育属性的多样化、政府职能转变的需要和公共事务民营化趋势,要求教育领域的资源配置方式和教育运作模式应该是政府选择、公民社会选择和市场选择的合理平衡。政府及其附属机构、非营利组织、营利组织分别利用不同的选择机制为社会公众提供教育服务,实现各自的目的。教育活动完全可以与市场机制联系起来,市场机制是现代社会提供公共教育服务的途径之一。

2.实践中的现实性

目前,在世界范围内,教育与市场机制的结合已经成为不争的事实,在教育领域中引入市场机制已经成为世界教育发展的一个重要趋势。美国、英国、新西兰、澳大利亚、瑞典等国家在重建其公共教育的过程中都不同程度和不同方式地引入了市场机制[5]。这种世界范围的教育民营化趋势,在强化国家对教育内容等领域的控制的同时,一般的做法就是把市场机制引入教育领域,为教育创造一个更具竞争性的类似市场的环境;把教育朝着自由化方向推进。具体做法往往是,一方面要实现公共教育权力的转移(或称为放权),即将教育的具体管理、运营权限进一步下放给学校,以使学校类似于市场竞争中的独立企业一样,拥有可以进行创造性活动的充分的自主权和独立性。另一方面是允许自由择校,即建立家长自由选校制度,扩大家长替子女自由选择学校的权利与机会,以使家长、学生如同市场上的顾客、消费者一样,成为教育的消费者[6],而不再仅仅是受教育者。

从国内的教育改革来看,改革开放20多年以来,在从传统的计划经济向社会主义市场经济体制过渡的进程中,民办高等学校已形成了三分天下有其一的发展格局。在义务教育领域和学前教育领域,也有相当数量的民办学校存在。民办学校的发展充分表明,我国教育资源的配置方式已逐步由传统的单一政府机制主导的资源配置方式转变为政府机制和市场机制共存的资源配置方式。甚至在有的地方(如浙江省长兴县)目前已经开始利用实施“教育券”制度来改革传统的教育投资体制,试图建立一种公立学校与民办学校、普通学校与职业学校之间公平竞争、学生自由选择学校的新型的教育制度。尤其是近年来,国家宏观教育政策层面已经初步形成了在教育领域引入市场机制的政策环境。特别是党的十六大报告中,强调要“放宽国内民间资本的市场准入领域”,“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。据此可以认为,要顺利实现全面建设小康社会的教育发展目标,在不断加大国家和政府教育投入的基础上,在教育领域引入民间资本,通过市场机制配置教育资源,充分利用民间资本促进我国教育的整体发展,将成为我国教育政策的一个合理的选择。

二、教育的准市场制度:条件与限度

一般认为,市场机制是人类社会一种有效的资源配置机制。但必须指出的是,无论是利用市场机制有效地提供私人物品,还是利用市场机制来提供公共物品和公共服务,都是有条件的。就通过市场提供私人物品而言,必须在活动主体是“理性经济人”,完全竞争,生产要素充分流动,充分信息,零交易费用,没有外部性等条件下,市场才会是最有效率的。制度经济学已经对这些条件及相应的制度安排做了大量的研究。就利用市场机制提供公共物品和公共服务而言,在市场选择与公共物品提供的目的之间往往存在天然的矛盾,这种矛盾集中表现为公益与私益的矛盾。公共物品的提供要求实现公益性,要符合公共利益。市场主体作为“理性的经济人”在运用市场机制时必然要追求私人或利益集团利益的最大化。为了达到这个目的,市场主体往往利用信息不对称追求私人利益的最大满足,从而导致机会主义与败德行为,导致市场在提供公共物品和公共服务时产生“市场失灵”现象。市场选择提供公共物品时产生的公益和私益的矛盾,依靠传统的自由市场制度是难以克服的。特别是在教育领域,通过市场选择提供给社会和公众时产生的矛盾和问题,决定了市场机制对教育领域的介入是有条件的和有限度的。市场机制介入教育领域的有限性和有条件性主要表现为:教育领域的市场机制只能是一种“准市场”(quasi-market)[5]制度环境,或者说是一种类似市场的制度环境,而不是把完全意义上的自由市场机制照搬进入教育领域。首先,市场机制对教育的介入是有条件的。

