宪政视域地方公债制度分析

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编者按：本论文主要从作为一种分析框架的宪政；地方公债对中国宪政建设带来的影响；宪政建设、央地分权与地方公债的未来改革等进行讲述，包括了宪政是多元主体的利益平衡机制、宪政是历时性的动态过程、分析框架在本文中的作用以及意义、地方公债改变了什么、哪些制度依然坚固如初、完善中央和地方的公务分权、通过试错，逐步建构合理的地方公债制度、逐步完善相关宪政制度建设等，具体资料请见：

【摘要】地方公债制度在我国已经建立。通过“宪政是多元主体利益的平衡机制”和“宪政是一个历时性的动态过程”这两个标准建立的分析框架，本文分析了2009年地方公债制度给我国宪政建设所带来的变化以及可能产生的影响。如果以更加宽容平和地心态考量这一关涉宪政建设的制度变革，人们将会看到这一制度革新对于央地分权以及地方政府“主体性”建构所具有的积极意义。当然，其间所存在的制度缺漏依然需要在宪政主义的指引下逐步加以解决和完善。

当2008年底地方公债被提上国家议事日程时，反对的声音曾经一度甚嚣尘上，我们也曾就该项制度在当下中国的建立表示忧虑。[1]然而，该项制度已经势不可挡地建立起来了，[2]一味地去反对显然已没有太大的意义，因为无论是学术的演进，还是宪政的建设，都不可能是在一张白纸上勾画美好的蓝图。既然有一些东西无法改变，那么寻求最好的解决之道就成为必须的选择。

一、作为一种分析框架的宪政

在进入具体问题分析之前，我们需要首先强调本文的分析框架——“宪政”。作为百年来中国人孜孜以求的梦想，这一词语在国人心目中似乎已并不陌生。然而，本文希望能够摆脱人们对于“宪政”惯常的理解，从中抽出“宪政是多元主体的利益平衡机制”和“宪政是一个历时性的过程”两条主线作为分析框架。

（一）宪政是多元主体的利益平衡机制

多元主义或多元论（Pluralism）是一个常见于法学、政治学等诸多领域的概念。在多元主义看来，人们依赖于这个由思想、观念、主张、理论、利益以及生活方式等多重力量和多元利益构成的复杂空间来平等竞争和合作，并因为这种多元而倡导社会的宽容和妥协。也正是在这一点上，宪政的理念与制度与多元主义实现了契合，因为宪政就是在宽容精神的指引下，通过多元政治与社会力量彼此对抗和妥协达致利益平衡的一种国家治理模式。

当然，作为最高层次上的“政治竞赛规则”，[3]宪政体制中的多元利益竞争和妥协要求利益角逐中的每一方都以他方的存在作为己身存在的前提，不但承认他方的“主体性”，而且还能够做到尊重他方、彼此依存，最终将政治斗争导向以非暴力的和平谈判和政治协商为特征的良性发展轨道上。在这个意义上，宪政不仅意味着价值多元主义、非意识形态化以及公共制度的中立性，而且意味着应当以承认多元利益主体的“主体性”为前提，通过主体间的平等竞争达成利益的平衡和妥协。

以“公共利益”问题为例，宪政主义认为，公共利益是从社会本位出发进行公共选择（publicchoices）的结果。这即是说，公共利益并不具有统一的、抽象的和固定的标准和模式，而需要由分散的、多元的且相互制衡的多元利益主体,在尊重人类基本价值的基础之上，通过不断地谈判和竞争最终达成。而所谓多元利益主体，既包括国家机关，也包括公民和其他社会组织；既可能是中央或联邦政权机关，也可能是地方或联邦组成单位的政权机关。虽然不同的国家结构模式下人们处理央地关系的方式有很大不同，但宪政主义认为，无论哪种宪政体制中，中央和地方都存在着一定程度的分权，地方都是非常重要的政治实体，它们的存在、利益、权力和法律地位都受到宪法的保障。

