完善责任制度的法律基础思考论文

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论文关键词：承担责任问责制度程序保障引咎辞职法律依据程序性行政性法律基础责任者责任政府

论文摘要：行政性问责往往是责任政府运作的开始,但要使责任政府稳定而有效地运作,就需要由行政性问责进一步走向程序性问责:完善责任制度的法律基础,在制度层面,完善责任制的各项程序,通过程序保障在责任面前人人平等,尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。

2003年春天，一批官员因处理SARS疫情不力而被免去官职。2004年春天，一批官员因为各种各样的责任事故而引咎辞职。一时之间，高官问责，责任政府，成了炙手可热的关键词。

不过，就像任何公共问题都会有争议一样，有关高官问责的做法，人们虽然都认为责任政府建设是必要的，但在具体的操作方面，并非都有一致的意见。

赞成的人认为，在自由的社会里，任何人都应该对自己的行为承担责任，政府官员也不能例外。高官问责，有助于有效政府的建设。高官只要出了问题，就应该问责。即使个别人承担责任有些“冤枉”，一个人哭也胜过大家一起哭。

但也有人对此颇有疑问，许多责任事故都有直接责任者，好象与高官并没有直接的关系。因为跟自己没有关系的事情而承担责任，辛苦努力数十年才到手的仕途在一夜之间丧失殆尽，实在是很冤枉。为了承担责任而承担责任，或者为了某个政策信号而承担不应该承担的责任，往往导致在责任面前人人不平等。

舆论的分野，往往使得推行问责制度的领导处于两难的境地：不严厉实施问责制度，往往受到支持者的反对，并且的确容易导致不负责任的风气；严厉实施问责制度，往往受到一些人的质疑，并且很容易出现问责过分的问题。而在后来为了给承担过分责任的人一些补偿，在事情过去之后不得不重新安排责任者新的职位。

正是这一原因，问责实践往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨，轻描淡写的时候即使出现了重大责任事故，高官依然不需要引咎辞职；暴风骤雨的时候即使出现了一些小小的问题，高官也不得不被迫引咎辞职。结果就是问责制不是形同虚设，就是制造很多代他人受过的“替罪羊”。替他人受过，自然会得到广泛的同情，过段时间就需要重新安排工作。结果就是使得问责制再打折扣。

这些问题，实际上是行政性问责的逻辑所导致的。行政性问责的特征是：

问责的依据是行政性的，每一个官员的责任或者比较模糊，或者缺乏明确的法律依据，一般只有行政性文件依据，或者行政首长的临时性决策。即使法律文本比较明确，其效力往往也取决于行政权力。

在权力配置方面，问责往往取决于领导人的意愿和意志，也就是说，由最高行政领导确定是否要问责，什么样的事情需要问责，什么样的事情不需要问责，问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任；最高领导重视了，问责就进入实践，其力度也大，最高领导有其他考虑了，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。

与有权力的行政领导人相比，需要承担责任的官员，往往是下级，在问责过程中，往往处于十分消极被动的地位。在出任新职的时候，自己往往没有什么选择权，上级安排什么岗位，就出任什么职位；在承担责任的时候，也往往别无选择，听从上级的安排，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来确定，责任者要做的只是配合工作。责任者一旦引咎辞职或者免职之后，会一律保持沉默，耐心等待上级给予新的安排，自己不会为自己进行有效的辩护，也不会主动自谋出路。

行政性问责的这些特征，使得问责实践往往很不稳定，并富有争议，实际上也很少有长期的效果。要解决这些问题，仅仅依靠技术上完善行政性问责是不够的，关键还是要从行政性问责走向程序性问责。与行政性问责相反，程序性问责的特征是：超级秘书网

问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，而不是简单的行政性文件，也不是临时性的行政决策。即使在某些具体细节方面不清楚，或者法律依据存在问题，随后也很容易通过开放性的立法程序，或者司法程序加以弥补。

在权力配置方面，责任面前人人平等。责任是一项制度，其力度由法律确定，其中引咎辞职则完全取决于官员自身的意愿，由官员自己根据具体的情况作出判断。任何级别的官员都需要承担相应的责任，需要承担责任的官员，所任新职都是通过艰苦努力得来的，并不是安排的；承担的责任，引咎辞职的责任自己确定是否需要承担，其他外在的责任则通过一定的程序来确定，比如代议机构启动弹劾程序确定其政治责任，或者司法机构启动诉讼程序确定其法律责任，其结果并不预先确定，在正式责任确定之前，官员依然可以正常行使权力。官员一旦被免职，一般都会积极为自己进行辩护，即使是引咎辞职，也都会积极寻找东山再起的机会，至少是会主动寻找出路，而不需要上级安排。

行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，在制度层面，完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。