远程开放教育政策法规体系及特点

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摘要：我国远程开放教育的改革和发展需要科学完备的政策法规予以保障。因此，构建和完善远程开放教育的政策法规体系是远程开放教育改革与发展的迫切任务之一。通过从基础法律层级和政令性法规层级阐述我国远程开放教育政策法规体系架构，探索我国远程开放教育在时间、层级、广度与深度、关联度四方面的特点，以期为制定更科学的远程教育政策法规体系提供参考。

关键词：远程开放教育；政策法规；体系；特点；层级

我国远程开放教育事业相关政策法规的制定与运行对远程开放教育具有重要影响。为此，对我国远程开放教育领域的政策法规体系与特点予以梳理与浅析，以期从中寻找一些有意义的启示。

一、我国远程开放教育政策法规体系架构

（一）基础法律层级

主要包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等。这些法律是开展远程开放教育工作和制定远程开放教育政策法规必须遵循的基础法律或上位法。

（二）政令性法规层级

主要是由国家职能部门（主要是教育部）颁布的各项法令法规，大致涵盖以下几方面内容。

1.宏观层面

主要为各类纲领性文件，兼含对远程开放教育具有定位与指向作用的文件，如《面向21世纪教育振兴行动计划》《中共中央国务院关于全面推进素质教育的决定》《关于发展我国现代远程教育的意见》《教育部现代远程教育暂行管理办法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》等。

2.中观层面

具体政策为各类标准性文件，已涵盖的有以下内容。

（1）准入标准。主要对办学主体的准入标准予以上层设计，如国家教委颁布《关于广播电视大学专业设置审批权限的暂行规定》，国家教委、国家计委、财政部联合印发《关于广播电视大学招收参加普通高考高中毕业生的通知》《广播电视大学暂行规定》等。

（2）经费标准。主要保障事业经费的来源，如财政部、教育部印发《关于广播电视大学教学班经费开支的规定》《教育部办公厅、国家计委办公厅关于中央广播电视大学收费及其标准问题的通知》等。

（3）信息技术标准。例如，教育部的《现代远程教育技术标准体系和11项试用标准》V1.0版，是远程开放教育系统的基本技术规范。

（4）教学与学生管理标准。例如，教育部发出的《广播电视大学学生学籍管理暂行规定》《关于广播电视大学举办“专升本”教育试点的通知》等规定或通知。

（5）学生学习服务标准。向远程开放教育的接受者提供支持其学习的入学指南、资源共享、质量监控等各项服务标准。例如，教育部印发的《现代远程中等职业教育与成人教育资源建设项目开发指南》《关于建设中央广播电视大学现代远程教育公共服务体系的通知》等。

3.微观层面

主要为实施远程开放教育的主体单位（中央广播电视大学、国家开放大学）的办学系统制定的各类具体操作与执行性文件。包括教学点建设和管理，招生工作（入学资格审查，招生申报，招生方案，招生会议制度），教学教务管理（专业建设与管理，联合办学管理，实践教学管理，教务管理，证书项目管理），课程及教学资源建设与应用（课程建设，教学资源建设与应用），学籍与毕业管理，学位授予，队伍建设与管理，教学检查，评估与督导，考试管理，信息化建设，评比评优等各方面比较完备的操作与执行制度。

二、我国远程开放教育政策法规的特点

纵观我国远程开放教育政策法规的发展历程，可谓风雨曲折。一方面取得了一定成绩，所制定的政策法规有力推动了远程开放教育事业的发展；另一方面，亦有不容忽视的诸多问题。通过政策和实践分析，我国现有远程开放教育政策法规具有如下特点。

（一）从时间上看

1.立法滞后

从现实需要着眼，纵观远程开放教育发展的过程，政策法规对其发展所需的支撑不够及时，总体滞后。例如，《广播电视大学暂行规定》指出广播电视大学主要任务是：“举办以高等专科为主的学历教育，同时，为高等教育自学考试及社会各界的职业技术教育、岗位培训、专业培训、继续教育提供教学服务。”可见，它在明确任务的同时，亦做出了合乎规定颁布时代（1988年）社会实情的合理限定。然而，随着90年代进入大众化的高等教育发展至今，上述规定已制约广播电视大学进一步发展。当今，随着知识经济的发展和各行业科技的进步，广播电视大学“以高等专科为主”的层次结构已与社会对更高层次人才的大量需求不同步。在办学层次上，对广播电视大学的严苛限制，固然体现出有关部门对成人高等教育内涵与质量的关注，但更需要给予广播电视大学适应时代与社会的要求，发展比专科更高层次教育的高等教育空间，并在政策制度设计上把好“出口关”。