在市场机制介入教育领域的情况下,“教育消费的排他性”和“经营者追求个人利益的最大化”往往会导致:(1)消费者之间教育机会与教育条件分配的不公平——许多人可能会因为经济原因(如付不起学费)或其他社会和政策原因(如区域性教育资源匮乏)而得不到受教育的机会或良好的教育条件。(2)教育服务的提供者可能会因为一味追求个人利益而利用“信息不对称”等市场机制运作的特点来降低教育的标准或质量,甚至欺诈消费者,滋生“权力寻租”等教育腐败。而教育资源配置的公平性和教育服务的高质量恰恰是教育公益性的主要内涵。也就是说,在市场介入教育领域的过程中存在“市场失灵”的状况,教育作为一种具有多样化属性的社会公共服务活动如果完全由市场机制提供,其作为公共物品的公益性就可能会丧失。即按照自由市场机制配置教育资源有可能威胁教育公平,降低教育的标准与质量,从而危害教育的公益性。这决定着市场机制对教育的介入必然是有条件的。这个条件就是市场化运作的教育活动必须保障教育的公益性质,否则市场机制对教育领域的介入就不具备充分的合法性。其次,市场机制介入教育领域是有限度的。市场是指建立在社会分工和私人所有权基础上的商品交换体系[7]。市场机制与民主管理机制(如政府机构的科层管理制度)是人类社会两种最普遍的社会资源分配机制。

一般认为,公共领域要依赖民主管理机制,而私人领域则要依赖市场的力量。关于两者之间哪种机制更有效率和更为公正的问题,一直都是政治学和经济学争论的焦点。公共选择理论和新公共管理理论主张把市场机制引入公共领域的理论依据就是它们“相信市场作为分配社会资源的机制的效率”[4](P27)。市场机制配置社会资源的高效率是通过供求机制、价格机制、公平竞争机制和自由选择机制[8]来实现的。与自由市场环境中的私人产品和服务相比,由于教育活动和教育服务具有强烈得多的“外部性”,教育领域的供求关系、价格机制与自由市场领域具有根本性的不同。在现代社会,国家和政府既是教育的最大供给者,又是主要的教育需求者和受益者。这就会导致政府一方面鼓励教育的正外部性生产,要求不断提高教育的质量和效率;另一方面,政府又要限制教育的负外部性生产,尤其是在主要由政府付费的义务教育阶段,要求尽可能降低教育的成本和提高教育的质量。这样,必然导致政府的教育政策对教育供求关系和价格机制保持强有力的干预和控制。因此试图在教育领域完全引入自由市场机制,完全按照自由市场机制实现教育服务的供给是不可能的。在教育领域引入市场机制,只能是把市场机制的某些“成分”引入教育领域,建立教育的准市场制度环境。其本质就是实现教育服务的“消费者与供给者分离以及需求者可以在不同的供给者之间进行选择”[5](P3),其目的就是提高公共教育的效率、质量和公共教育供给者对于公众教育需求的“回应性”程度。这种教育的准市场制度环境包括以下三个方面的特征。

第一,借鉴自由市场供求机制的精神改造教育领域的供求关系。一是公共教育服务的提供者(如作为政府附属机构的公立学校)与其必然享受的政府公共财政支持相分离,国家和政府不再是垄断性的公共教育提供者,而是成为教育的消费者和管理者。这就需要剥离公立学校系统与政府之间的寄生关系和依附关系,使公立学校与民办学校都可能享受公共财政的资助。二是改变政府和公立学校垄断公共教育的局面,实现包括私人和民间团体在内的教育服务供给者的多样化。三是使学校(特别是公立学校)的教育活动要对教育消费者的需求做出及时的回应,而不是特别注重对于政府的需求做出回应;政府的教育政策的出发点是要保护教育消费者的利益,而不是重点保护学校和行政机构的利益。

第二,在教育领域充分引入市场的公平竞争机制和自由选择机制。传统公立学校科层管理体制之下导致的教育低效率与低质量,其根本原因在于学校过度依赖公共财政支持,决策权力过分集中,学校之间缺乏公平竞争机制和教育资源的自由转移机制。公平竞争机制和自由选择机制赋予参与竞争的学校以自主权和家长、学生对学校和教育的自由选择权。通过家长和学生的自由选择分散决策权力,通过公平竞争机制则能够使学校在公平竞争中获取更多的优质资源,不断提高办学效率和质量。在构成自由市场机制的供求机制、价格机制、竞争机制和自由选择机制当中,公平竞争机制和自由选择机制可以充分地引入教育领域和学校系统。尤其是在传统的公立学校系统中,更加需要引入竞争机制和自由择校制度来激励公立学校革除科层管理的弊端,提高教育活动的效率和质量。学校之间的公平竞争机制和消费者自由择校的制度是教育的准市场制度环境的两个最典型的特征。

