城乡职教统筹发展思路

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一、城乡职业教育统筹发展的理论预设

什么是理论预设?“预设”一词源于presuppositions的中译名，最早提出预设这一概念的是德国哲学家弗雷格(G．Frage)。他认为，“简单或复合的专有名词都必须具有指称对象”，即任何命题都存在“一贯理所当然的前提”。如，我们断言“从根本上说，农村贫困源于教育落后”，就自然先假设“农村贫困”是客观存在的现象。预设主要特征有：合适性和共知性。所谓合适性是指预设要跟语境紧密结合，是言语行为的先决条件；所谓共知性是指预设是交际双方都可以理解、都可以接受的那些背景知识。正确的理论预设是城乡职业教育统筹发展理论建立的基本前提，也是建立统筹发展模型的基础。依据城乡统筹发展理论，笔者对城乡职业教育统筹发展进行以下四个理论预设。

1．城乡职业教育具有“二元分离”的客观性，必须也必将实现一体化发展，其发展策略是坚持全域大职教理念，打破二元管理体制，统筹规划，整合职业教育资源。职业教育根植于经济社会发展大背景，既然我国经济社会发展具有典型的二元割裂性特征，那么，这种特点自然要折射到城乡职业教育的发展之中，城乡职业教育也就会呈现出“二元割裂”现象。如户籍制度、具有歧视性的城乡招生、就业制度，以及人们对农村职业教育概念的界定等，都在一定程度上曾经或者依然在制约着农村子弟的职业教育选择权与发展权。而要能够真正解决城乡职业教育发展“二元割裂”的问题，使其具有真正意义上的平等权，就必须树立大职教理念，将城乡职业教育作为一个完整的系统统筹考虑，不再把农村职业教育囿于县及县以下农村的狭隘范畴，并以两者统筹发展为路径和契机，逐步实现城乡一元化的管理体制，实现城乡职业教育资源的统筹配置。这是城乡职业教育发展的必然趋势。

2．城乡职业教育具有“共生发展”的必要性与趋势性，必须也可以实现城乡互动与转换，其发展路径是城乡合作，有序流动，共生共赢。城乡职业教育共生共存是绝对性与相对性的辩证统一。其一，“城”“乡”是一对具有相对性与历史发展性的动态概念，两者具有天然的联系性和不可分割性。有学者认为，城乡共同发展的历史脉迹走向是否定之否定的扬弃过程，即城乡合治一城乡分治一城乡合治的城乡治理趋势，这实际上也是城乡共生一城乡对立～城乡一体的城乡发展进程的重要环节，城乡统筹综合配套改革实质上就是一个高层次和高质量的扬弃过程，扬弃的落点必然是更高程度上的城乡发展起点。其二，新农村建设的历史使命决定了城乡职业教育在新农村建设进程中城乡的关联性越来越强，两者最终将实现一体化发展。其三，就城乡职业教育服务功能而言，已没有必要去区分两者谁应该为农村建设或城市建设服务的问题了，其服务的功能指向愈益模糊化、一体化，而这样的功能取向有助于促进城乡职业教育服务经济社会功能的释放与扩大。其四，就城乡职业教育市场而言，在未来，两者只有建立统一的、共享的市场体系，才有利于各自的发展，两者呈高度的相关性和依赖性。同时，城乡职业教育共生发展有利于走集约化发展之路，有利于解决职业教育发展因无谓竞争而产生的内耗现象，服务效能也会随之提升。

3．城乡职业教育具有“政府导向”的行政性与政策性，其发展的关键是政府主导、政策推动和制度保障。统筹城乡职业教育发展需要政府主导。首先，统筹城乡职业教育是职业教育领域的一场深刻变革，需要有来自于自上而下的政府行政力量以及制度的推动。其次，虽然我国总体上已进入以T促农、以城带乡的发展阶段，但各地发展水平差距很大，反哺力、支持力各地极为悬殊，如果各地各自为政，就会形成“各家自扫门前雪”的局面，城乡职业教育差距难以有效缩小。在这种情况下，就需要来自于政府行政力量及制度与政策的支持和规范。第三，职业教育市场体系在逐步发育成熟，市场这一“无形之手”作用的发挥越来越大，但是由于市场本身存在的先天缺陷和职业教育的弱势性，以及城乡职业教育统筹的新课题，需要通过政府“有形之手”制定一些制度或政策，才能够真正推进城乡职业教育的统筹发展。

