发挥党在法制监督中的能动性

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一

“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”（1）中国共产党建党九十年、执政六十多年来的实践已经充分证明，办好中国的事情，关键在党。党要巩固执政地位，关键在于不断提高党的执政能力，“在马克思列宁主义、思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制。”（2）法律监督——同宪政制度一样——相较于中国悠久的政治法律传统，它的历史无疑是短暂的；而法律监督制度的创设与发展，也非中国传统法律制度的自然延续。1949年以前，从“三权”到“五权”，再到“合署制”——法律监督在旧时代所走过的这段历史似乎一直是以西方模式为中心。法律监督，无论是其建制或运行，始终都在西方的标准并且想要努力赢得这些民主国家的肯定。它的存在，对于中国社会的母体而言更像是一个被移植过来的“产品”。新中国成立后，使中国政治面貌开始发生变化，党和政府废除了旧时期的旧法统，在创设全新的社会主义的司法制度同时也给法律监督赋予了全新的理念，它作为宪政构架之下法律监督职能的主要承担者和具体体现也随着宪政制度的演变而演变。所以，法律监督并不是一个自主体，它产生于宪政制度，然后才有了独立的自我，在极力维护法律统一实施的“价值理性”总预期中充分体现法律监督的“工具理性”这一特性，着意于“废除国民党反动政府的一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民的司法制度”。（3）最广泛地监督政府机关、公职人员及全体国民遵守法律巩固人民的政权，这就是法律监督应有之责，“其建构理念为马克思主义法和国家学说的重要组成部分的法律监督思想”。（4）可见，起初所赋予法律监督的职责和其他政治制度一样，是党在中国的现实土壤中培育出来，为其社会主义制度服务。法律监督在党能动作用下实现对行政权、审判权的专门法律监督，使执法机关、司法机关的一切行动统一到立法（权力）机关的意志上来。（5）法律监督成为检察权中的一项基本权力，发展成平行于立法权、行政权、司法权的“第四权”。从国家权力运行的宏观视角出发认识和评价党在法律监督中的能动作用，这是新时代对法律监督内涵所提出的新的要求。一方面，要准确定位党在法律监督中的领导地位。党在法律监督实施中的领导思想、政治和组织领导；二是要通过法定程序，按照法治要求，将党在法律监督中的领导规范化、制度化。另一方面确立法律监督功能的科学定位，在参与社会管理创新中如何发挥法律监督作用，增强法律监督工作的原则性、系统性、预见性和创造性。（6）党在法律监督中的能动作用，通过党在加强对检察工作的领导能力建设的实践，在新的实践中不断提高党在法律监督中能动作用。首先，通过党在加强对检察工作的领导能力建设的实践。执政能力建设是党执政后的一项根本建设。中央对此高度重视，领导全党一方面从思想和作风、体制；另一方面是从机制、方式和方法、素质和本领等方面加强和改进，有力地提高了党的执政能力，也推进了党和国家事业的发展。提高法律监督能力，作为提高党的执政能力其中的一项重要能力，在《加强和创新社会管理建立健全中国特色社会主义社会管理体系》中也作了明确阐述：现代化社会管理即是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。从另一方面，也反映党在社会管理中的法律监督作用在社会管理中的所起作用至关重要。其次，借鉴国外政党对司法机关的有益做法。党的执政地位不是与生俱来的，我们必须居安思危，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，通过党在法律监督中的能动作用，从源头上预防和治理腐败。解决腐败问题历来是我党提高执政能力的基本思路，检察机关是查处职务犯罪的主体，又是专门的职务犯罪预防主体之一，有着专门的部门、人员和机构保障，履行着职务犯罪预防的大量工作，凭借这些优势，检察机关的参与，使职务犯罪预防工作具备了坚实的前提和基础，并在很大程度上影响着整个职务犯罪预防体系的水平和层次。针对腐败现象及职务犯罪这一政治、法律同时也是社会问题这一特性，只有在党的领导下结合党在法律监督中的能动作用制定反腐败和预防职务犯罪工作机制，检察机关的这项工作才能在组织上、制度上、工作上得到保障。使党和领导干部始终为人民执好政、掌好权。再者，在法律监督实践中不断提高党在法律监督中能动作用。目前，检察机关的法律监督职能的实现形式包括法定和非法定的两种形式。法定形式中主要有八种职能：一是立案侦查职务犯罪案件，这是对国家工作人员履行职责实现法律监督的法定形式；二是要求说明不立案理由和通知立案，这是实现立案监督职能的法定形式；三是审查批捕，这是实现侦查监督职能的法定形式；四是审查起诉、提起和支持公诉，这是实现侦查监督和审判监督职能的法定形式；五是检察长列席法院审判委员会，这是实现审判监督职能的法定形式；六是抗诉，这是实现审判监督职能的法定形式；七是检察意见，这是实现审判监督、刑罚执行监督和行政执法监督职能的法定形式；八是纠正违法通知，这是实现侦查、审判监督和刑罚执行监督职能的法定形式。非法定形式中也有两种职能：即量刑建议和检察建议、再审检察建议。可见，法律监督的形式颇多，且难度较大。其监督手段单一、监督效力低下等一直是法律监督的诟病，以至于检察机关在法律监督工作中不敢监督、不会监督，在法律监督工作中形成一种监督不力的现象。党在法律监督中的能动作用最终体现在其要求检察机关依法行使其宪法和法律赋予职能，且不仅在形式上还是在制度上都保障在行使法律监督权中不受外部因素的干扰，这无疑对正确行使法律监督权有着重要的现实意义。

