矿政监管机制平台构建探究

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本文作者：胡魁作者单位：国土资源部咨询研究中心

查找存在的问题

1重视“四矿”问题政策建议中尚待解决的问题

十年前“四矿”问题调研提出8条政策建议，尚有3条建议进展不大。一是确立中国矿业作为第一产业的基础产业地位。二是设置统一管理矿业的政府部门。虽然国土资源部成立后实现了矿产资源统一管理，但矿业管理仍分散在国土资源部、发展改革委（能源局）、工信部（如稀土）等多个部门。三是统筹矿业合理税赋，切实减轻矿山企业负担。今年将“全面深化资源税改革，扩大从价计征范围”，为此需要厘清矿产资源税费制度关系。自从2003年国际矿业形势回暖、矿产品价格大幅上升以来，矿产资源税费未能及时跟随市场变化及时调节，社会上增加矿产资源税费的呼声甚嚣尘上。然而从2010年到2012年2月、分矿种梯级推进、不断单方面提高矿产资源税的做法，存在忽视矿产资源禀赋级差一律加税的倾向。对于那些开采（甚至浪费）国家优质矿产资源的“暴利”企业，早就应当增加税费，但是对于开采国家劣质矿产资源的企业也要加税就不合理了。以2012年2月资源税上调为例，锡矿石从1等到5等一律加税20倍，铁矿石一律加税2%。众所周知，我国铁矿大部分是贫矿，禀赋差，税负沉重，再加税就会把一些劣质资源储量逼成废石，把某些开采劣质资源的企业逼停，从而加大我国铁矿对外依存度，增加三大铁矿寡头涨价权。另一方面，不论从价计征还是从量计征都以采出量为基数，忽略对企业消耗储量、节约利用资源的考核，无形中打击了节约者、怂恿了浪费者。从专业角度分析，矿产资源税费依据消耗储量计征，才能促进资源节约和环境保护。统筹矿业合理税费，要多听听专业部门的意见，提高一些科技含量。【5】深入矿业城市调研有助于问题的合理解决。

2以矿业城市为载体构建矿政管理制度平台的问题

无论是为了深化矿业城市的理论研究，还是为了构建矿政管理制度平台，都必须清晰界定矿业城市。当前对矿业城市的界定没有全国统一的意见，被学者经常引用的主要有118个和390个两种说法。118之说来源于发展改革委国土开发与地区经济研究所副所长王青云研究员所著《资源型城市经济转型研究》（中国经济出版社,2003出版）。118个名单去除森工城市21个，包括矿业城市97个，其中煤炭城市63个、石油城市9个、有色冶金12个、黑色冶金8个、其他城市5个。390之说来源于中国矿业联合会副秘书长胡魁研究员编撰的《中国矿业城市基础数据库》（《资源产业》杂志2002年第三期<增刊>首次发表）。390个名单包括地级矿业城市（地级市78、区盟8）86个，县级矿业城市（县级市98、县城180、县级区等26）304个；按矿业类型分，煤炭142个、油气23个、化工24个、冶金38个、黄金35个、有色66个、建材48个、综合14个；按发展阶段分幼年期76个、中年期264个、老年期50个【6】。118之说的主要问题是涵盖不全，几乎遗漏全部非金属矿产有关矿业城市，遗漏行政级别较低的大量矿业城市，仅国务院批准的资源枯竭城市名单中就有28个矿业城市不在118个名单之中。390之说虽然立足于全面的调查统计筛选，也存在各省市区口径不统一的问题。二者共同的问题是研究的基点都在20世纪末，矿业最不景气、矿业城市最为困难的时期，十几年过去了，矿业形势和研究的视角都发生了很大变化，迫切需要进行统一权威的界定。鉴于构建矿政管理制度平台的要求，界定成果需要矿政管理机关认定。建议国土资源部规划司联合各矿政管理机构主管，委托中国国土资源经济研究院专门立项，在矿产资源规划、矿业权核查、矿产资源储量利用调查等成果的基础上，深化研究，通过全面地调查统计筛选，新的矿业城市界定数据库。