4．城乡职业教育具有因制度缺位所致的发展不均衡性，因此，必须而且只有积极推进城乡职业教育的制度安排与政策创新，才能真正实现城乡职业教育的统筹发展。科学发展观的核心意涵是协调发展、和谐发展，其在社会学语境中的意义可以理解为“秩序”或者“均衡”。美国社会学家塔尔科特•帕森斯是均衡论的集大成者。他在《社会行动的结构》一书中指出，正是规范把行动和社会秩序结构了起来，使人的主观意志服从于规则和价值体系。我国正处于经济社会发展的重要转型时期，缺乏完善的“规范机制”便会出现不和谐。我国城乡职业教育发展具有明显的不均衡性，无论是城乡职业教育的办学条件、职业教育市场发育以及其他教育资源配置都存在较大差距，而导致这种情况的重要原因是我国不同的，甚至具有歧视性的职业教育制度。另外，我国职业教育的转型与发展缺少不了制度的配置，这既是各国职业教育发展的经验，也是我国“行政导向性”职业教育这一特定的国情所决定的。所以，要消除城乡职业教育发展中的不和谐因素，关键还是要从制度人手。也就是要剔除城乡职业教育发展制度中不合理的成分，根据统筹发展的需要，配置相应的有助于城乡职业教育统筹发展的制度，以为城乡职业教育发展创造一个更加公平、合理的制度环境。笔者认为，加强城乡职业教育统筹发展的制度安排与配置，既是研究城乡职业教育统筹发展的逻辑起点，也是实现城乡职业教育统筹发展的重要保障或推进手段。

二、城乡职业教育统筹发展的基本原则

1．空间集聚，内涵集约的效益性原／n,1。集聚效应是常见的社会、经济现象。近些年来各地出现的“大学城”“职教城”“科教城”就是集聚效应在办学行为中的体现。在职业教育发展领域，集聚是就城乡职业教育空间发展环境的调整与优化，它是基于提高职业教育对经济发展服务效能以及提升自身办学效益的需要，根据区域城乡职业教育现实状态，对其空间布局结构进行的科学调整，优化布局。城乡职业教育适度集聚发展，有利于改变长期以来职业教育布点过多过散，布局不合理，有限职业教育资源浪费的现象，有利于降低职业教育人才培养成本，促进城乡职业教育分工与协作，形成区域职业教育的特色和品牌优势。实践也证明，集聚发展有利于产生集聚效应和辐射效应，成为加速城乡职业教育统筹进程的有效途径。集约发展的核心是提高规模效益，关键是提升核心竞争力。坚持城乡职业教育集聚与集约发展，是提高职业教育发展力的基础和前提。

2．公平为首，效率同步的一致性原则。坚持效率与公平兼顾，是城乡职业教育统筹发展的逻辑起点与目标追求，是解决城乡职业教育分割、低效运行的治本之策，也是科学发展观在职业教育发展中的重要表现。长期以来，职业教育受到经济发展中效率优先政策导向的影响，这种政策导向被无限放大，就使得城乡社会成员享受包括职业教育在内的公共服务差距日渐扩大，其对农村职业教育发展的负面作用远甚于对经济发展的影响。人们已形成了这样一个共识，即农村社会的经济贫困，更多的是源于贫困的教育，所以，要从根本上解决以农民为核心的“三农”问题，首要的是要为农民提供适当类型的优质教育，给予农村和城市职业教育平等的发展条件和环境。特别是，当职业教育发展到一定程度，到达一定发展阶段时，其公平比效率显得更为重要。在新农村建设的大背景下，强化公平理念，使农民及其子女成为职业教育发展的受益者，这不只是政府和教育部门的职责，也是全社会的良知，需要全社会的理解和支持。从政府来说，就需要处理好城乡职业教育发展中的“锦上添花”与“雪中送炭”的关系。值得指出的是，统筹城乡职业教育发展的实质是调整城乡职业教育整体的发展与利益关系，是将教育利益的天平向农民倾斜。这种利益调整，从静态来看，似乎只是对“蛋糕”的重新分配，将原来城市优先的政策转变为农村优先，城市反哺农村职业教育，因而是一种迫于改变职业教育与社会发展现实的公平政策，但从动态来看，通过调整与协调城乡职业教育发展关系，可以进一步把“蛋糕”做大，提升城乡职业教育整体的协作效能，因而是一种促进长期效率的政策。城乡职业教育统筹发展，要求政府及教育主管部门强化公平理念，在把“蛋糕”做大的同时，尽可能合理分配“蛋糕”，以实现效率与公平的统一。