二

正确发挥党在法律监督中的能动作用，目的使党对司法绝对领导的形态意识转化为现实的能动力量，必须通过下列途径和条件：一是必须遵守物质运动与司法规律相契合。人们只有掌握了事物的客观规律，按客观规律办事，才能在实践中有效地改造事物。同理，司法工作也同样需要符合其司法规律，而司法规律只是事物的客观规律中的特殊规律，只有以物质的动力规律去引导检察工作规律，使两者契合才能在行使检察权中真正体现党在法律监督中的能动作用。二是必须把党在法律监督中的能动作用付诸于实践。党在法律监督中的能动作用往往表现于一种内在的、精神的东西，要使它得到实现，就必须通过实践使其外化。三是必须依赖于一定的中介条件和相关手段，并非只是能动作用和其对象构成的两极结构，如党在法律监督中的能动作用，党通过在新时期检察工作正确行使法律监督权的一项工作方式作为其体现意识能动作用的中介条件，延伸其对相关法律监督法律行为的意识能动性。所以，不断提高党在法律监督中的能动作用，有利于确立法律监督功能在司法工作中的定位。法律监督众说纷纭，当前主流观点认为它是指“由法定机关依法对遵守和执行法律的情况实行监督”。（7）执法过程并非为单一而是多元型，也随着政治、经济、社会功能等方面都得到一定的拓展。法律监督涵盖政治功能。法律监督与政治有着密切的关系，法律监督是政治权力的组成部分。法律监督的行使离不开政治力量的支撑和保证，这种关系的密切程度随着历史的进程存在着日益加深的态势。为此，需要在法律监督与政治之间建立一套理性规则使法律监督功能在与政治的良性互动中得以和谐。其一体现在法律监督必须服从大局，牢固树立国家意识、政权意识，自觉地服从并服务于党和国家的中心工作。其二体现法律监督与尊重和保障人权，在社会冲突多样化、国家权力与公民私权之间的冲突尖锐化时得以保障公民权利免受公权力的不当侵犯。其三体现法律监督与制定公共政策相衔接，通过有效的法律监督来促进社会主体的利益取向和价值观念，给公众带来公平和正义。法律监督涵盖经济功能。通过对行政机关，司法机关执法情形的法律监督，规范社会主义市场主体与市场行为，保障公平竞争的市场环境，达到维护公正高效的社会主义经济秩序。法律监督涵盖社会功能。面临社会矛盾凸显与社会治安的冲击，检察机关在不断追求国家法律的统一实施，体现其宪法和法律赋予的检察机关行使着法律监督价值的同时，提供完善的法律监督服务不仅是提升基层检察机关“服务中心工作”，也是为加强和创新社会管理提供持续、坚实的司法保障，这是法律监督参与社会管理的属性表现：核心价值观使然。社会管理是政府职能的重要组成部分，社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。所以，社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。管理机制的重要环节。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等。完成这些任务，需要综合运用多种社会管理手段，而司法在其中具有独特作用。司法是维护人民群众权益机制的重要组成部分，是人民群众寻求公正最后的制度化途径，同时在社会管理中又是最具国家强制力的方式。通过强化法律监督、执法办案来化解社会矛盾，维护司法公正，理顺群众情绪，维护和促进社会和谐稳定。实施法律监督，有效维护国家法律的统一实施。过去，我们过于依赖成文法的作用，从一种理论构建一个制度，再从这个制度来形成一定的成文规则，法律实务者则根据这个规则进行各类法律实践。现在，这样的一条路径已逐渐被突破。从执法困惑、改革试点、全面推广到形成理论，推动司法改革，形成法律法规，这样一条路径更加体现了法律流动和鲜活的本性，而法律的生命是经验并非是逻辑，也能有针对性地回应社会公众对正义的新要求新期待。显然，法律监督越贴近民众，人民就越信任其公正。保障民生的重要手段。法律监督参与社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐。它将法律条文中所蕴含的一般的、抽象的公平正义精神贯彻到每个具体案件的处理中，体现司法公信，提高社会管理品质、降低社会管理成本。