设计管理平台的抓手

1为构建矿政管理制度平台，界定矿业城市要坚持涵盖全面的原则

回顾以往界定矿业城市的各种观点，对矿业城市定性的认识是基本一致的。比较公认的定义，矿业城市是因当地矿产资源开发而形成、发展，并且矿业及相关产业在当地经济结构中占有重要地位的城市。它具有以矿产资源开发为主要功能之一，矿业对城市的兴衰有显著影响的标型特征。【7】按照20世纪80年代地矿部最初的说法，由于地质勘查工作的成就全国兴起了300多座矿业城市。那么到了世纪之交，为什么有些学者倾向于缩小这个数目呢？因为正值矿业、矿业城市处境困难、老年矿业城市艰难转型、呼吁救助的时候，“数目太多，怎么扶持的过来？”。其实矿业城市处于不同的发展阶段，不全是资源枯竭城市转型扶持问题，对于大部分中年型矿业城市还得继续发挥开发矿产资源、供应矿产品的功能，而且随着新的矿业开发基地的建立，还会有新的矿业城市兴起，各阶段矿业城市共同的问题是可持续发展，科学发展。为了贯彻涵盖全面的原则，需要防止以下几种倾向：(1)防止强调矿业城市必须是地级市、县级市，从而把县城、区、盟、州中的矿业城市排除的倾向。【7】(2)防止强调典型矿业城市，从而把除矿产开发外还有别的支柱产业、产业多元化的矿业城市排除的倾向；以及认为只有“先矿后城式”才够典型，从而排斥“先城后矿式”矿业城市的倾向。(3)不采用城市功能单一化的分类方法，允许矿业城市同时也是文化名城、交通枢纽、制造业基地、山水园林城市、省会城市等等。(4)防止矿业城市与资源枯竭型矿业城市概念的混淆，使矿业城市涵盖新兴矿业城市、发展中矿业城市、发达矿业城市、转型矿业城市、历史矿业城市等各个发展阶段。【9】(5)防止侧重煤炭、油气、金属矿产，忽视非金属矿产、水汽矿产的倾向，凡《矿产资源法实施细则》列举的矿产资源分类细目的开发基地，包括地热、矿泉水开发基地，都要作为矿业统筹考虑，参与矿业城市界定。(6)防止照搬外国界定数据，坚持建立适合我国国情的界定指标体系。

2对界定矿业城市技术路线的建议

(1)理论研究与实际调查相结合。先草拟界定指标，下达县级单位对照申报，省级汇总，修订指标，再统计筛选，两下两上，逐步深化。(2)项目技术管理与行政推动相结合。学习矿政三项国情调查经验做法。最终成果由行政机关认定。(3)充分利用现有成果与建立新的矿业城市数据库相结合。尽量利用已有统计渠道，并建立定期更新机制。(4)部内部外相结合。界定过程充分征求相关部门意见，提升界定成果公信度。

3以矿业城市为载体的矿政管理制度抓手设计

主导思想是聚焦管理重点。抓住占城市总数17%的矿业城市，解决80%以上的矿业问题，事半功倍。对矿业城市与非矿业城市实行差别化管理。(1)机构设置:矿业城市必须设置专门的矿政管理机构，非矿业城市可由其他机构兼管。(2)矿产资源规划：矿业城市必须编制专门矿产资源规划，非矿业城市可以包含在综合规划中。(3)矿政管理的政策调研、挂钩联系、先行试点等项工作基本在矿业城市中安排。当前特别需要在矿业城市中首先理清矿产资源税费关系【6，9】。(4)矿业秩序整顿规范、矿业权市场建设、矿山环境整治、土地复垦、绿色矿业建设、矿产资源储量动态监管、矿产资源综合利用、矿产地储备等制度首先在矿业城市贯彻执行。(5)针对不同发展阶段的矿业城市，分别找出可持续发展面临的主要问题，组织交流探讨，促进科学发展。