公民环境权法律理论

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一、环境权的产生

（一）环境权通常被认为是“第三代人权”，环境权产生和完善的历史即是人权理论更新和完善的历史

环境权的产生过程不同于其他权利，而是反其道而行之，走了一条由国际法而国内法的道路，因此被认为与人权的关系密不可分，考察其产生历史不妨从人权发展历史来看。

“古往今来，文明人类社会始终存在着一个难以排遣的二律背反，即要求秩序化、规范化的社会组织与要求多元化、个性化的个体之间，社会和国家整体与个人主体之间的冲突与矛盾。一方面，社会和国家为了人类整体的秩序、稳定和安全，不得不借助理性、原则、规范甚至纯粹的暴力来限制个人的任性与绝对自由，约束个体的感性、情欲与‘恶行’；另一方面，个人主体又通过强化自我的能力，想尽力摆脱自然和社会（国家）的牵制与管束，要求最大限度地实现‘自我的价值’。这两种力量和倾向伴随着人类的繁衍和发展。”从法理学角度来看，这是人权理论产生的背景同时也是人权理论发展的动力

。表现在法学理论发展过程中就成为了个体权利与集体权利此消彼长的转变过程。这一论断同样也适用于环境权的产生与发展。环境权的产生正是基于传统人权主要体现了资产阶级个人主义、人文主义，包含了过重的个人主义意识形态，不再适应小到各国大到全球的环境状况才产生的。环境权作为人权理论的新内容，是作为集体人权被提出和认同的，它不仅强调个人的基本权利、自由的保护，而且更注重集体人权的实现。极大地丰富了传统人权理论。在这一改变的过程中，环境权的价值理念发生了根本性的变化：由近代的着眼于解决社会个体成员之间的局部利益冲突,国家对环境事务奉行自由放任政策转变为现代社会由国家出面对社会整体环境利益进行前瞻性安排和事先协调。从而形成了法律制度层面上的环境权。这一过程正是对个体利益的限制和对集体利益逐渐重视。

环境权发展到今天，作为一项集体人权，已经得到了各国的普遍认同和重视，并且通过制定国内法与国际法进行衔接，尝试建立各国的环境权法律制度。

（二）环境权是为克服和弥补传统法律理论和法律制度在环境保护中的缺陷和不足而产生的一项新的权利

环境权作为一项权利从被正式提出到逐渐成为大家的共识经历了近半个世纪的时间，尽管根据“天赋人权”的理论，这是一项人生而就有的权利。

环境权的提出是人类环境问题产生并日益严重的产物。在工业革命以前,尽管环境问题就已存在,但那时的环境问题并不严重,人类对环境的生活污染和生态破坏都在环境自净能力之内。但20世纪以来，尤其是二次大战以后，环境问题日趋严重，"环境危机"成为威胁人类生存、制约经济发展和影响社会稳定的直接因素。在西方发达国家公害事件不断、污染严重和发展中国家贫困与人口压力大、资源破坏严重的形势下世界各国一方面致力于运用技术手段治理污染，另一方面也在努力寻求解决环境问题、保护和管理环境的理论依据和法律依据，因此催生了环境权概念。

从1960年原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要将环境权追加进欧洲人权清单的大讨论起，关于环境权问题讨论逐渐深入。最初的讨论是在联合国大会的组织下从西方国家开始展开的。七十年代初，诺贝尔奖获得者、著名的国际法学者雷诺·卡辛向海牙研究院提交了一份报告，提出要将现有的人权原则加以扩展，以包括健康和优雅的环境权在内，人类有免受污染和在清洁的空气和水中生存的相应权利。1970年3月，国际社会科学评议会在东京召开了"公害问题国际座谈会"，会后发表的《东京宣言》采纳了大阪律师协会的意见，提出将环境权作为一项法律权利和基本人权对待：“我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”这次会议标志着国际环境权意识的兴起，同时更为明确提出了环境权的要求。1971年，欧洲人权会议将个人在洁净的空气中生存的权利作为一项主题进行了讨论，继而在1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定了《欧洲自然资源人权草案》，肯定地将环境权作为新的人权并认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。所有这些努力都旨在引起全世界对环境权的重视，使其成为世界性的而不仅是为欧洲所特有的概念。最后以《斯德哥尔摩人类环境宣言》的发表为标志，环境权获得了世界范围内的认同。至今该宣言的第一条都被认为是有关环境权的经典定义：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”

