法学立法成本管理

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论文内容提要:

本文分为三部分。第一部分首先就我国学者对立法成本的研究进行分析，进而提出立法成本的内涵;然后对立法成本的外延进行了初步界定。第二部分对立法成本中的各种不确定因素进行简要分析，作为对立法成本认识的继续。第三部分通过观察我国立法成本现状认为我国立法存在成本过高的弊端，进而探讨了其原因，提出三点对策:立法原则上向立法的社会自发型倾斜;建立和运行单项立法的成本-收益分析程序;对现行立法进行整理修订。

经历了十年动乱的中国，国家的方方面面都步入了正轨。立法活动也日益频繁起来。据不完全统计，截止一九九八年底，全国人民代表大会及其常务委员会共制定法律文件和与法律有关的决议320余件，国务院制定行政法规、行政规章等1900余件;全国已制定地方性法规6311件，自治条例302件，单行条例207件，地方政府规章制度969件。面对如此活跃的立法活动和如此众多的法律文件，首先我们为我国社会主义法制建设的累累硕果感到由衷高兴，其次我们也看到，我国的法制状况仍然不容乐观，经常受到抨击的方面主要有:1)法律体系不完善:2)法的越权制定;3)法之间相互矛盾抵触、冲突和不衔接;4)立法技术不高，质量较差;5)存在以立法形式争利倾向……种种弊病不一而足。因而，我们也就不得不对近二十年来我国的立法活动有所反思。本文拟从立法的经济分析角度.对我国立法的数量，速度和质量进行一点探讨，或许会得到一些有益的启示。

所谓“经济分析”，从不同的角度有不同的分析方法。例如宏观的成本分析法和微观的成本-收益分析法、不确定因素分析法、最优化分析法、层次分析法等等。本文拟采用的主要是成本分析法和不确定因素分析法。

一立法经济分析的基础:立法成本及其构成

法，作为由政府提供的公共物品，国家在制定和认可它的过程中，必定要投入一定的资源。这些资源投入就是立法成本投入。关于立法成本，目前国内学界尚少专门论述，但已有所涉及。在直接或间接的论述中，代表性的观点主要有以下几种:

1立法成本是法律成本的一部分，指“立法过程中人力、物力、财力及所耗费的时间等资源的支出。”

2立法成本是指“国家为建立一种新的制度结构或利益格局而耗费的人力、物力、财力。”

3“立法成本是立法过程中的全部费用的支出，包括直接成本和间接成本。”

可见，学界对立法成本一般界定为立法机构在立法活动中支付的全部费用。我认为。上述观点是对立法成本的一种不成熟理解，反映出学者对把经济分析研究应用到法学领域时的缺乏思考。它们至少有以下缺陷:

1狭隘性。把“立法”一词仅仅理解为立法机构制定规范性文件的过程，从而“立法成本”也就成了立法机构立法活动支出的费用，却忘记了立法表面上仅仅是立法机构的行为，但是立法机构的背后，是有阶级性的国家，国家之后尚存在一个市民社会。按照马克思恩格斯的观点，国家后于原始社会而历史的形成，法也是首先产生于社会的生产与交换(习惯)，然后才经国家认可为法律(习惯法)，最后国家才创制法律(立法)。法最初是社会自我调节的上具，后来才成为

国家统治社会的工具。立法虽然是“统治阶级将其意志上升为国家意志”的行为，但是从某种意义上不如说立法活动是包括国家活动在内的社会活动。因此，立法主体不限于国家，立法成本也不应仅仅是国家立法机关形成法律文本的成本，必须与法律制定前的社会进行历史的联系。对“立法”的狭隘理解是对“立法成本”狭隘理解的根源。

2机械性。学者大多把法律成本分为立法成本、执法成本、司法成本、守法成本等，从中得出立法成本概念。但是，尽管从法的运行角度立法、执法、司法、守法、法律监督等各个部分可以独立存在，对于法律的成本来说则未必如此。

法律制定过程中对于未来法律的运行已有预期，执法、司法、守法、监督等成本不过是将立法时确定的成本预期现实地表达出来。因此四种成本概念并非各自独立、毫无关联，而是有着复杂的相互关系的。与其说法律成本可以分解成以上部

分，还不如说从不同观察角度有不同的观察结果。机械地划分，得出来的结果必然不具有实际意义。

3不周延性。我们要对立法进行经济分析，就必须对立法成本的外延(容后详述)有全面的认识。狭隘地和机械地理解了立法成本的内涵的结果，就是其外延必然难以覆盖全部的立法成本支出，经济分析的结论也就难保正确了。

我认为，立法成本是一国为了运用法律手段治理国家而在法律形成过程中加以确定并在法律运行时具体表现的由国家和社会其他主体共同承担支付的各种资源的总和。与物质财富的生产成本相比，立法成本具有以下特点:

(1)非生产性。立法成本是人们进行社会活动的成本，从本质上是一种管理成本，即进行组织、激励、控制等活动的成本，虽然耗费一定的资源但不会直接生产物质财富。

(2)不确定性。立法成本是法在形成、运行的一个较长时期的结果，不但在立法过程中、立法成本具体表现时有大量的不确定因素，而且对已产生的成本进行计量也很困难，因此对立法成本进行精确的定量分析难度较大。但是进行较为粗略的分析则并非不可能。

立法，并非仅仅投入一定的人力物力财力时间即可完成，对立法的经济分析也不是仅仅分析立法机关支出的活动费用就可以得出结论。立法投入的一种最主要的资源被忽略了，这种资源不是别的，正是国家强制力。法律区别于其他行为规范的最主要特点就是:法是由国家强制力保证实施的。没有了国家强制力的投入，立法机关“生产”出来的就可能仅仅是一篇论文。国家强制力不是在执法、司法、守法过程中自动产生的，而是在立法中己经投入了的。执法、司法、守法各活动过程中所支出的，当然是其各自成本，但是从立法角度观察，又都构成立法的成本。

在经济学上，可以分别从实物形态和货币形态研究生产问题:但是，我们借用经济学的方法应用到法学研究领域时，却发现，立法活动的物质产品仅仅是一部法律的文本。这样我们就不得不确立一个标准使立法成本易于衡量、比较。既然立法成本是资源的投入，而资源在一定条件下是可以用货币来计算的，那么只要我们确定了立法成本的资源构成，再将其用机会成本的方式换算为货币形态即可。

立法成本的构成学者之间的论述也多不一致。我认为，立法成本应当包括以下部分:首先，从草案形成到表决通过过程中的财政支出。这一部分构成没有很大争议。主要是指立法者的.工资、福利及办公费用的支出以及法律文本费用的支出。这一部分支出与立法机构的身份以及所立之法的位阶密切相关，但相对比较固定。其次，法律强制力的支出。这部分支出可以通过如下方法计算出来:1、执法和司法成本包括执法者司法者的工资、福利及办公费用等国家为维持机构的正常运转而支付的财政支出。2、守法支出。社会公众和组织在遵守法律时并非毫无成本，虽然这部分支出不是由国家承担，甚至有时还构成国家的财政收入，但是作为国家强制力的机会价格是应当计入成本的。因为如果不是国家强制力的存在，被假设为“理性经济人”的守法主体，是不会增加自己的支出的。3,违法成本支出。社会成员选择违法时，一则违法行为对社会造成一定的破坏，这些损失构成立法的机会成本。二则国家在纠正违法时对违法者施加的惩罚减少了社会福利，也构成法律强制力的价格。

立法的第三部分成本主要有:1、在立法之前的准备阶段，因规划设计、组织起草、讨论拟订等活动而发生的一切费用，包括由国家支付的和由社会有关主体支付的。因为立法活动是对既存的社会利益关系的一种改变，社会主体对立法活动由关心而参与，要支付一定费用，包括所谓的“立法寻租”费用。2、法律制定之后，为预备法律的实施及“为宣传、解释法律观点而支付的全部费用”、“法律宣传费用”、“法律传播费用”。

以上各部分之和予以变现，便构成了立法的总成本(TotalCost)。经济学上，一般用以下函数曲线表示成本函数。

为了进一步分析立法成本的问题，引入以下概念也许是有用的。

立法平均成本（AverageCost):指制定每一单位的法律规范所投入的成本。我们注意到，法律与有形商品不同，产品之间的差异很大。但是，立法平均成本概念作为一个指标仍然是有用的，其“高低是衡量异国法制系是否有效律的直接标准，是法律支出的晴雨表。”

立法边际成本(MarginalCost):指为取得最后一个单位的收益进行生产而追加的立法成本。边际成本曲线告诉我们，立法边际成本先是随着立法数量增多而不断减少，到了一定阶段之后则会随着立法总量的增多而增大。立法边际成本提出来的一个问题是，立法的数量并不是越多越好，当继续立法会带来边际成本增大时，该项立法就可以适可而止了。

二立法成本的函数:不确定因素分析

从以上分析可以看出，立法成本的构成和计算相当复杂。这就要我们对立法成本函数中的不确定因素进行分析，以得出对立法成本的更为明确的认识，并从中找出降低立法成本,提高立法收益的途径。

从总体上看，影响立法成本的不确定因素主要有以下儿个:

(一)法律的产生机制。又包括两个方面:一方面是制定法律的机构自身情况，例如是全国性的还是地方性的，是代议机关立法还是授权立法等。一般的说，全国性立法成本要高于地方性立法，代议机关立法成本要高于授权立法。另一方面，法律产生的具体过程也影响立法成本。例如，民商法上进行了“个别意思表示、合同特别条款→普通意思表示、合同一般条款→习惯、特例→习惯法→制定法”这一由非正式制度规范到正式制度规范的渐变的法律成本较低;而