（二）宪政是历时性的动态过程

在当下中国，常见的宪政研究范式是将“宪政”理解为一种“虽不能至，但心向往之”的社会状态。在那种社会状态，公民权利因为宪法的实施得到了切实地保障，公共权力因为权力的分立制衡得到有效地规制，政府与民众不但依法办事，而且将宪法和法律视为一种信仰。

这种状态的描述对于因为社会转型而陷入“迷茫”的中国来说，当然是十分必要且重要的，因为其不但可以启蒙民众，而且在某种意义上指明了未来政治改革的前进方向。不过，事有两端，这幅由宪法学家们描绘出来的诗情画意的政治蓝图，毕竟是中国人比照着西洋图式临摹而成的。如果过分强调或者教条式的“推销”这一范式，不但可能使人忘记宪政的建设需要几代人乃至几十代人百折不挠地努力，而且可能因为没有明确指出实现美好蓝图的路径，致使民众因急生怨、因怨生恨，最终摧毁宪政本身。

我们认为，既然宪政的本质是允许多元利益和多元价值平等竞争，那就意味着宪政既不会有固定的实现模式——因为每个社会的社会利益主体以及彼此间的力量对比并不相同，也不会是在某一光荣伟大而神圣的时刻（尽管这样的时刻十分重要）到来之后就可以一劳永逸地坐享其成。作为一种历时性政治建构的动态过程，宪政不但需要人们持续地努力，而且允许制度的创造者进行一定程度上的“试错”，当然前提是必须在宪政主义的指引下进行。[5]

（三）分析框架在本文中的作用以及意义

“宪政是多元主体的利益平衡机制”这一标准将有助于我们审视以下几个问题：（1）地方公债制度究竟为中国央地关系的发展和宪政体制的建设带来了哪些改变？（2）哪些应当改变的制度却依然坚固如初？（3）变与不变对于今天乃至未来的中国具有哪些可能的意义？

“宪政是历时性的动态过程”这一标准则让我们远离静态的“宪政临摹图”，真正将2009年地方公债制度的建立看作是中国宪政建设过程中的一个“试错”。起初，本文的作者对地方公债在当下中国的建立表示了极度忧虑；今天这种忧虑并没有丝毫减退，然而我们却希望能够以更加宽容平和地心态来看待这一关涉中国宪政建设的改革问题，并尝试着为其找到理想的归宿。

二、地方公债对中国宪政建设带来的影响

中国2009年度业已建立的地方公债制度是以“中央政府代地方政府发行”的方式来实施的。依据财政部下发的《2009年地方政府债券预算管理办法》（下称《管理办法》），其具有以下特点：①发行的目的是为了“实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”（第1条）；②地方政府债券的发行，需要经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，但是由财政部发行并代办还本付息和支付发行费（第2条）；③通过地方公债筹集来的资金应当主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目（第5条）；④地方政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还。地方财政要足额及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1-5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。（第10条）

（一）地方公债改变了什么？

在数千年的历史长河中，中国一直是一个中央集权国家。这种自秦汉以来一以贯之的国家治理模式试图将中央政府设想为一个无所不能的“超人”，由其制定严格的组织纪律对地方官员进行严格管制——管制方式包括垂直管理、易地为官、郡县制和财政权力集中于中央，并辅之以“天下一家”、“万众一心、和衷共济”的意识形态加以约束，来实现预定的社会和政治目标。

在今天看来，这种国家治理模式确实可以有效地维护国家的稳定与统一，而且客观上支撑了中国数千年的恢宏文明。不过，其也存在一些不可忽视的弊端，比如过度依赖于民众对“权力中心”的渴望和对“中央政府”的顶礼膜拜，由此导致民众对地方政府的不信任；比如将地方政府仅仅看作是代表中央管理地方事务的执行机构，因此导致地方政府主要对中央政府负责，却并不对地方民众负责。