第三,保持政府对教育领域市场运作的强有力的规制。与自由市场机制不同,教育的准市场制度环境需要政府较高程度的干预。政府必须要控制“新的教育供给者的准入、投资、服务质量……和价格”等方面的问题,加强政府的干预是教育准市场与理想的“自由”市场的重要区别[5]。在教育的准市场制度环境中,政府能否更完善地承担自己的教育治理责任是一个至关重要的问题。例如,当前在我国民办学校发展中存在的一种现象就是,由于现行政策与法律的不完善和管理的不健全,许多地方对于民办学校“一方面免收投资额相关所得税、土地征用费和配套费、收益应付的税费,另一方面又允许以股份集资、向银行贷款和获得收益”,使民办学校“把非营利机构和营利机构的优惠政策占全”[9](P114),从而导致教育市场的不公平竞争,甚至助长了部分民办学校举办者以追求公益之名而行谋个人私利之实。为了民办学校的健康发展,政府必须对市场化运作的民办学校进行更为严格的政策与法律规范。在我国教育的语境中,公共教育权力高度集中在政府手里是长期以来的传统。教育的准市场制度的建立意味着教育政策承认教育领域的市场机制的合法性,意味着政府开始向市场领域转移自己治理教育的权力,意味着教育领域的准市场主体具有更大的独立自主的办学权利。但与此同时,政府为了更好地履行自己的职能,为了确保教育改革中按照市场机制模式来运作的教育活动能够体现教育的公益性和教育公平,针对准市场制度环境中的教育活动,需要政府制定新的游戏规则,做出新的制度安排,以加强规制和监管。如果在公共教育权力变迁的过程中,针对教育中新的活动主体和活动领域制定新的游戏规则时,出现政府“缺位”现象,教育的公益性和教育公平就会受到损害。

三、准市场制度环境中保障教育公益性的制度安排

市场机制介入教育领域带来两个核心问题。一是市场机制介入教育领域将会挑战教育的公益性[10]。在市场条件下,政府组织和非营利性的教育组织由于受到其活动宗旨的限定,即使引入竞争机制来提高活动效率,这类教育组织提供教育服务一般能够保障教育的公益性。但是以市场化运作的民间资本为主要经费来源的营利性教育组织在实现教育公益性时却是有条件的。首先,资本的寻利性与教育的公益性存在矛盾。追求私人利益的满足和利润最大化是市场化运作的民间资本的天然本性,一味追求私人利益的最大满足可能会损害教育的公益性。其次,在实现公共教育提供者的多样化以后,营利性教育组织就获得提供教育服务的合法性。如果营利性教育组织像其他私人组织一样缺乏强烈的“可进入性”(access)[11],其运作就难以保障教育的公益性。二是公民社会的教育选择问题。公平竞争机制和自由选择机制引入教育领域,必然提出公民社会的教育选择问题。如家长和学生对学校的选择;家长和学生对学校内部教育活动的选择;家庭与社区对教育治理活动的参与;市场化运作的教育组织出于宗教、质量标准、收费标准和其他社会原因而对招收对象做出选择。教育制度安排必须为公民社会的教育选择提供选择的权利和机会,教育政策必须就如何制约和防止准市场制度环境中的腐败行为、损害教育公益性和教育公平的行为做出合理的制度安排。能够切实保障教育的公益性,是教育的准市场制度获得合法性的前提。如果教育的准市场制度在追求效率的时候,无法保障实现教育的公益性,这种准市场制度也不会具备政治上的合法性。在准市场制度环境中,良好的、合理的制度安排是保障营利性教育机构在追求私益的同时,实现教育公益性的最有力手段。

(一)把营利性办学行为导向实现公益性方向的制度安排

1.在制度层面认可教育领域的营利行为的合法性我国《教育法》第8条规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”第25条又规定:“国家制定教育发展规划,并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《社会力量办学条例》第6条也规定:“社会力量举办教育机构,不得以营利为目的。”《中华人民共和国民办教育促进法》则回避了“营利性”这个问题。从总体上看,我国目前的教育法律规定实际上是把教育的公益性与营利行为尖锐对立起来。一方面把教育看作社会公益事业,强调了教育的公共物品属性和教育的公益性;另一方面,对教育领域的营利性行为基本上是持否定、禁止或回避的态度。在教育领域,政府和非营利组织主要是通过强制性或志愿性的集体选择机制(即所谓公共选择)为社会成员提供教育服务,实现教育的公益目的,但它们也可以有限度地利用市场机制来提高自身教育服务的效率①。

