法律监督

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人民监督员制度，是我国检察机关近来推出的在办理职务犯罪案件中拓展外部监督的一项重大试点工程。这一制度甫一实施，即在国内引起广泛关注。如何更深入地贯彻诉讼民主，如何更有效地提高案件质量？这的确是各级公安司法机关在落实十六大精神时共同关注的根本性问题，而人民监督员制度的试点，则可谓是检察机关在现行法律框架内推进诉讼民主的有益尝试。

人民监督员制度符合民主法治要求

党的十六大报告明确指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。同志提出要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”。应当说，人民监督员制度的实行，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，从而确保司法公正的实现。这项改革若能长期贯彻落实，无疑能把检察机关在查办职务犯罪中决定逮捕、撤案和不起诉等工作置于人民监督员的监督之下，由此进一步加大查办职务犯罪的力度，保证办案质量。从这个意义上说，人民监督员制度是一项切合法治观念、富于时代精神的制度探索和创新。

人民参与司法，是现代法治国家司法文明与进步的重要标志。同样，司法民主的真正贯彻与实现，也足以为我国社会主义政治文明与民主的进展程度作出最好的诠释。在此方面，我国刑事诉讼制度中早已确立了人民陪审制度与审判公开制度，成为我国实践司法民主之先声，而人民监督员制度的试点，则是在检察领域中保障民众直接参与司法的崭新探索，其对检察机关公正执法的监督与促进作用，进而对贯彻十六大精神、推进司法文明和检察改革所具有的积极意义，是值得期待的。我国宪法为了促进社会主义民主，规定人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。人民监督员制度正是一项实践“民主监督”的有力举措，具有宪法上的正当性。在现代法治国家中，国家公权力的界限是明定的，不能在法律授权之外恣意扩张；而在法律授权之内，则可出于合目的性之考虑，就具体制度之设置妥为布设。检察机关在办理职务犯罪案件中推行的人民监督员制度，并未逸出其权力范围，而是在检察权的具体行使方式上主动引入外部监督，对权力的运作进行合理限制，可以说，这是检察机关在落实宪法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项权利，贯彻十六大对司法改革的要求方面的一个创新，这种做法符合宪法规定，也符合现代法治的基本要求。在现代社会中，民主的实现是不拘一格的。正如我国宪法所规定，人民应该是“通过各种途径和形式”实现对国家事务的管理的。人民代表大会作为国家权力机关，固然是人民实现民主管理国家事务的最主要的制度途径，但却并非实行民主的惟一途径。我国人民代表大会制度传统上是“议行合一”的国家机构，但是由其会议制的组织结构和工作方式所决定，人大的工作是宏观的、全局的。而我国社会主义民主作为最广泛、最真实的民主制度，则是把民主作为一种普遍的工作方式，而不只是厅堂里的民主；是一种行动中的民主，而不只是会场中的民主。民众参与司法、执法过程等民主方式，也是对人大制度更鲜活、更生动的补充。而检察机关试行的人民监督员制度，则正是这方面的有益尝试。