三

实践的是马克思主义哲学研究人类社会历史的最为基本的观点。不断提高党在法律监督中的能动作用不能停留于形式，必须结合具体的实践才能反映其所产生的效果。意识反映客观物质世界是主动的有目的的，具有选择性。意识不仅预先规定了活动的目标，而且为实现这一目标有预先规定了活动的方式和步骤，具有与一定目的相联系的计划性。2010年4月，杭州市江干区检察院在该院党组积极倡导开展的“检察干警联系村社”工作就是党在法律监督中发挥能动作用的事例，具有一定的实践价值意义。江干区人民检察院开展“检察干警联系村社”工作中着重对调查对象在针对其法律监督工作过程中的满意度、检察机关各项工作和服务基层工作等方面进行调查，受到了杭州市委副书记、政法委书记叶明、市院检察长吴春莲、原江干区委书记徐立毅、副书记邱卫星的批示肯定，产生积极的社会效果。方法：

（1）有效样本的叙述性统计。用Frequencies做数据汇总，在对“检察干警联系村社”工作调查问卷进行集中趋势测量，从计算公式：Md=L+(N/2-Cf)/n(U-L)，估计定序变量的数值和效果。

（2）因素分析。通过因果分析、用SPSS探寻因果关系、阐明分析、条件分析对所开展的检察工作及法律监督情况进行系统性的回顾。

（3）相关分析。以BivariateCorrelation中的计算公式，对所开展的检察工作及法律监督过程中的“服务”内容与对象的认可度之间的关系进行分析，为这项工作的发展趋势作了相对准确的定距变量分析。再信度检定与多元回归分析。得出在开展“检察干警联系村社”工作中因为消极处理，其所得到的平均值为3.158，标准差为0.630，它对履行职责（r=0.142，p﹤0.05）、客观回避（r=0.369，p﹤0.05）和群众认可（r=0.197，p﹤0.05）等有显著相关。其次，群众意见的平均值为3.570，标准差为0.493，它对客观回避（r=-0.076，p﹤0.05）有显著相关。再者，履行职责的平均值为3.514，标准差为0.626，其对客观回避（r=-0.206，p﹤0.05）与群众认可（r=-0.444，p﹤0.05）有显著相关。最后，客观回避平均值为3.005，标准差为0.720，它对群众认可（r=-0.1104，p﹤0.05）等有显著相关。

结论：这次江干区人民检察院开展“检察干警联系村社”工作，在遵循司法规律推进检察工作科学发展中取得两方面的收获：

（一）解决实际问题

——解决矛盾纠纷，调控社会秩序。作为基层院在辖区内通过行使检察权，对争议事实加以判断，对法律规范加以适用，从而化解矛盾纠纷，修复被破坏的社会关系。通过依法受理案件，回应社会诉求，解决社会纠纷，维护社会公正，实现对社会秩序的有力调控。