3．以人为本，发展人人的主体性原in,1。以人为本是科学发展观的本质和核心，也是统筹城乡职业教育发展必须坚持的原则。发展职业教育的最终目的是实现社会的全面进步和人的全面发展、自由发展。人自由、全面发展的价值诉求要求为城乡每个人提供同等成长和发展的外在环境。城乡职业教育作为社会发展和人的发展的要素与路径，其发展影响和制约着人的发展权利，影响其发展方向、发展机会以及经济利益和社会地位的改善与提高，而不平等的城乡职业教育体系必然制约甚至妨碍人的发展。因此，从人的发展角度来看，进行城乡职业教育统筹改革具有非凡的促进人性解放以及促进劳动者命运改变的意义，能够更好地满足职业教育自身以及人民群众发展的需要。首先，必须建设一个有利于人人发展的时空环境。城乡职业教育统筹必须充分考虑人们接受职业教育与培训的便捷性，使接受教育培训的人们能够时时处处都能够接受职业教育与培训，如建立“-~,J钟社区教育圈”“半小时职业教育培训圈”等。其次，必须为人人发展提供内容丰富的教学环境。一方面，教学内容要丰富多样，可以满足不同职业人对职业教育与培训的需要；另一方面，还要满足社区人员接受终身教育与不同类型的享受教育的需要。第三，必须为人们发展提供价廉质高的职业教育与培训。这主要是为了更好地满足那些有意愿接受职业教育与培训，但难以承受较高学费的低收入人群的需要，使他们不会止步于高学费门槛的职业教育与培训。在条件成熟的情形下，要为低收人人群以及弱势群体提供免费的职业教育与培训。

4．因地制宜，多元发展的差别性原则。我国经济社会发展以及职业教育发展存在显著的区域差异；与此同时，城乡统筹涉及“城市”与“乡村”两个层面，而城市有强弱之分，乡村也有贫富之别。区域、城乡对比关系的多样性意味着城乡职业教育统筹发展应不拘一格，应呈现多元化的统筹模式。就大多数大、中城市所辖区域而言，在地理位置和经济发展程度上基本上可以分成三种类型的农村：偏远而贫困或者不富裕的乡村，城乡结合部的富裕农村，以及介于两者之间的一般农村。由这些不同的地理位置以及经济发展状况等综合因素决定的城乡职业教育统筹模式以及统筹的内容必然会表现出较大差距。因此，不同地区应根据自身实际情况采取不同的统筹发展模式。如在城乡结合区域，可选择城乡一体化式的统筹模式。这些地区城乡差别很小，农村富裕程度甚至超过城市，农村社会环境以及教育发展水平不亚于城市。

5．政府主导，政策引领的导向性原则。统筹城乡职业教育发展是一个具有全局性的系统工程，它涉及办学理念的更新、办学思路的突破，更涉及职业教育制度和政策的安排与创新；不仅涉及职业学校布局、专业结构的调整，也涉及城乡职业教育资源配置的调整。实践表明，只有充分发挥政府在城乡职业教育统筹发展中的主导作用，才能够切实推进城乡职业教育的有效统筹。政府在城乡职业教育统筹中的主导作用主要表现为，坚持职业教育在经济社会发展，尤其是新农村建设中的战略地位；在城乡职业教育统筹发展中积极履行调节、监管和服务的职能，切实解决在统筹发展中政策“不到位”或者“缺位”“越位”的问题，把握全局，统筹兼顾，协调好各方面的利益，充分调动各办学主体的积极性。其关键作用是积极地进行城乡职业教育统筹发展的制度安排与政策创新。当然，坚持政府主导并不是排斥市场调节的作用，而是要进一步完善市场调节机制，充分发挥市场在教育资源配置中的调节作用，综合运用市场“无形之手”和政府“有形之手”，有效地推进城乡职业教育协调发展。

