地区立法阶段原则管理

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编者按：本论文主要从坚持党的领导的原则；坚持法制统一的原则；坚持服务大局的原则；坚持立法民主的原则；坚持条件成熟的原则；坚持地方特色的原则；坚持突出重点的原则等进行讲述，包括了要区别党在立法正式程序与立法准备程序中的不同作用、要区别党的集体决定与党的个别领导人的行为、做好统筹兼顾、合理安排等，具体资料请见：

【摘要】地方立法准备阶段坚持党的领导原则主要体现在两个方面。坚持法制统一原则要注意从纵向和横向两个角度来解决问题。坚持服务大局原则要着眼于构建和谐社会的大局。坚持立法民主原则有其客观的判断标准。条件成熟原则主要包含3个方面的含义。突出重点原则就是要使制定出的法律、法规能够更好地为经济建设中心服务。坚持地方特色原则的主要内容是要尊重地方客观实际。坚持立、改、废并重原则是维护法制统一、充分发挥法律作为社会关系调整器作用的要求。

【关键词】地方立法；立项与起草；基本原则

【正文】

地方立法准备阶段，一般是指地方立法在提出法案前所进行的有关立法活动阶段。其内容主要有两项：一是地方性法规的立项（包括立法规划与计划），二是地方性法规草案的起草。立项与起草的最终结果将直接为进入正式阶段的立法运作服务，其目的是为了提高立法质量和立法效率。“立法的准备程序，虽然处于正式立法程序之外，但是在我国往往决定了众多立法的命运，也就是说在一项立法正式提交审议之前其命运就已基本被定夺。正因为如此，立法准备程序在我国逐渐获得了相对独立的价值和地位”[1]。为此，必须坚持如下基本原则。

一、坚持党的领导的原则

党的领导是地方立法准备阶段应坚持的首要原则。要把党对国家事务的主张变成体现国家意志、人民意志的法律和决定，必须从立法准备阶段就要予以重视，以实现党通过国家机关依照宪法和法律来管理国家。坚持党在地方立法准备阶段的领导地位，应特别注意两个方面的问题。

第一，要区别党在立法正式程序与立法准备程序中的不同作用。在立法正式阶段，党要在宪法、法律范围内活动，严格依照宪法、立法法等有关规定来进行立法工作；但是在立法准备阶段，特别是在地方立法规划（计划）的编制阶段，要充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，围绕地方党委的中心工作进行，把党的路线、方针、政策贯彻到地方立法之中。具体来说，一方面，地方党委根据一定时期的中心工作和预期工作目标，积极地向人大提出立法建议；另一方面，人大在编制地方立法规划（计划）时要紧紧围绕地方党委的中心工作进行。同时，起草地方性法规时应积极反映地方党委的中心工作精神，为地方党委顺利开展中心工作提供法制保障打下基础，为把党的意志上升为国家意志提供机制上的保证。

第二，要区别党的集体决定与党的个别领导人的行为。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”该决定为在地方立法准备阶段处理集体决定与党的个别领导人的行为提供了新的政策依据。党总揽全局、协调各方必须遵循党的集体领导和依程序办事，维护自己参与程序的严肃性和权威性，不能任意改变程序的结果。通过正当程序做出的决定才是党的集体决定，而在程序之外的决定就是个人的意见。

二、坚持法制统一的原则

中央和地方之间的矛盾在法制建设领域主要表现在国家有没有统一的法制。关于法制不统一的危害，列宁曾经指出：“如果我们不坚决实行这个确立全联邦统一法制所必需的最起码的条件，那就根本谈不上什么维护和创立文明了”[2]，因此“法制只能有一个。否则既无文明，又无政治常识”[3]。建国之初，在总结立法权过于分散、法制相互矛盾的教训和经验基础上，1954年宪法规定只有全国人民代表大会拥有国家立法权。在宪法实际运作过程中，我国又强调在不违背中央方针的条件下，按照实际情况和工作需要，地方也可以搞章程、条例、办法，“我们要统一，也要特殊……这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的特殊”[4]。