新中国成立后，基于社会主义民主制度的优越性，共和国本来可以很好地解决此一问题，建立良好、有序且法治化的央地关系。然而，随着高度集中的计划经济体制的确立，国家不但长期陷入“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”恶性循环中，而且几乎完全取消了进行地方自治和建立地方“主体性”的可能性，[6]直到1994年分税制的改革，这种情况才有所改观。

1994年分税制改革的内容人们已经耳熟能详，但熟悉并不意味着理解，这里需要强调的是，在过往的理解中，人们更多地是从经济或者效率的角度看待这一问题，却并没有意识到这一制度革新对于中国央地关系乃至宪政建设所具有的重要意义，因此常常会因为征税成本、或者机构设置的不完善等枝节问题就轻易否定央地分税地必要性，甚至干脆呼吁或者要求“国税与地税合并”。[7]如果放在宪政的框架下来审视这些建议和呼吁，就会发现它们不免有些短见，因为分税制改革不但使地方政府获得了法定的地方税种，拥有了稳定的地方税收收入，而且自身的性质也在悄然间发生了变化——即地方政府不再仅仅是中央政府的人，而开始转变成为拥有独立税收和独立存在价值的“政治主体”。也正是通过此一改革，我们不但看到了中国央地关系走出“条块矛盾”这一恶性循环的希望，而且终于看到了中央政府对地方政府作为独立的“利益主体”身份和“政治主体”身份的肯定（至少在客观上，这一结论是成立的）。权力的分立与制衡、地方政府对地方民众负责、甚至实行地方自治等多年来的宪政追求不也都悄然贯穿于其中吗？所以，分税制改革为中国宪政建设做出了突出性的贡献。

也正是在这个意义上，我们应当看到“地方公债”制度的建立对于我国宪政建设的积极意义。既然中央政府认为地方公债“以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体”，并在“地方政府未按时上缴债券本息、发行费时，由中央财政根据逾期情况计算罚息，办理中央与地方财政结算时如数扣缴”，那就意味着中央政府认为应当由地方政府，而非其自己，为地方公共产品的提供“买单”。其间所暗含的逻辑如右图表1所示。

如果说1994年分税制改革是我国央地关系合理建构在宪政主义方向上所迈出的第一步的话，那么，地方公债制度则让中央与地方政府再次明确了彼此财政上的权利与义务，进一步巩固了央地间的权力分立，也在客观上实现了中央政府对地方政府“主体性”的再次确认。如果纯学理上的探讨不足以让人们看到这种变化所带来的积极影响的话，我们可以回顾在此之前中央政府对地方公债的态度。1998年，中央政府发行了1000亿元专项国债，其中500亿元转贷给各级地方政府，期限3-5年，年利率4%-5%；1999年，中央财政又安排300亿元转贷给地方，但都是以国家公债的方式来实现的，与地方公债无关；到2002年，当很多人（包括北京市政府）提出以北京市政府为发债主体，以北京市政府税收为担保发行奥运市政债券建议时，同样被中央政府否决，最后只能以注册新的国资公司的方式发行企业债进行筹资。这种宁愿通过“国债”或者“地方曲线债”来弥补地方财政支出的不足，而千方百计避免地方债的做法表明，在过去相当长的一段时间内，中央政府并不愿意承认地方政府的主体性。[8]而2009年地方公债制度的建立则让这一情况有所改观。

（二）哪些制度依然坚固如初？

当然，2009年地方公债制度的建立对于宪政建设并非百利而无一害，这不仅仅是因为建立地方公债的相关宪政前提没有满足，因而可能带来不必要的风险，而且是因为这种出于保一时经济增长之需（实施积极的财政政策）而进行的制度变革，实际上已经把地方公债异化为“准国债”，因而大大抵消了其对于宪政建设所可能具有的重要意义。