三、城乡职业教育统筹发展的着力点

1．统筹发展规划，坚持区域共生，城乡互动，协调发展。统筹城乡职业教育发展规划，是指基于一定区域范围内城乡经济社会以及职业教育的发展战略、发展特点和发展水平，以区域共生和城乡“一盘棋”的发展理念，对未来一定时期内该区域的城乡职业教育发展进行整体部署，使其与区域经济社会和教育发展结构相吻合，实现办学效益最大化。这一含义的实质是通过“统筹”，提高职业教育结构与社会经济发展结构的“吻合度”。第一，统筹规划是城乡职业教育发展的必由之路。按照共生理论，“城”“乡”原本就是互为共生，相互依存的同一系统的两个单元，其分割状态是城乡经济社会的一个历史性现象，它们最终必将融合，一体发展。笔者认为，统筹发展，是城乡职业教育第3期(总第715期)发展的必然选择，也是崭新的现代职业教育体系形成的重要标志。第二，统筹规划必须具有全新的理念。一是全域理念。要基于城乡共生和大职教的理念，以及未来城乡职业教育一体化的发展趋势，全面、综合考量城乡职业教育统筹规划问题。二是以人为本理念。职业学校与培训机构的布局要方便城乡尤其是农村学习者求学。无论是学校的设立、专业的设置，或者是教学内容、教学时间的安排等，都要考虑农村学习者的需求与特点，要最大程度地满足农民的需要，体系职业教育的人民性。_一是效能、效益最大化理念。在统筹规划时，要考虑如何布局规划更有利于提高区域职业教育整体的服务效能以及各办学机构潜能的发挥，有利于办学效益最大化。第三，统筹规划要体现以城带乡，以乡促城，城乡互动的方针。由于大多数农村地理位置的偏僻性、农村经济的不发达性，更由于长期以来职业教育发展政策的城市取向性，农村职业教育在相当长的时期内将会延续其劣势教育的状态，因此，统筹城乡规划要体现城市职业教育对农村职业教育的反哺作用、示范作用，最终形成城乡职业教育互动发展、和谐发展的局面。

2．统筹资源配置，坚持农村优先，有序流动，均衡发展。长期以来，在我国城乡社会发展政策的制定上存在的“先工业后农业，先城市后农村，先市民后农民”的意识，在职业教育领域同样有着深刻的反映，这就是城乡职业教育资源配置不公平，各种教育资源要素缺乏必要流动，城市职业教育“锦上添花”式的教育富足和浪费与农村职业教育“捉襟见肘”的贫困、不公平景象共存。统筹资源配置，就是要统筹配置影响城乡职业教育发展的各种要素，并通过有效的制度安排与政策创新，引导包括师资、经费、生源、教学仪器和实验设施、信息资源以及职业教育市场体系建设等最大程度上实现公平配置，合理流动，创造城乡职业教育平等使用教育资源发展的环境。第一，要优先向农村职业教育配置资源。在公共资源配置领域，要按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快建立与完善公共教育财政体制，要优先满足农村职业教育改变生存与现实的发展状态的需要，加大公共财政向农村尤其是不发达地区农村职业教育转移支付的力度；要大力推进农村职业学校信息平台建设，建设城乡一体化的信息高速公路等。在市场配置领域，要通过政府以及有关教育主管部门“有形的手”进行必要的干预，引导以经费投资和师资等为主的资源要素向农村职业学校流动与配置。这包括从法律层面作出明确的利好农村的规定，以加大财政对农村职业教育与培训的投入，建立与实施免费农村职业教育与培训制度和义务职业教育制度等；从政策层面引导更多教育资源流向农村职业学校。第二，畅通城乡职业教育互动渠道，建立有序的职业教育资源流动机制。必须根据统筹发展的要求，建立起相应的城乡职业教育沟通、互动、流动的机制，重点是统筹城乡职业教育劳动力就业市场、招生市场、人力资源市场等。第三，统筹财政资源，促进职业教育公平发展，实现办学效益最大化。城乡职业教育的不公平在很大程度上体现为投资的不公平，因此，在推进城乡职业教育统筹发展中只有抓住财政与投资政策这一关键因素，才能够实现纲举目张，从根本上解决制约城乡职业教育统筹发展的因素。重庆市在这方面作了有益的探索。该市一是抓好市级财政资源统筹，用于“五类学生”资助，以助困促进公平；二是抓好区县财政资源统筹，用于免费试点，以免费建立公平；三是抓好两级财政资源统筹，用于助学扩面，以扩面实现公平。