人民监督员制度有助于确保司法公正

对司法权力的有效监督，是司法公正的先决条件。“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验”，孟德斯鸠的这句名言，已经成为人所共知的真理，也一语道出了权力监督的重要性。在我国刑事诉讼中，检察机关作为国家法律监督机关，保障国家刑事法律的统一正确实施，维护社会主义法制，因此对公安机关、人民法院的刑事诉讼活动有权进行监督。但是，作为重要的执法主体，对检察机关自身的监督又当如何实现呢？这就产生了所谓“谁来监督监督者”的问题。任何人不能充当自己案件的法官，同样，任何公权力主体单一的自我约束、自我监督也都难以完全让人信服。认识到这一点，检察机关主动试行人民监督员制度，无疑是在完善外部监督机制上的一个探索。这一探索的创新之处，还在于跳出了通过其他国家机构来寻求监督的旧有模式，转而把目光投向最广大的人民群众，不但为民主监督另辟蹊径，也使人民的监督权力形诸制度。应当说，人民才真正是法律监督的源头活水，才真正是贯彻法律监督最可靠的、终极性的保障。请人民来监督公权行使，参与程序决定，能够从根本上提高法律程序的公信力，铸造法律权威，弘扬法制观念，培养民众的法律意识。值得注意的是，人民监督员制度目前适用的“职务犯罪案件”，则更是亟待监督的真空；人民监督员的介入，可以在一定程度上平衡此类案件中的诉讼结构。根据现行立法，在公安机关负责侦查的刑事案件中，有检察机关作为外部监督机关，监督其依法行使侦查职权。而对于检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件，检察机关在完善自身内部监督的同时，主动建立制度化的人民监督员模式，打破了该类案件原来由检察机关负责全部侦查检控的格局，使得该类案件能更好地展示在阳光下，由此平衡了该类案件中原来追诉力量过于强大、控辩力量对比悬殊的结构，使得检察机关侦查、公诉部门间的距离得以拉大，有助于检察机关维持客观公正的立场。其实，向人民群众寻求监督的思想，在国外检察制度中也有体现，日本的检察审查会，就是一个由公民对检察官不起诉处分进行审查的系统，其决议虽然仅是为检察官提供“参考”，但却由于代表着民意而深受重视，成为对检察官不起诉最为重要的制约途径。民众监督司法的这种方式在同为东方社会的日本的成功，也印证了人民作为监督者的天然优势。

人民监督员制度彰显程序正义

人民监督员制度的实行，不仅有助于确保司法公正，而且彰显程序正义。美国著名法官弗兰克法特曾经说，司法不仅在实质上必须公正，而且在“外观上的公正”也是需要的。这就是“纯粹的程序正义”发挥作用的地方。随着上世纪90年代以来我国诉讼法制的不断完善，程序正义思想正在蔚然兴起，旧有的“重实体轻程序”的观念正在我国程序法制改革的浪潮中得到彻底的涤除。而人民监督员制度的设置，在促进案件实体公正和保障诉讼程序公正方面都有其积极意义。就实体法秩序的实现而言，人民监督员介入检察机关自行侦办的案件，对该类案件的办理增设了一道监督体制，无疑有利于促进检察机关相关部门依法办理该类案件，积极查明案件真相，提高案件质量。从程序法的独立价值的角度来看，人民监督员制度的实施，不再是局限于一时一事的个别、偶然、随机的监督，而是制度化、程序化的监督，凡是可能引起程序性纷争、且符合规定条件的案件，都要交付人民监督，这样就在维持逮捕决定、撤销案件、决定不起诉等极易引发犯罪嫌疑人或被害人不满的程序中增设了来自人民的监督程序。这种程序设计，保障了程序的公开和透明，拉近了国家与人民之间的距离，缓解了政府与个人在刑事程序中的紧张关系，而面对与自己处于相同社会地位的人民监督员所参与的程序，犯罪嫌疑人与被害人双方也都更容易接受程序的结果，程序吸纳不满的功能得到了进一步的增强。德国法学家拉德布鲁赫曾言，“司法的公开性不应仅仅为了监督。民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任”。的确，当人民监督员制度真正能够成为我国刑事司法程序中独具特色而又行之有效的一分子时，其价值可能已不仅仅在于对国家公权力的监督，而更在于其对程序本身正当性之增进，及其对法律公信力本身的提升。

作为将民主监督直接引入国家公权力运作中的一次大胆尝试，人民监督员制度还只是崭露头角。在其完善的过程中，势必会遇到诉讼实践的诸多考验。如何设定其监督的具体形式，使监督能合乎理性而不走向恣意？如何设定监督的范围，使其在促进公正执法的同时不至于损伤诉讼效率？这些问题都需要在将来的诉讼实践中反复验证，不断完善。承载着加强执法监督、促进诉讼民主的使命，人民监督员制度任重而道远。