二、环境权的内容

（一）环境权内容的具体化

上文已说过，对环境权最经典的定义是《人类环境宣言》第一条：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”但这一定义颇为笼统和概括，环境权的具体内容到底是什么呢？对此学界有众多理解，有人认为应当包括：安宁权、采光权、通风权、清洁空气权、清洁水权,优美环境享受权,参与环境管理权,请求保护权,受害索赔权等等。有人认为应当包括环境资源利用权、环境状况知情权，环境事务参与权、环境侵害请求权等。有人认为应包括环境使用权（即主体有开发、利用环境资源进行生产的权利）、环境享受权（即主体有在良好的环境中生活的权利，包括清洁空气权、清洁水权、宁静权、风景权、环境美学权、眺望权、通风权、日照权等)、环境参与权（包括参与环境政策法规制定,参与环境管理等）、环境救济权（即主体环境权益受到侵害时,有请求通过司法程序或准司法程序予以救济的权利）、环境自卫权（即因环境污染长期遭受危害,而通过公力救济手段无法或来不及消除污染及污染的损害和后果时,主体有采取自力手段对污染者人身和致污设备给予适当强制以迫使其停止污染,保护自己的环境权益）。甚至还有人提出购房人的三大室内环境权。

笔者认为这些理论都存在不足。作为一项集体人权的环境权应包括两项内容：一是公民良好环境权,一是公民开发利用环境资源权。公民良好环境权(英文可表述为Citizens`rightstoagoodenvironment,或者Citizen`srighttoagoodenvironment)是全体公民对良好环境的共享权。环境共享权的法律主体是作为一个整体的“公民”(在国际环境法上是指“全人类”,依照国际法的国民待遇原则彼此在他国享受“公民”待遇),包括当代人和未来世代人。良好环境权的典型表述是,“当代和未来世代的每一个人生活在一个适合于他/她的健康和福利的环境的权利”。此权利内容下应当包括:清洁空气权,清洁水权,清洁产品权,环境审美权,环境教育权,环境文化权,户外休闲权等等。设定这些权利以满足人的健康、精神振奋和愉悦以及对生活的幸福感受等需要。公民开发利用环境资源权主要是对财产的权利以及从事与财产有关的活动的权利。也可称其为财产性的个人权利。开发利用环境资源权发源于传统民法上的民事权利。但是,它又不是单纯的民事权利,因为环境法出于加强环境共享权的目的对其进行了比较严格的限制。开发利用环境资源权包括(但不限于)土地资源开发利用权、渔业资源捕捞权、狩猎权、采药权、伐木权、航运权、探矿权、采矿权、放牧权、基因权等。

（二）环境权的特点

我们说公民良好环境权不同于传统法学理论上的人身权、健康权，公民开发利用环境资源权也不同于传统意义上的财产权。因为人身权、健康权、财产权都可以为个体所拥有，成为个体权利，而环境权是一项集体权利，不可分割到个人，这一特点尤其体现于公民良好环境权之中。这是环境权的特点之一。

客观而言，作为环境权组成部分的这两种权利存在矛盾，环境权理论中片面强调保护公民良好环境权是必然忽视甚至排斥公民开发利用环境资源权，反言之，如果权利主体主张充分行使其公民开发利用环境资源权则有可能压缩公民良好环境权的行使空间。环境权理论一般更偏好于受污染方的单方面权利，完善的环境权理论的构建正是要协调这两者的关系，使其在同一权利框架下和谐并存。环境权内部的矛盾性，是环境权的第二个特点。