依照地方公债制度建立的理论基础，地方政府对地方选民负责，提供地方选民所需要的公共产品与公共服务，所以地方政府有权基于地方公共利益的需求发行地方公债。正因为如此，各国的地方公债都具有以下特点：①以发展地方公共事业为目标；②以地方财政收入为担保；③风险高于国债，但是利率也高于国债；④投资主体主要是市场，因而具有较强的流动性。但是2009年中国地方公债的发行却极具中国特色，因而显得有些另类。（关于国债与2009年地方债以及地方曲线债的区别可以参见图表2）

首先，在中央政府的主观意图上，这次允许地方发行公债的目的极为明确，即“实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”，而并非是为了在划分中央和地方公务（事权）的基础之上承认地方政府的“主体性”。[9]因此《管理办法》规定，筹集来的资金只能用于中央投资地方配套的公益性建设项目或者其他经过中央政府认可并批准的项目。尽管这些项目在客观上多属于地方公务和地方公共产品，比如“保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施，生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套”（第5条），但是毕竟发行地方公债的主要目的不是为了提供地方公共产品，而是为了“实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”；

其次，通常说来，地方公债由地方政府以自身的财政收入和政府信用作为担保，风险高于国债，利率也高于国债。但是2009年地方公债所规定的“由财政部发行并由中央财政统一代办偿还，并将发行利率保持与3年期的国债利率持平”制度，实际上是将地方公债转化成了另外一种实质意义上的“国债”，因而“异化”了地方公债本身的制度逻辑；

再次，这种用“由中央财政担保，商业银行的资金以间接的方式低价贷给地方政府”替代之前“在地方政府干预下，商业银行的资金直接贷给地方政府相关机构或企业”——即用“准国债+地方曲线债”代替“地方曲线债”的做法（参见图表3），虽然回避了《预算法》和《商业银行法》等法律设定的“地方政府不能发行公债+国有银行风险硬约束”的制度障碍，[10]使地方政府低价顺利获得了建设资金，中央政府也顺利实现了其“刺激经济保增长”的目标，但作为一种短期应急措施，其结果可能并非是举杯共赢的场面。一旦地方政府因为决策失误、资金挪用或者腐败等行为导致投资失败，无力偿还债务，那么这种被异化的地方公债就可能将地方曲线债与国债的所有缺陷和风险基于一身：①地方财务黑洞越来越深；②国有银行将会因为地方政府无法偿还债务而出现大规模的不良资产，严重的话还可能引发金融危机；③如果中央以类似国债的方式偿还某一地方公债，不但容易造成地区的不平等，而且可能造成地区间的反向恶性竞争；

最后，由于这些具体目标和措施的“变异”，实际上导致了2009年建立的地方公债制度，既没有实现支持者们所希望的“借助多米诺骨牌效应，通过启动地方政府发行公债也许能够推动地方自治、责任政治和有限政府，提高地方财政透明度，促使地方政府和政治家对地方的民众负责，从而加速中国的整体制度转型”的目标，[12]也让反对者更加担心这种依赖于中央政府信用，而非市场信用或者地方政府信用的行政审批式的做法会引发更大的经济、社会乃至宪政危机。

在这个意义上，2009年所建立的地方公债不过是为了实现短期经济目标而不得已采取的一项经济措施——即将地方的举债方式由“地方曲线债”改变为兼具“准国债+地方曲线债”双重特点的特殊类型的地方债务而已。其既没有建立起真正意义上的地方公债制度，也没有从根本上改变我国的央地宪政关系，因而可能会让反对者和赞同者同时喜忧参半。

三、宪政建设、央地分权与地方公债的未来改革

上述的分析表明，2009年地方公债制度的建立虽然在央地关系的宪政建设方面迈出了重要的一步，但因为制度革新目标以及具体制度设计的“异化”，其所具有的重要意义又可能被大大削弱。