——参与综合治理，维护社会稳定。社会管理创新需要综合运用法律、政策、经济、行政、教育等多种手段。基层检察院除了要依法办理好案件，还要在法律的框架之下，最大限度地延伸司法职能，积极参与综合治理和平安创建活动，引导村社群众提高自我管理和调节的能力，促进社会和谐稳定。

——创新工作机制，整合社会资源。基层检察院受理案件数量一直在持续增长，面对巨大的办案压力，只有不断创新工作机制，整合资源，形成工作合力，才能有效化解矛盾纠纷。可以尝试将一部分社会矛盾通过“检察干警联系村社”工作还原到社会解决，建立捕与非捕、诉与非诉相衔接的矛盾纠纷解决机制，将司法化解社会矛盾的时间前移，利用法律的指引功能，促进社会管理；通过加强与各基层调解组织的工作联系，及时给予业务指导，帮助他们提高工作水平，齐心协力推进社会管理，加强源头治理，合力化解信访难题。

——加强监督调研，预警社会风险。当前，影响和制约社会和谐稳定的因素不断增多，社会管理面临的潜在压力和风险不断加大。在“检察干警联系村社”每一项工作内容、每一宗案件的查办、每一件纠纷的调处，稍有不慎就容易引发社会矛盾。为防患于未然，把矛盾解决在萌芽状态，把风险控制到最低程度，我们要求乡镇检察室加强对各类诉讼案件情况的综合调查研究，广泛收集第一手资料，构建案件评查和涉检信访评估预警机制，深入分析反映在司法领域的各种情况和问题，为党委、人大、政府依法决策提供前瞻性、有价值的参考。切实加强对不稳定因素的排查摸底，特别是处理社会敏感度较高的案件，要及时进行风险评估预警，做到事先研判，准备在前，应对有方，防止因工作措施不当影响社会矛盾化解，不断提高社会管理的针对性和操作性。两年来共帮助基层化解矛盾近20起，如四季青五福社区房屋纠纷、九堡三村村村民股权纠纷、彭埠御道社区拆迁赔偿款纠纷、六堡社区大棚整治纠纷等，较好地体现了检察工作服务大局、服务基层的作用。

（二）达到预期目标

从产生的理论应用价值看。强调依法办案，推进社会管理创新。在执法办案处理各类案件化解矛盾纠纷的过程，本身就是发现社会问题、弥补管理漏洞的过程，就是参与社会管理、理顺社会关系的过程。从理论上对“检察干警联系村社”工作加以评判，对推进社会管理创新，发挥检察职能有着实际应用价值。在开展这项工作以来，区检察院通过受理群众举报、控告与申诉案件，初查案件有关线索，在依法查办职务犯罪的同时，认真剖析其成案的原因、特点与规律，制定相应的防范措施，提出了检察建议，督促有关单位建章立制，杜绝同类问题的发生，实现打防并举，标本兼治，推进社会管理创新。强化法律监督、践行执法为民的宗旨。在“检察干警联系村社”工作中，将以事实为根据、法律为准绳与以服务于和谐社会相统一，准确把握宽严相济的刑事政策，探索检察工作新思路，最大限度地缓和社会对抗，维护社会稳定。应用“检调对接”，有效化解社会矛盾。在检察公诉部门，将刑事和解工作中引入人民调解，依托人民调解组织，对在调解组织主持下被害人或其亲属自愿同犯罪嫌疑人就财产损失、人身伤害达成的和解协议，以求运用刑事和解的方式化解矛盾纠纷，促进社会安定有序。在民事行政检察部门，针对办理民事行政申诉案件，坚持调解优先原则，尽最大限度修复受损的社会关系。结合行使建议权，积极参与综合治理。在法律监督参与社会管理中要正确行使纠错建议权，这是检察机关对于已经发生的违反法律的情况，不需要或不能够追究法律责任时，发出检察建议要求有关机关、单位或部门纠正违法的一种权力。在一定程度上达到解决执法不严、司法不公的突出问题。从理论阐述整改建议权化解社会矛盾可行性，结合检察机关根据在办案中发现的有关单位在某个或某些方面的管理中违反法律规定，建议采取措施，改进工作，以防止犯罪发生，促进建制堵漏。通过具体的事例来证明其理论应用价值，达到保障法律正确有效实施的社会效果。秉持法律的中立态度，启动相应的纠正程序，促进相关行业部门的内控机制建设，营造平安和谐的社会环境。（8）从实践应用价值看，这种做法就在于其以自身建设为突破点，推进社会管理创新。依赖于检察机关内部司法理念、方法、机制的管理创新，形成了内部和外部管理创新的良性互动。其价值：一是提升检察机关的执法理念。引导检察室干警牢固树立社会主义法治理念，切实把服务大局作为履行职责的首要任务，实现由单纯强化法律监督向在服务大局中强化法律监督的转变。二是完善执法规范化建设。在“检察干警联系村社”工作中，制定了执法办案工作流程和执法工作机制，严格执行讯问全程同步录音录像等制度，积极推行人民监督员制度，对三类案件、五种情形，接受人民监督员的监督，以公开促公正，以公正出公信，使办案和监督质量得以提升，使案件受理、立案侦查到结案等各个环节权责明确、环环相扣、互相制约。