环境权的第三个特点是环境权是权利和义务的统一，即如《人类环境宣言》所述：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”既包含有权利，又包含有“责任”（义务）。也许有人对此观点存在疑问，权利怎么会包含义务？从人权理论角度来看，“人权具有权利与义务的不可分割性，实现人权在权利与义务上的高度统一，是先进的人权制度的一个重要特点。”马克思主义认为：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”这个一般原理，为现代人权观念所公认，体现于与人权相关的各个领域。这种权利与义务的统一性，是由人权自身的社会属性所决定。因为人权只能在人与人的社会关系中存在。在个人与个人，群体与群体，个人、群体与社会之间的相互关系中，某一主体享有某项权利，就意味着要求其他主体有尊重并不得侵犯这项权利的义务。否则，任何人的人权都无法得到保障。环境权作为“第三代人权”更为鲜明地体现了这一特性。但是强调这种权利义务的统一性的同时不应忽略权利与义务的可分性。因为权利与义务是两个相对独立的概念与范畴。就它们的实际行使来说，有的主体可能只享有权利而不尽义务；有的主体则可能只尽义务而不享有权利。

环境权的第四个特点是环境权主体的特殊性，既包括当代人，也包括后代人。“当代人和后代人对其赖以生存发展的环境资源有相同的选择机会和相同的获取利益的机会;不要求当代人为后代人做出巨大牺牲,也不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价;当代人有权使用环境并从中受益;也有责任为后代保护环境;在人与自然的关系中,每一代人都有相同的地位,没有理由偏袒当代人而忽视后代人。”尽管体现于具体司法实践时，真实的法律主体是当代人类。人类的未来世代仅是形式上(或者名义上)的法律主体,环境法用法律的方式赋予了他们以人类道义。但是仍不能否认后代人也是环境权的主体。这也是可持续发展原则的体现。

（三）环境权内容的辨析

需要申明的一点是，很多观点认为环境权包括一系列程序性的权利，即包括环境信息知情权，公众参与权，环境侵害请求权等，笔者认为要区分环境权和实现环境权的特殊程序工具。

作为一个权利分支,环境权需要得到有效的程序工具的保障。这与其他法律部门中的实体权利没有什么不同，而且也是必须的，因为权利持有者需要借助足够的可操作性程序权利来维护其实体权利。但将获得信息、参与决策与获得司法救济的程序权利放在环境权菜单中,是不合适的。在一定的法律体系中,程序权利是一组独立的权利,有一系列特殊的规则、原则和技巧。在一个特定的情形下,也许也需要一部特别程序法；作为一种立法技术,某些特殊的程序条款也可能被附带规定在实体法中。因此,在有些特殊问题上可以存在特殊的程序权利。即便如此它们仍然属于程序法上的程序权利而不属于环境法中的环境权。只不过由于环境保护的特殊性,环境权制度引发了传统程序法的变革。我们要讨论的问题是如何将这些新的程序权利纳入程序法框架内，而不是因其与环境权的表面关联而将其纳入环境权的体系之下。

对应于新产生的环境程序权利，对传统程序法的改变可以从这几个方面入手：环境信息知情权与公众参与权可纳入行政法领域的程序性权利，而环境侵害请求权可以纳入民事侵权领域。

三、环境权的实现

通常认为一项权利从其产生到为人们充分拥有，需经历三种形态：应有权利，法定权利，实有权利。

应有权利是人依其自然属性和社会属性所应当享有的权利，应有权利是人权最初也是最完整的形态，是客观存在的。法定权利是人们运用法律这一工具将“应有权利”法律化、制度化，使其实现得到最有效的保障，应有权利是法定权利的前提和基础。实有权利是指人们实际上能够享有的权利，是评价一国权利为人们实际享有程度的标志。环境权的实现也要经历这几个形态。目前环境权作为应有权利已经得到了全球范围的普遍认同，环境权正在经历着由应有权利向法定权利的转变，或者更进一步的正由法定权利向实有权利转变。