这一结论不免让人失望，但却并不表示地方公债制度在未来没有进一步完善的可能性。事实上，依照本文的分析框架，如果能够将宪政建设看作是历时性的动态过程，那么我们就可以更加宽容平和地看待这种具有“试错”性质的改革。因为宪政制度从来不是在真空或恒定的社会条件下形成和发展的。其既不会因为某一制度的建立而一蹴而就、立刻实现，也不会因为某一制度的不完善就瞬间崩坍。纵观人类的历史，我们可以看到，某些当初为了崇高目的所设计的制度，最后的实施结果可能会背离最初的目的，有些流于形式，有些甚至走向了反面；而一些动机不那么纯洁、设计不那么完善的制度，未必不能开出灿烂之花。[13]

所以，既然中国的地方公债制度已经建立，而且其中还包含了很多宪政的因子，那么我们所需要做的就是从更为广阔的宪政改革视角对其进行研究，并通过完善相关法律制度和技术，促使其向健康的方向逐渐发展。具体说来，我们认为制度改革和完善应当朝着以下方向不断：

（一）完善中央和地方的公务分权

所谓“公务”以及“公务理论”，最初起源于法国行政法上的界定，在法文中，其包括两种意义：其一是形式意义或者机构意义上的公务，指处理行政主体公共事务的机构，具体包括人员和物资在内的一种组织，即公务机构；其二则是实质或者功能意义上的公务，指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动，这种活动被称为公务。[14]

本文主要是在后一种意义上使用“公务”一词，并主要讨论央地之间的“公务分权”。不过，我们希望这种讨论能够在宪法层面上展开，即不仅讨论央地间行政主体的公务划分，而且中央政府与地方政府的所有权力都纳入到这一分析框架。为此，我们认为，可根据公务的性质将其分为国家公务和地方公务两种。当然，要给出国家公务和地方公务的定义是极其困难的，而且还需要承担许多智识上的风险。不过，找出它们之间的界限并非完全不可能。

我们认为，国家公务即是指那些有益于全体公民自由平等，因而需要由国家作为一个整体来承担的，或者基于行政区域的限制无法由地方政府提供或者地方政府只能低效提供的公务。按照此标准，其主要包括以下两类：①由中央政府及其职能部门具体执行的公务：包括国防、外交、国家间经贸合作、统一的货币金融政策、统一的度量衡、统一的税制和税率、空间（宇宙）、土地和海洋的开发和规划，以及关系整个国家科技水平的重大科技项目等；②可以由中央和地方共同执行的公务：包括交通和通讯、资源的开发利用和环境保护、各级教育、社会治安、基础设施和公共设施建设、国有资产管理等。

相对而言，地方公务更加复杂，因为各个地方政府的公务可能深入到了社会生活的所有细节。因此，我们可以将国家公务以外的，需要由政府担当的其他公务交统称为地方公务。

通常说来，国家公务应该由中央政府来担当，地方公务应当由地方政府来承担。不过有以下几种情况需要说明：①并非所有的国家公务都只能由中央政府及其职能部门亲自实施，实际上，中央政府可以通过合法程序并在给予必要的物质和权限保障的前提下委托地方政府及其职能部门来执行。当然，此一公务的最终责任要由中央政府来承担；②各地完全可以依据自身公务的需要来设置相关的政府部门，而不需要与中央政府完全保持一致，对于应由中央政府及其职能部门执行的公务，地方就没有必要设置相应的主管部门，这在一定程度上可以解决各级政府的“职能重构”和机构臃肿问题；③对于一些特别贫困的地区，地方由于人财物等方面的限制无法提供必要公共产品和服务的，可以由中央政府通过财政转移支付制度或者通过专项贷款、中央贴息贷款等方式予以解决;④中央政府不宜用强硬的行政手段去干涉地方政府，但可以通过资金、政策的引导和支持去敦促地方政府更好地提供公共产品。