在立法活动中，法制统一原则要求以宪法为根本的活动准则，具体内容就是坚持立法思想的统一，找准法律法规中的矛盾焦点并作出合理、科学的界定，杜绝带有明显保护主义色彩的部门、行业和地方的“办法”、“措施”等；就是坚持立法权力的统一，重视对立法权的配置及其立法权的正确行使，防止越权立法、越位设置法律责任；就是坚持法律效力的统一，使制定出来的法律法规对建立和谐统一的社会主义法律体系起重要作用，禁止损害社会主义法制权威和尊严行为的存在。在经过调查研究、分析比较和科学论证，进行立法预测的基础上，立法立项不仅要对每一具体立法项目的可行性进行认真研究后才能作出决定，而且还要从全局上对整个立法的发展趋势和前景作出正确的判断，在总体上做好统筹兼顾，确保社会主义法律体系内部的和谐一致。鉴于立法准备程序在我国的特殊性，从纵向上需要解决好上位法与下位法之间的衔接配套问题，避免产生下位法照抄照搬上位法、下位法抵触上位法等弊端；从横向上讲，需要解决好同一位阶上的地方性法规相互之间的协调一致的问题，避免产生相互交叉和相互冲突。

三、坚持服务大局的原则

由于立法涉及各方面的利益和实际需要，因此在立法准备阶段就要顾全大局，做好统筹兼顾、合理安排。但不同部门和不同人群基于自身利益的考虑，在立项与起草的有关问题上常常看法不同，甚至会发生激烈的争议。在立项问题上，对列入立法规划（计划）的不同项目，各有不同的主张、建议和依据；有时即使对同一个立法项目是否列入立法规划（计划）也有不同的主张、建议和依据；有时对都同意列入立法规划（计划）的立法项目，是把它作为审议项目、预备项目还是调研项目也有不同的看法。在起草问题上，人们的争论会更多、会更激烈，“立法中涉及权力的事，当仁不让；涉及权利的事，决不相让；涉及银子的事（指收费等），死活不让；涉及尽义务、负责任的事，安全礼让”[5]。说到底，他们欠缺的是大局意识。大局意识能正确体现国家意志和人民意愿，有利于维护和发展国家和人民的全局利益、长远利益、根本利益。只有这些利益得到保障，个人利益、集体利益、局部利益的保护和发展才有基础和保障。

那么，当前的大局是什么？地方立法准备阶段如何顾全大局？在总结我国社会主义建设的实践经验和借鉴别国经验的的基础上，根据全面建设小康社会的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我党在强调继续坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力基础上，又提出了构建包括民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处等内容在内的社会主义和谐社会。这就是当前的大局，即落实科学发展观，在不断解放和发展生产力的同时，构建社会主义和谐社会。在地方立法准备阶段，坚持服务大局原则，就是把立项与起草的着力点放在围绕以经济建设为中心上，不断促进经济发展和社会进步，充分发挥其帮助构建完备法律体系的功能，促使做好立法工作，使立法臻于科学化，为构建社会主义和谐社会提供法制服务。

四、坚持立法民主的原则

国家终极权力行使“最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果，而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物”[6]。在法制建设领域，这个产物就体现为整体意志的法律法规。衡量立法质量的高低，不仅要看立法技术水平的高低，还要看立法所体现的公平、正义的价值取向，更重要的是看立法是否为民，是否真正体现人民意志和最大多数人的最大利益的保护。经过立法民主环节，我们才有可能制定出高质量的法律法规。

人民行使包括立法权在内的国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，这是人民实现人民当家做主地位的基本路径。立法规划（计划）是各级人大关于立法的设想和部署，同样要体现人民的意志和对人民利益的保护，即努力做到立法项目是否能够最大限度地体现民主的意志和愿望，是否能够促进社会公平、公开、公正价值的实现，是否体现本地方绝大多数公民的整体利益和长远利益，是否有对特定集团、组织、个人或其他主体利益的偏袒。在立法准备阶段，坚持民主原则，主要是坚持程序方面的民主性，既包括编制立法规划（计划）的民主性，又包括起草法规草案的民主性。这就要求按照法定的立法程序，通过代议制民主、直接民主、协商民主等形式，由人大专门机关行使立法权。其中，发挥民众和专家等的直接参与作用，特别是使用具有协商、沟通和说服功能的听证机制和健全对地方立法公共讨论的空间等现代民主程序，更是立法民主的生动体现。