四

党在法律监督中的能动作用并不只是纯粹的感性直观，而是在理性参与下进行的，凭着感觉、知觉到思维的能动性，使其在认识法律监督时不仅具有法律监督工作的高度责任感，而且具有其所特有的理性看待存在于法律监督中难点和解决这些难点的方式方法，达到对法律监督工作规律的全面认识，正确发挥党在法律监督中的能动作用，在实现法律监督的实践价值科学处理公正司法与化解矛盾提供理论基础，为参与社会管理创新提供指导思想，党在法律监督中能动作用在今后一段时期还应当在以下几个方面有所作为：

——党在法律监督中要正确把握立足点。宪法赋予检察机关为国家法律监督机关，其工作重点在依法打击各类刑事犯罪、查办和预防职务犯罪、对诉讼活动法律监督。在依法打击各类刑事犯罪中必须体现党和国家对依法打击破坏社会主义市场经济秩序犯罪、惩治侵犯知识产权、危害环境和资源保护的犯罪，营造诚实有序的市场环境。在查办和预防职务犯罪中必须保持查办这类案件力度，积极开展个案预防、行业预防，促进行政机关依法管理社会事务。在对诉讼活动法律监督过程中，坚持惩治犯罪与保障人权并重，全面加强对刑事诉讼立案、侦查、审判与执行活动的监督，加强对民事审判活动和行政诉讼活动的法律监督，完善法律监督方式方法，增强法律监督实效。

——党在法律监督中要有正确的着眼点。一是参与对特殊人群的帮教工作，完善未成年人办案机制，涉罪外来人员合法诉讼权益平等保护机制，社区矫正法律监督工作机制。二是在法律监督中如何配合社会综合治理措施，如用何种方式参与由党委政府统一领导下开展对社会治安重点地区的整治与认真履行审查批准逮捕、起诉职责之间的关系；如何配合打击严重危害社会（黑恶势力、两抢）的案件与适时介入侦查、依法快捕快诉。

——党在法律监督中要把握好切入点。强化法律监督提高司法公信力，司法公信是司法机关通过司法活动在社会生活中树立起来的一种公共信用。只有当司法被信服才有可能产生其应有的权威，而信服的前提是法律应当被信仰。可惜自古以来我们缺乏对法律信仰的传统，法律作为处罚人的依据而存在久远。（9）先天的法律信仰缺失与追求个人利益最大化的动机结合在一起，所生成的就是现实中各种各样的违法现象。党在法律监督中所发挥的能动作用可以从司法公信的层面上展开，因为法律是定纷止争的工具，是量定是非的标尺，它是人们行为的一种规则，是签订社会契约所要保障的基本权利。提高司法公信力离不开全社会的努力，强化法律监督则更需要党在其中发挥积极的能动作用。