环境权作为一项法定权利通过国际法和各国国内法表现出来。

国际法领域自20世纪60年代以来制定了一系列宣言性及有约束力的国际文件，明确阐述了环境权。如1966年12月9日签署的《经济、社会、文化权利国际盟约》第11条：“本盟约缔约国确认人人有权享有其本人及家属所需之适当生活程度，包括适当之衣食住行及不断改善之生活环境。缔约国将采取适当措施确保此种权利之实现，同时确认在此方面基本自由同意之国际使用极为重要。”又如《非洲宣言》称：“各民族有权向有利于其发展的普遍良好的环境。”以及著名的《人类环境宣言》第一条：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”

人类环境权具体到各国国内法就体现为公民环境权，无论是发达国家还是发展中国家都可以找到对环境权加以法律化的实例。在发达国家，环境权的规定体现在一系列单行的国内环境法中:如《瑞典环境法典》第1条:“这部法典的目的是促进可持续发展,这种发展确保当代人和未来世代人一个有益于健康的和健全的环境。这种发展将建立在对这一事实的认识基础上:自然是值得保护的,在享有改造和利用自然的权利的同时,得履行一种明智的管理自然资源的责任。环境法典将被适用于这样一种方式,以确保:①人类的健康和环境受到保护,避免来自于无论是污染物或者其他影响的损害和伤害;②有价值的自然和文化环境得到保护和保持;③生物多样性得到保持;④土地、水和自然环境的综合利用以便于保障生态的、社会的、文化的和经济条件的长期的良好管理;⑤重新利用和回收利用,以及鼓励在建立和维持自然循环的观念上的材料、原材料和能源的其他管理。”又如《挪威宪法》第110b(1)条:“每一个人有权获得一种有益于健康的环境和一种生产力和多样性受到保护的自然环境。自然资源的利用应建立在全面的长期的考虑的基础上,由此未来世代人的这一权利也应该受到保护。”还有《1995年芬兰宪法》第14条:“人人都负有对大自然及其生态多样性、环境和的文化遗产的责任。公共当局应当努力保障每一个人的良好环境权,以及每一个人影响与生活环境有关的决策的机会。”随着环境权理论影响力的扩大，许多发展中国家也开始在宪法和综合性环境法中对环境权加以规定,如:《智利共和国政治宪法》(1980年)第3章第19条规定:“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”。《秘鲁政治宪法》(1980年)第2条第123条规定:“公民有保护环境的义务,有生活在一个有利于健康、生态平衡、生态繁衍的环境的权利”。《韩国环境政策基本法》对国家、企事业单位和公民的环境权作了全面规定。墨西哥于1988年1月28日颁布的《生态平衡和环境保护基本法》规定:“所有人都有权享受一个健康的环境”,要求使用生态系统及其要素的方式必须保证可持续生产与生态整体性及平衡的最佳协调状况。这些规定对发展中国家确定和实施环境权起到了明显的促进作用。可以说环境权由应有权利向法定权利的过渡已取得了很大进展。

由于美国和日本对环境法的制定和环境权的研究较为深入，他们已经开始迈出环境权由法定权利向实有权利转变的第一步了。尤其是美国以其独特的民众诉讼制度通过环境诉讼较为有力的保证了环境权的实现。

当然，环境权距离其获得最终的和广泛的实现还很远，而且存在着颇多争议和困难，但环境权的确立和实现已经成为当代环境权发展的趋势，这是不容置疑的。

四、中国环境权理论的构建

目前一般认为，我国的相关法律已经具有了环境权的相关内容，如《中华人民共和国宪法》第26条:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。1989年《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。此外,《大气污染防治法》等环境保护单行法也作了相关规定,并且在《民法通则》、《刑法》等其他部门法中也规定了有关侵犯环境权益法律责任的条款。但已有法律规定并没有明确提出环境权，使其成为一项名副其实的法定权利，可以说我国目前处于环境权由应有权利到法定权利转化的初始阶段。中国的环境权理论还有待构建。