营利性组织则是通过志愿性的市场交换机制为社会成员提供教育服务,在实现自身私益的同时,满足了社会成员多样化的教育需求,最终也实现了教育的公益目的。营利性教育组织是利用市场机制配置教育资源的一个联系教育与市场的重要中介,其独特的资源配置方式决定了它具有公益性和营利性双重的性质。这个结论与我国现行政策和法律的规定并不一致。国内外民办学校或私立学校发展的实践都说明,营利性民办学校有相当数量的存在。而且事实证明,真正在市场合法经营中营利的学校,往往是办学质量高而且有信誉的学校,因而也往往比较好地实现其社会效益和公益性。在教育的准市场制度环境中,教育公益性与营利行为之间并不是非此即彼的矛盾关系。实际上,“公益性与营利性是两个不同层面的话题,前者涉及的是价值取向,后者则指向行为的结果。”[12](P81)

在保障实现教育公益性的前提下,可以给予民办学校合理营利的空间。市场化运作的教育活动能否实现教育的公益性,最终并不取决于其办学的结果营利与否,而是取决于办学者办学的根本目的,取决于教育准市场制度的成熟程度,取决于政府对于这类办学行为的监管水平和力度。在政府充分严格监管、充分公平的市场竞争、办学者合法经营(预示着其经营活动必然会按照法律的引导而实现教育的公益性)的条件下,合理营利不仅不会与公益性对立,反而会成为实现教育公益性的有力的手段之一。营利性办学行为是营利性教育组织应有的一个重要特征。市场经济的基本特征就是通过平等市场主体之间建立合同与契约、自由交易、公平竞争、个人经济权利的满足等活动来追求私人利益。在国家政策和法律规范的范围内合理营利,是采用市场机制进行资源配置的必然结果。如果教育组织主要是采用市场机制配置教育资源,那么,具有营利性就是它的一个重要特征。我国现有的有关政策导向一方面鼓励采用市场机制配置教育资源,希望民办学校能够补充政府教育资源供给的不足,另一方面又不允许民办学校的投资者营利。按照市场机制的运作逻辑,当投资者或生产者无利可图时,他们就会放弃相应的市场行为。从而使大量追求投资回报的民间资金无法被吸引到教育领域。因此,应在法律、政策和制度层面明确承认以市场化运作的民间资本追求私益或投资回报的权利。应创造条件修订《教育法》、《民办教育促进法》等有关的政策和法律规定,或者对有关规定做出进一步新的解释。允许营利性教育组织在保证教育公益性的前提下合理营利,并明确政府从中发挥的认证、管理、监督和调控作用。

2.对不同性质的教育组织实施分类管理应区分营利性与非营利性的民办学校。当前我国民办学校发展过程中,对经费来源性质不同的学校如捐资办学、混合型学校、集资与投资办学等没有加以明确区分,一概采取“不许营利”的做法。这样不利于调动民间投资者投资教育领域的积极性。所以,应明确区分民间的捐资办学与集资、投资办学,根据投资的性质和投资者自己的意愿,把民办学校区分为营利性民办学校和非营利性民办学校①,并对不同性质的民办学校实施不同的管理。对于营利性民办学校,可以充分发挥市场机制配置教育资源的作用,允许其按照市场机制以营利性组织(像企业或公司一样)的角色进行运营,政府参照“公司法”对其进行管理。

3.确立民办学校的法人地位和明晰其产权关系,使民办学校成为具有自主性的准市场主体办学活动的自主性是人们所公认的民办学校的一个重要特征。民办学校的办学自主权和财产的所有权(如财产占有、使用、收益、处分的权利)是其自主性的重要内容,也是保证其自主性的前提。要使民办学校成为具有自主性的市场主体,就必须明确民办学校的法人地位和明晰其产权关系。一方面,确立民办学校的法人地位是保证民办学校在准市场制度环境中独立自主实施办学行为的基本条件,它可以保证学校的举办者对学校的人、财、物、事具有支配权而获得办学自主权。民办学校法人的性质则应根据国家有关政策、法律和现实教育发展的需要来具体认定。如果确认一所民办学校的营利性质,应该把营利性民办学校法人归属于营利性社团法人,使营利性民办学校成为依法自主经营、自我发展、自我约束的相对独立的办学主体,成为独立享有民事权利和承担民事责任的法人实体,按照市场机制进行运作,建立合理投资回报机制,以吸引更多的民间资金投资教育领域。另一方面,应根据民办学校的不同性质明晰不同类型学校的产权,以防止由于学校产权不清所带来的不良后果。目前,我国的《民办教育促进法》等相关法律法规对民办学校的产权归属采取了一种模糊的折中的规定,即承认民办学校举办者对其投资的有限的所有权,同时又以较为模糊的方式规定投资人具有获得合理回报的权利。而对于民办学校终止以后的财产归属却仍然按照捐资办学的思路做出规定。在民办学校发展的实践中,学校产权不清晰产生了许多弊端,严重损害了教育的公益性。根据民办学校的不同性质明晰其产权,可以参考国外的一些做法,如果投资者注册一个营利性学校,就可以按照市场环境中的营利组织(如企业或公司)进行运营和管理,办学投资归属投资者所有,可以撤回、转让和用于担保抵押,学校以营利组织的身份照章向国家交纳各种税费,投资者可以办学收入作为投资回报。如果投资者注册一个非营利性学校,则按照捐资办学的思路进行管理,举办者的办学投资就成为公共资产,投资者无权撤回、转让或用于担保抵押,可按规定免除学校的相关税费,也可以依法获得政府的有关资助,学校的相关收益要返回学校作为校产而不能分配给投资者。