从外国盲目引进的法律如不适合需要则成本会大大高于前者。当然，适时引进并成功的进行了“本土化”的外来法，其成本又会大大低于前者。从这个意义上，学者之间一度争论激烈的法律现代化究竟是西方化抑或本土化是确实存在一条“中间化”道路的。

(二)社会变迁的速度和法律的稳定性。在一个社会变迁速度过快的国家、法律所调整的社会关系频繁变化，导致立法机关不得不对法律文件不断立、改、废，而法律总是滞后于社会现实，立法支出、国家强制力价格等都大大增加:而在一个社会相对稳定，并稳步发展的国家里，立法者只需按部就班的进行立法工作，就足以适应社会发展的需要，其立法成本自然降低。这也从另一个侧面说明了“稳定压倒一切”这一口号存在的合理性。

(三)所立法律的成熟程度。法律的成熟程度可以从两方面看，首先是该法律在客观上是否符合社会发展的需要。根据马克思主义理论，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。社会发展的需要主要是经济基础的需要――或者说是需求。从这个意义上，我们也可以理解马克思为什么说“立法者应该把自己看作是一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在描述法律，他把法律关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”其次，从法律颁布时间角度也可以观察法律的成熟程度。一部好的法必须是在最适当的时间颁布，以减少成本并且取得最佳的时间效益。立法超越现实和滞后现实给社会发展带来的破坏性后果在世界各国历史上都不乏其例。

(四)立法的技术性因素科学与否。一部立法技术高的法律，应当尽量减少非逻辑的，相互冲突的因素。法律的体系化科学化正是由立法技术得以体现的。好的法律会因其规模产生效益，而立法技术不高的法律，体系内部相互冲突，相互矛盾，造成守法者无措手足，执法者也无法可依，大大增加立法成本:主要是法律强制力价格的上涨，其危害性后果有甚于无法。

(五)公众对法律的认可程度及其习惯的行为方式。从另一方面看，经济基础对法律的需求是可以分解为社会主体个人的需求的，即社会主体对法律的偏好。我们不否认法律可以改变公众行为，因为法的规范功能中具有教育功能。但是既存的人们的习惯的或者倾向的行为方式对立法成本有很大的影响。立法如将其规定为违法状态，并试图改变它，较之顺应该习惯或倾向的立法要大大增加成本，尤其是动用国家强制力教育、纠正之的成本支出。

(六)执法者的素质及其工作效率。假如我们可以假设执法者具有一种极为可靠的能力:他将发现所有的违法行为并给予相应的处罚，那么我们就有理由相信违法现象将被降低到极低的水平，这时，法律强制力的支出大大减少，庞大的执法机关的存在就没有了必要，立法成本的价格降至很低。但是上述假设在现实中极难实现。因为信息不完善也存在于执法领域，也就是说违法的“黑数”存在。这就为违法者的投机行为创造了机会――或者说是诱因之一。尤其是违法对

于个人存在较大收益时，问题会更严重。尽管如此我们还是可以得出结论:最大限度的提高执法机关的工作效率是减低立法成本的途径之一。例如提高公务人员的素质，为其配备较好的工作条件等。而且，立法时就必须对查获和定罪的几率加以预期，并据此决定国家强制力价格中违法成本的价格:对高效率部门投入较低惩罚，对低效率部门投入较高惩罚。

总之，对不确定因素的分析使我们认识到.立法成本的函数是极为复杂的。目前，一则对法律的经济分析研究还刚刚开始，理论尚不完善，二则经济分析研究也面临信息不足的困难。要象经济学研究经济一样为立法成本建立一个精确的数学模型，条件还不成熟。但至少我们可以确定的说，在对立法进行成本分析和不确定因素分析时必须统筹兼顾各种因素，仅用简单的线性思维模式是不行的。

三、理论的应用:我国立法现状评析

人们在论及我国的法治现状时，往往只是抱怨，法律没有得到遵照执行，有法不依，执法不严，违法不究等等。但是，“法治应当包含两重含义:己成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应当本身是制定良好的法律。”抱怨法律不被尊重的同时，却忘记了去检视一下法律的制定上是否存在问题。实际上，凡是未被良好遵循的法律，即使不是全部存在着立法成本过高，至少也是大部分存在。

对于我国的立法现状来说，主要存在着以下儿个导致立法成本增高的问题:

(一)立法资源使用不当，重复立法严重。由于我国的立法体制是所谓的“中央统一领导和一定程度分权的，多级并存，多类结合的立法权限划分体制”，立法主体呈现出多元化。多元化主体本是为避免统的过死的弊端，节约立法成本。各立法主体本应结合自身或本地情况高效率的使用立法权，制定一些符合自身需要的法，而事实上，低位阶法往往照抄照搬高位阶法，因此有学者提出“地方立法要实现从片面追求数量到提高立法质量的转变”。重复立法造成立法成本的提高一是因为不必要的立法支出本身就是一种浪费，二是因为立法资源的有限性决定了使用它来立一种不必要的法，就占用了用其制定必要立法的机会，因此造成的损失相当可观。

(二)经济社会发展急需的基本立法尚付阙如，法律缺乏严重。显而易见，一定的社会关系需要法律调整却得不到调整时会对社会造成一定的净损失。另外，立法缺门也使法律体系中的最佳规模效益的状态不能出现，从而影响既存的法律最大限度的发挥其作用，增加了立法的成本，减少了立法的收益。

(三)国家强制力在法律中分布不科学。传统法学认为，法律可以分为强行法和任意法两种。由于我国长期以来采用政府主导型立法模式，立法的科学性很差。这主要就表现在行政权力和司法权力的投入在立法分配上存在很大的盲目性:国家强制力是否投入和投入多少很少经过认真的实证分析，出于立法者片面的经验或主观臆断的居多.有时甚至是有关方面进行立法寻租的结果。除了造成社会财富的直接浪费，“减损社会效率”，还会“因不符合人们的理性，缺少利益驱动守法成本高昂而流于形式，因此造成损害法制权威这一高昂的机会成本”。

(四)立法权限不清晰，立法技术较差，法的冲突现象严重。立法法颁布之前各立法主体的立法权限极不明确，越权立法和法律冲突较多，有时甚至达到令人无所适从的地步。

以上弊端的出现皆不是偶然的。其深层次的原因我想有这样几个：首先，是由我国的社会发展进程决定的。改革开放以来，我国进行经济体制改革和政治体制改革，由传统的计划经济体制向社会主义市场经济转变，整个社会处于转型时期。这一过程中社会关系各方面变动相对频繁，立法活动受社会现状影响，总是不能尽如人意。其次，我国缺乏法治的传统，从立法到执法司法，法治现状乃至法律文化都“与西方法律发达国家有明显的时代落差”，人们思想里一些旧观念还在起作用，对西方的一些先进东西学的不够。尤其是立法者受各种因素影响对立法的科学和民主缺乏耐心，而热衷于应时立法等表面的一些东西。

针对我国立法现状中成本较高的因素，我认为我国的立法活动可以采取以一下几个措施，以便降低立法成本:

首先，在立法模式上应当逐步由政府推进型向社会自发型靠拢。当今我国的立法模式是以国家为主导的立法模式，即立法在法律关系尚不存在或尚不成熟，法律需求还没有显现出来的情况下启动和进行的，目的是以法律为工具来促进有关的社会关系形成和壮大。但是这样自然法与实在法本应具有的决定与被决定，被反映与反映关系出现了倒置，法律先于法律关系而出现。在此情形下，无论立法者多么“聪明仁圣”，多么细致地研究和鉴别别国的经验，都不可能完全避免法律难以适应法律市场需求以及法律与现实脱节的恶果。而出现法律规范越多，离要达到的改革目标越远的二律背反现象的可能性大大增加。

因此社会改革的一个要求就是必须对立法者的立法行为加以规制。当立法者脚步进入某个领域，行政、司法权力就会接踵而至。国家强制力在该领域从无到有，立法成本不由不高。八十年代以来，一些西方发达国家在法律与经济学领域兴起一场“不规制”运动(deregulation)将立法问题实际上转移为不立法问题，我国应当借鉴这些经验，将法律形成的过程逐步向先由社会产生需求再由国家立法的方向倾斜。

其次，在立法程序上，应当建立和运行对单项立法的成本－收益实证分析体系。自法律经济学产生以后，该学科发展迅速，“任何法律，只要涉及资源的使用，无不打上经济合理性的烙印”己渐成共识。受其影响，美国总统里根于1981年通过第12291号总统令，要求所有新制定的政府规章都要符合“成本－收益分析”的标准。之后许多国家都接受了该做法。而我国立法法制定时却没有考虑到这一做法，仅仅就立法的现实问题进行了规定，未免有头痛医头之嫌。

将成本－收益分析列入立法程序，将有助于我国立法真正走向科学化的道路。

最后，在一些相关工作上仍需继续努力。例如对立法上作者素质的提高、对立法技术的重视、对执法和司法者的法律教育、对其他社会主体法律意识的培养等必须持续有效的进行。当前，借《中华人民共和国立法法》颁布施行的时机，对我国现行立法进行一定规模的修订工作也是必要的。

总之，只要充分意识到立法成本在立法工作科学化进程中的重要性，在制度上和实际工作中不断落实，我们相信我国在“依法治国”方面一定会取得更大的成就，我国距离真正的法治社会到来的一天不会很遥远。