（一）前提

笔者认为，我国环境权理论的构建应遵循两个基本原则，一是国家主权原则，二是预防原则。这是构建我国环境权理论的前提。

环境权是“第三代人权”，是一项集体人权，其实现过程必然要受国际法原则的约束，而国家主权原则是一项公认的国际法准则。在包括保护环境权在内的人权保护实践中处理好促进人权国际保护与尊重国家主权的关系，一直是一个首要和关键的问题。我国一直坚持这一点，因此有必要将这一原则纳入环境权理论构建的思考中。

由于环境问题本身的特点，预防原则被视为环境法领域中的一个普遍原则，几乎所有国家制定环境相关法律时都会将其纳入立法之中，同样的作为环境法体系一部分的环境权理论也应体现这一原则。在对环境权进行的早期研究中，有学者发现以前所倡导的环境权多体现于环境侵权救济中，此时环境权遭到侵犯已成为事实，环境问题也已造成，这显然有违预防原则，不利于环境保护。因此在此后的研究中逐渐加入了这方面的考虑，目前也取得了一些成果，可以为我国所借鉴。

（二）对他国环境权理论与实践的借鉴

与其他国家相比，我国环境权理论与实践的研究都还比较初步，远不能适应我国日益严重的环境问题。因此对他国的借鉴就成为必要。学界对此也十分关注，对欧洲、美国、日本的环境权制度都有深入细致的考量。笔者认为美国的环境权制度较具代表性，同时也很有实效性，可以为我国所借鉴。

美国环境法上的典型救济制度是民众诉讼制度，在公民环境权的保护中起主要作用。美国环境法上的民众诉讼条款最初出现在1970年的《清洁空气法》(TheCleanAirAct),该法赋予民众借助联邦法院督促执法的权利,以确保该法的目标能够实现。尔后陆续订立的一些环境保护法律中,也有民众诉讼条款的规定。美国环境法上的民众诉讼在性质上属于环境行政诉讼制度中的公益诉讼（publicinterestactions）,是一种自力救济措施。其设立的目的是为保护公众环境利益，这一目的表现为民众诉讼的原告资格的取得不再拘泥于所谓“法律上的权利”原则（legalrightdoctrine）,而使用“实际上的损害”（injuryinfact）原则；体现在诉讼过程中，诉讼参加人虽然应主张其与所争事件有一定的利益关系,但诉讼的目的往往不是为了个案的救济,而是督促政府或企、事业单位积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力也未必局限于诉讼的当事人。而且民众诉讼多以禁止令的方式作为救济措施，以促进污染标准的实现，也体现了预防原则。

总之进行民众诉讼不仅仅是为了弥补个人的损害,其重点在于实施国会通过的各项公共政策，保护公众利益,进而保护过去、现在和将来的环境权益。

（三）我国环境权理论的构想

综观各国环境权理论及实践，总结其经验教训，学者对我国环境权理论的构建提出了颇多建议。有人提出走设定权利的道路，即将环境权写入宪法，或者在民法体系下构筑私权性环境权。有人则持反对意见，认为我们虽然引入了环境权理论,却不一定重走在欧美司法实践中并不成功的设定权利的老路,而应理性地对待在宪法或民法中创设环境权的问题。认为在目前对环境权的性质、内容尚有重大争议的情形下,“即使在法律中写入环境权条款,在实践中的作为也令人怀疑。与其在宪法中写入,不如通过立法确认公民及环保团体的环境诉讼权,以参与为本位的程序意义上的环境权更能在环境行政管理和环境司法实践中发挥作用”。

笔者认为，创设权利的作法不应全面否定，而应理性地对待，至于把“以参与为本位的程序性环境权理论”作为环境权理论的主要方向的作法笔者却不敢苟同。前文已经述及，环境权是一项不包括程序性权利在内的实体性权利。以此为出发点，根本不会导出“以参与为本位的程序性环境权理论”这一概念。