（二）通过试错，逐步建构合理的地方公债制度

本文所建立的分析框架表明，宪政既是一种多元主体利益的平衡机制，又是一个历时性的动态过程，这意味着地方公债制度如何走上宪政之路并为中国的宪政建设做出应有的贡献，目前并不具有明确的答案。其需要中央政府在尊重地方政府的“主体性”的前提下，与地方政府“商量着办事”，进而“发挥两个积极性”（）；需要地方政府在宪政和法治理念的指引下积极地争取自身的权力和利益，并且对地方民众的利益予以更好的保护；更需要中央和地方政府在宽容妥协的基础之上找到互利共赢的协调机制。

就地方公债制度未来的建设和改革来说，我们认为，应当遵循以下几个原则：①应当将发行的目标明确定位于发展地方公共事业，提供地方公共产品，完成地方公务方面；[16]②是否发行，发行额度及用途应当举行由地方各阶层参加的听证会，并需要经过地方人大的民主表决（涉外地方公债的发行还应当由中央政府审批）；③应当以地方财政收入为担保，主要面向市场发行地方公债；④中央政府应当在逐步试错的基础之上，不断总结经验教训，制定地方公债发行的标准、额度、程序等方面的规范，[17]并在适当的时候制定相关法律。

（三）逐步完善相关宪政制度建设

我们曾经担心在相关宪政前提不完善的情况下贸然发行地方公债可能会带来很多不欲的后果，今天这种担心并没有减退。然而，地方公债制度已经建立，那么着力完善相关宪政制度就变得必要且亟需。

首先，建立不但对地方人大负责，而且受地方人大（以及人大背后的选民）有效监控的责任政府是最为紧要的事情。这意味着中央政府在承认地方政府的“主体性”以后，要更加明确自己的身份，更加依赖于地方人大对地方政府进行民主监督和有效监控，而不是去过分强化自身非常规的监督和规制手段。

其次，要加快进行户籍制度改革，为不同区域内公民的合理流动减少和消除不必要的障碍，从而创设更多的有利条件，使地方民众在某一地方政府不能有效且充足地提供公共产品却大肆举债的情况下，有机会“用脚投票”，离开该地区。

再次，要依照《信息公开法》的要求，加大地方公债发行的信息公开力度，保障相关投资主体在透明公开的情况下进行地方公债的投资和交易。这不但有利于确保各类债券权利人的合法权益，而且可以逐步树立地方公债制度自身的权威性和公信力。只有这样，地方公债才“可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标，而这种市场的监督在某种程度上又可以自然促进地方政府之间的竞争和政府服务理念的创新。”[18]

最后，扩大公共参与的渠道和途径，让公众不但可以参与到地方公债的发行和市场交易环节，而且还可以就一个地方能否发行、发行多大规模债务展开充分的讨论。2009地方公债的发行审批制度依然没有走出行政内部决策和监控的“怪圈”，既容易产生权利与义务的纠纷，也不能有效地避免决策的失误和遏制腐败的蔓延。

另外，试图依靠地方公债建构合理央地财政关系是不现实的，下一阶段还着力解决当前中央与地方“财权与事权”不对称问题，并对分税制进行更加合理的设计，从而实现地府财政收入与地方公务大致均衡。需要说明的是，我们并不认为地方政府有多少公务就可以直接获得对应的税收，因为这并不利于国家的团结、统一和稳定。实际上地方财政收入与地方公务之间的平衡完全可以通过建立完善、公平和透明的财政转移支付制度来实现。

四、结语

我国在社会转型过程中，无论是经济发展，还是宪政建设，都遇到了人类历史上很多前所未有的难题，这些问题的解决既需要通过参考、借鉴前人和他人的经验与智慧，更依赖于当代中国人的聪明与智慧、勇气与担当。因此，未来我国地方公债制度的改革应当在总结中外成功经验的基础之上，通过不断探索和试错来实现制度的逐步完善，进而推动宪政制度的建设和发展。好在宪政是一个具有历时性的多元利益主体的博弈过程，未来依然充满希望。