3．统筹制度安排，坚持有效供给，优化配置，持续发展。第一，必须保障城乡职业教育统筹发展制度的充分供给和有效供给。一方面，以“公平”为导向、为准绳的城乡职业教育利益的整合并不是一个自发的过程，要求更多的外在客观的制约因子注入其中。这首先表现为对我国职业教育制度供给的诉求。另一方面，制度和政策属于稀缺性的职业教育资源，在一定意义上说，制度和政策的供给要比简单或者直接地增加一些职业教育投资重要得多。因为制度常常更具有法律的或者强制的意义，执行力更强，而且制度与政策具有持续的规范与制约作用。在设计城乡职业教育统筹制度时，要清醒地看到城乡职业教育统筹的关键和难点是农村职业教育。目前，迫切需要安排或者逐步建立的城乡职业教育统筹制度，包括城乡职业学校教师流动制度、农民工培训与管理制度、新生代农民工培训制度、免费农村职业教育与培训制度、城乡职业学校配对建设制度、农村成人教育经费制度、农业职业教育发展制度、弱势职业教育专业扶持发展制度，等等。第二，必须公平、优化配置城乡职业教育统筹发展制度。制度是“歧视性”的，这就意味着，在给予某个地区或者某种类型的职业教育发展以某种制度的同时，对其相对的地区或类型的职业教育或多或少是有限制的，甚至是禁止的。在我国，农村职业教育发展常常不拥有与城市对等的政策供给，这使城市职业教育拥有了相对于农村职业教育较大的政策优势，最终便形成了城市职业教育的发展优势、竞争优势。由城市职业教育发展的制度优势导致的结果主要表现在三个方面，一是由投资政策导致的城市职业教育基础能力的建设优势；二是由城乡差别导致的城市职业教育资源配置优势，城市职业教育在师资、生源等教育资源要素配置效率上具有显著的优势；三是不公平的就业制度与城市发达的就业市场体系导致了城市职业学校毕业生具有更大的就业优势。一方面，农村人口的就业、失业问题虽然已经逐步进入了政府和公众视野，但并没有真正成为政府行为，更没有得到政策的、制度的支持与关照；另一方面，城市职业学校具有更大的信息优势，这为城市职业学校就业竞争力提高创造了优势条件。

4．统筹公共服务，坚持政府主导，市场调节，共同发展。第一，必须确立政府在统筹城乡职业教育公共服务中的主导地位。统筹城乡职业教育作为发展理念的重大突破和发展战略的转型，其公共服务能力的提高需要政府主导。首先，政府是城乡职业教育统筹的主体，扮演着其他发展主体无法替代的角色。一是政府可以根据城乡职业教育统筹发展的需要适时制定、出台相关的政策和制度，同时，对制度和政策的执行情况进行监督；二是政府是职业教育的管理者，政府最有可能协调各办学力量发展职业教育与培训；三是政府是职业教育最大的投资主体，可以运用投资杠杆调节职业教育的发展方向，调动各办学主体的积极性；四是政府是职业教育资源整合的引导者，政府可以通过出台相关政策、制度等促进或规范职业教育资源的整合与流动。其次，由于市场调节这个“无形之手”存在的缺陷以及客观存在的城乡二元结构，在城乡职业教育统筹过程中都需要政府“有形之手”主导下的政策改革的推进。这既是职业教育市场发育的需要，更是改变我国职业教育管理现实状态的需要。根据我国现行管理体制的特点，在推动政策改革方面，越是上级政府，越有政治动员和政策主导的能力，越能发挥更大的作用；而从统筹的区域和范围来说，越是上级政府，管辖的区域范围越大，统筹配置资源的回旋余地越大，统筹的行为空间和作用效果也越大，这可称为统筹城乡发展的“大局效应”0。我国城乡职业教育的统筹发展也逃脱不了这一规律。第二，必须扩大公共财政对农村职业教育发展支持的力度。政府要按照有利于逐步实现城乡职业教育基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村职业教育的转移支付。要整合职业教育专项资金，提高资金使用效率。

近年来，中央和省级政府用于发展农村职业教育的资金有很大一部分以专项资金形式分散于劳动、教育、民政等各个部门，由于受部门利益和条块分割管理体制的影响以及缺乏有效的经费使用监控机制，资金使用效率不高。不仅如此，这些资金在使用过程中存在着被挪用、侵占、套用、使用不到位的问题，更有甚者，一些地方和一些单位，为了捞到国家补贴，培训学校有的炮制“空气考生”，和厂家负责人分赃；有的在完全不具备办学条件的情况下胡乱培训，赚“高额利润”；有的以重金行贿“买”指标。农民工培训指标成了一些人眼中的“唐僧肉”。鉴于此，笔者认为，一是必须协调好涉及经费使用管理的“条条”“块块”的关系；二要建立起相应的培训经费管理制度，加强对分散在各部门的职业教育与培训资金的管理与审计；三要强化对专项经费的统筹管理，把财权和事权统一，既调动了真正的职业教育与培训机构的积极性，又最大程度地减少了经费的浪费现象。第三，要加快并优先建立城乡一体化的职业教育招生市场和就业市场。在统一的招生与就业制度的引导下，学习者可以自主选择学校以及需要的职业教育，劳动力在城市和农村的边际生产率和工资率趋于均衡，有利于为学生创造机会均等的学习和就业环境与条件。