笔者认为应从创设权利和建设实现环境权的程序工具两方面来考察环境权理论的建立。

法理学认为：“如果一种权利处在无法回避的侵犯之下，它就不是权利。”以此为依据，环境权被认为不宜成为宪法性权利，仅仅存在一个内容抽象、模糊、难以把握和具体操作的实体意义上的环境权条款，无助于环境权的实现。笔者也认同这一观点，因此，环境权入宪不能是笼统，宣誓性的，而应是具体的，列举性的。有些尚不具有实践可能的环境权不必急于将其变成单一具体的法定权利，比如目前我们还做不到以厌烟权来主张禁止建设香烟工厂。所以，创设权利并非绝对不可行，只是把握其度的问题。而且笔者认为，创设权利尤其是在宪法中创设权利是环境权理论发展的趋势。

我认为环境权理论的创设更应注重程序工具的完善，即不只是在环境权理论范围内来讨论问题，而应考虑到改进传统程序法。从我国现有的程序法来看，应以与环境权关系最为密切的行政法领域的程序法和民法领域的程序法为改进重点。改进方向如下：

1、扩大公权力对环境权的影响，但又不能只依靠公权力。环境权作为一项集体人权具有特殊性，它属于全体公民，而不能分割到个人，对于这种权利，存在一种趋向：人们总是更关心仅仅属于自己的利益而不是属于自己所属的某个共同体的利益。鉴于这种特点再没有比国家更合适作为公民环境权的保护者的了。基于此，当公民环境权受到侵害时，受害一方可向国家直接主张责任，而不必与污染主体发生直接关联，即与环境权相对应的义务主体是国家而非排污企业。这种设想已经被美国民众诉讼制度证明是可行的了。国家角色由权利政治的主体和警察国家政策的执行者转变为公益政治的主体和福利国家政策的执行者。这种方法同时适用于公民良好环境权和公民开发利用环境资源权。对公民良好环境权而言，由国家制定科学的标准和具有实际效力的法律来限制公民开发利用环境资源权来实现；对公民开发利用环境资源权而言，在国家制定的科学标准和法律的框架下可自由行使。这种能够方式由于公权力的全局性视野，也更容易体现和贯彻预防原则。当两类环境权都在合法前提下行使时，造成了环境问题，只有国家成为唯一的责难对象。

但是把国家作为环境权的唯一守护神也是不可取的，因为公权力有其缺陷：（1）作为公权力行使者的政府理性有限，合理科学的设定的公民良好环境权与公民开发利用环境资源权的界限并非易事。（2）政府的中立性有限，使得合理界限的制定和执行都带有不可预测性。（3）仅由政府从事环境权的实现和保护有违法律效率原则，因为权利主体的能动作用被忽视，是一种资源的浪费。因此就引出了改进环境权理论的另一方向。

2、把环境信息知情权、公众参与权融入行政法、民法领域，使其涉及范围更为广泛。环境信息知情权是国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况等有关信息获得的权利，这一权利是公众参与国家环境管理的前提，同时也是环境保护的必要民主程序。公众参与权内容则更为广泛和重要，也是法律民主的体现。行使公众参与权的方式多种多样，包括参与环境政策法规制定,参与环境管理等。笔者认为目前经常讨论的环境诉讼主体范围扩大的问题也可视为这类改进方式，这一点上可以借鉴美国环境诉讼主体资格的规定。诉讼主体的扩大可以促进环境权的维护和公民环境权意识的提高。有人会担心因此引起的诉权滥用问题，但我们不能因噎废食，对其进行一定的限制就可以了，比如，进行环境诉讼前要穷尽行政救济等。

结语

笔者认为中国的国情有设立环境权制度体系的天然土壤。一般认为社会主义人权观强调个人人权与集体人权的高度统一，环境权作为一项集体人权得到了充分的重视，较比较注重个人权利的资本主义社会，环境权的主张更易得到广泛支持。

环境权理论体系的构建的过程充满困难和障碍，但在环境问题日益严重，公民环境意识日益提高的今天，对环境权理论的创设和完善势在必行。

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