4.建立政府采购制度和学校税收制度对学校营利性办学行为进行调节[13]为了建立以“公共教育的提供者与消费者相分离”为特征的准市场制度环境,重构政府与学校的关系,应把市场领域的公平竞争机制引入教育领域,建立关于教育服务的政府采购制度。在政府采购制度(如教育券制度)中,政府不再把公共教育经费直接拨给所有的公立学校,而是通过公开招标的方式,允许多个公共教育供给者之间公平竞争,最后择优选取中标者。中标的学校由此获得政府资金,并与政府签定行政合同,政府通过合同对学校进行监督、管理,并具有终止合同的权力。政府采购制度可以使政府从公共教育的提供者、管理者和消费者集于一身的状态转变为管理者和消费者的角色,实现了公共教育供给者与消费者的分离。一是可以鼓励公立学校与民办学校公平竞争,充分利用教育组织之间的竞争关系,提高教育资源的利用效率;二是可以使政府的公共教育经费有机会投入民办教育领域,扶持民办教育的发展;三是可以使政府有机会加强对民办教育或教育准市场制度环境的干预。针对学校办学行为的税制,可以有效地调节教育准市场制度环境中教育的公益性与营利性办学行为之间的矛盾。在对教育组织进行非营利性与营利性分类管理的基础上,可以对纯粹公益性的办学行为与营利性的办学行为适用不同的税收政策。对于纯粹公益性的办学行为实行减免税等优惠政策;而对于营利性的办学行为,则进行严格的税收征管并用于教育事业,使进行市场化运作的民间资本在获得一定利润和满足私人利益的基础上,最终实现其在教育领域中的公益性。

(二)保障营利性教育组织具备“可进入性”的制度安排

教育准市场制度环境中的营利性教育组织更多地具有私人组织的特征,营利性民办学校的这种私人组织特征意味着这些组织“可进入性”不强,不利于其在办学活动中实现教育的公益性。具有私人组织特征的教育组织是否具有较强的“可进入性”,是这类组织最终能否承担公共服务职能的组织性标志。建构保障营利性教育组织具备“可进入性”的制度,是准市场环境中保障教育公益性的另一类重要的制度安排。这类制度安排除了要依靠营利性教育组织自身追求社会公益的自觉性以外,更重要的是要依靠政府的干预和监管来实现。一是建立营利性学校的资格认证、注册审批与解散或淘汰的标准与制度,并公之于众,把好教育准市场的入口关。只有那些符合政府标准,通过资格认证的学校,才能注册为营利性学校。而对于缺乏“可进入性”,利用信息不对称等手段欺骗、坑害教育消费者的学校,要及时进行处罚和淘汰,取消其按照市场机制进行运作的权利,直至取消其办学资格。二是政府要在相关教育政策和法律中严格、明确地规定各级各类教育的最基本的具体质量标准,并公之于众,建立一定的管理机制对营利性学校的办学条件、办学过程、办学结果和财务状况进行审查和监督,定期公布关于学校绩效的相关信息,以保证营利性学校的教育质量。三是明确规定营利性学校的收费上限,把教育成本控制在最低限度,以最大限度地保证更多的人有能力进入营利性学校学习。四是建立校务公开制度,赋予公民社会参与学校治理的参与权,保证社区和家长可以进入学校的空间,参与学校的管理活动,使具有私人组织特征的营利性学校具备公共组织那样的开放性。