2.一段时期内政策的波动性较大

远程开放教育政策法规的出台与当时的社会政治背景、经济状况关系紧密，同时受时代、社会背景、政治经济社会环境的影响与制约。这是中国教育整体发展的某种缩影，因而导致一段时期内政策波动性较大。例如，从“自学视听生”到“注册视听生”的有关政策沿革与变更。“自学视听生”和“注册视听生”是广播电视大学在其发展过程中对远程开放教育的初步尝试，然而在运行过程中深受有关政策规定变更的影响，尤其表现在对自学视听生的停招限定上，使近十年间远程开放教育的尝试和探索工作难以取得实质性发展。

（二）从层级上看

1.制定的层级缺乏权威性

我国远程开放教育迄今尚无一部独立与完整意义上的国家级法律规范。现有政策法规大部分出自教育行政部门，多以行政性规章、文件、通知、意见、暂行规定、会议纪要等形式出现，缺乏出自国家立法机关以立法形式确定的远程教育方面的法律。在国家层面的《高等教育法》或“十五计划”“十一五规划”“十二五规划”以及《面向21世纪教育振兴行动计划》中偶有提及，但对远程教育的表述往往仅限于几句话，且多停留在号召或倡导层面，缺少较强的推动力。同时，众多相关规定制度在表述远程教育时，多着眼于规划、任务等，缺少执行与可操作层面的更为详细的规定，亦有为数不少以“意见”形式出具的文件，难以体现其重要性。

2.执行的层级过于单一，缺少外部的有效支持

广播电视大学系统因其独特的“中央—省—地市”三级管理与运行体制，使现实工作中大多数远程开放教育的规章制度由中央广播电视大学制定。虽然这能够一定程度地体现系统内部的统一性，但面对全国各地成百个教学机构，这些统一性规章制度难以解决各地不同的具体问题。同时，广播电视大学一方面是规则的制定者；另一方面，又是规则的执行者，面对一个如此庞大的远程开放教育系统，仅仅依靠系统内部的规章制度是不够的，须从国家政策层面介入。此外，执行政策需要系统内外上下联动，需要社会的支持，仅依靠广播电视大学系统执行难度较大。

（三）从广度与深度上来看

1.内容不够全面、系统

目前，我国远程开放教育政策一般体现为通知、草案、指示、意见、报告、条例、纲要等，且多为即时性的政策性意见和指导方针，并多以“暂行”形式出现，内容零落，缺乏整体性与系统性。

2.范围上需要拓展政策法规的内涵与外延

远程开放教育的范围并非仅限于广播电视大学，其所包涵的范围非常广泛。此外，在信息时代迎来迅速发展的远程中小学教育工程、名校资源网络教育的远程学习方式，都是远程开放教育的范畴。目前，我国远程教育法规政策涉及的范围仍主要局限于高等教育、干部培训、农村中小学远程教育工程等方面的部分问题，其他领域涉及甚少，尚有大量法规政策的空白点。

（四）从关联度上看

除教育部和广播电视大学系统外，我国远程开放教育在具体开展中会涉及许多相关部门、领域，但未能得到归口管理，显得分散和零落，在执行层面缺乏一部将各类相关性和操作性法规有机整合的纲领性法律。

三、结语

一个国家能否在复杂与激烈的竞争中占据优势，很大程度上取决于各级政府对社会公共事务（包括教育）的管理效果与水平，这种管理行为所依赖的行动准则就是政策法规。因此，我们不仅要关注远程开放教育相关政策的具体内容，还要关注政策机制对现代远程开放教育产生的影响，从而建立更为科学规范的政策法规体系，以保障现代远程开放教育事业良性发展。

参考文献

［1］中央广播电视大学.中央电大人才培养模式、改革和开放教育试点教学管理文件汇编［M］.北京：中央电大出版社，2008.

［2］雷晓云.中国高等教育制度变迁及其文化透视［M］.武汉：华中科技大学出版社，2007.

［3］李力.现代远程教育论［M］.广州：南方日报出版社，2006.

［4］中国大学现代远程教育编委会.中国大学现代远程教育［M］.北京：中央电大出版社，2008.

［5］中国成人教育协会.中国成人教育观改革发展三十年［M］.北京：高等教育出版社，2008.

作者：黄艳霞 赵继红 赵艳坤 李甦 单位：湖北广播电视大学