五、坚持条件成熟的原则

随着全面建设小康社会事业的蓬勃发展，立法建议项目很多，并且这些立法建议都有一定道理或依据。为此，在地方立法准备阶段，就要在需要与可能之间进行分析研究基础上，对立法建议项目作出妥善的规划和安排，按照立法条件的成熟状况列为审议、预备或调研项目，或者决定不予立项，有步骤、有分别地展开起草工作，使立法能够很好地满足全面建设小康社会的客观需要。否则，就会制约该项事业的健康发展。在看到社会各方面需要立法的同时，还要看到满足这种需要的可能性，要把需要和可能两者之间相互联系起来进行研究解决。如果只强调对立法的需要，而不考虑可能，结果立法规划（计划）安排的立法项目很多，而立法实际工作所需要的人力、物力和时间都不允许，那么其结果必然是一些立法项目往往难以完成。

这里，地方立法准备阶段所说的条件成熟状况主要包含以下几层意思：第一，该立法建议是否能很好地满足本地方小康社会建设事业发展的客观需要，是否有利于构建社会主义和谐社会。如果不能满足或者不能很好地满足立法需求，制定出来的地方性法规可能会阻碍地方建设的发展。第二，本地的人力、物力和时间等条件是否允许把该立法建议变为地方性法规。如果条件不允许，即使如期出台了该地方性法规，但在执行中也会存在诸多问题。这样不仅会给实际工作带来损失，而且可能需要耗费大量的时间和精力去处理由此引发的一些不必要矛盾，同时还可能会挫伤包括立法建议主体在内的有关方面的立法积极性。第三，现有的政府财力支撑、科技水平和现行管理体制是否能够满足该地方性法规的实施需求。如果需要制定的地方性法规在实施中所需要的这些具体条件尚不具备，尽管社会生活中需要，但实际上难以实施，也属于立法条件不成熟的表现。

六、坚持突出重点的原则

建设富强、民主、文明的现代化国家是我国改革开放以来的最大实际。地方立法准备阶段的重要功能之一就是要使立法工作能更加及时有效地为以经济建设为中心的社会主义现代化建设服务。由于各地政治、经济、文化发展很快，需要制定的立法项目很多，所以对各个立法项目在人力安排和时间进度要求上，不可能是不分主次、不分轻重的齐头并进，需要分清主次和轻重缓急，突出重点、保证重点，否则工作上没有合理安排就不可能真正形成力量。

所谓突出重点，就是要在一定的条件下相对地集中人力和时间，从现阶段的重大实际情况和现实情况出发，按照标准和要求完成某一或某些重点立法项目，使制定出的法律、法规更好地为经济建设中心服务，加快改革的进程，更好地发挥立法为构建社会主义和谐社会而服务的社会效果，同时有效带动整个立法工作水平不断地上新台阶。就立法的“快”和“好”而言，在改革开放之初，“快”是重点。邓小平曾经针对当时的情况指出，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改一条，不要等‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”[7]。30年后的今天，加快立法步伐，使需要法来调整的事项尽可能得到法的调整仍然是一项重要任务，但是与“快”速立法相比，要求立“好”法，使所立的法尽可能完美无缺、具有科学性，已经成为一项更为重要的任务，从立法准备阶段把好立法质量关已成为突出重点的重要要求。

七、坚持地方特色的原则

地方立法要“根据本地实际情况和客观需要”进行。这里所讲的实际情况和客观需要，包括人与自然的关系、市场经济发展、政治民主进程、法治进程、人们行为方式、社会日常生活等各个方面的客观实际。这种客观实际的性质是动态的，既包括现实的客观实际，也包括历史的客观实际；既包括中国的客观实际，也包括外国的客观实际；既包括已有经验结论的客观实际，也包括有待探索的客观实际；既包括政治、经济、文化生活的人文客观实际，也包括地理、资源、环境的自然客观实际；既包括立法需求的客观实际，也包括立法供给能力和供给规律的客观实际。地方立法必须立足本地客观实际，结合本地生产方式、地理环境、人口状况等物质性区情因素，思想道德、文化、科学技术等精神性区情因素，国家制度、社会变革等社会性区情因素，使立法真正能够反映客观规律、符合经济社会发展的客观实际需要，使立法真正是“由必然性产生”，而非“由任性的偶然性产生”（马克思语）。

地方立法准备阶段要坚持的地方特色就是本地的这种客观实际。地方特色就是要在不超越立法权限，不违背宪法、法律和行政法规原则精神的前提下，结合本地具体情况和实际需要提出的立法项目能够反映和体现本地区的政治、经济、文化和社会发展的特殊性。其具体要求是：①与中央立法相比，地方立法是由地方立法机关制定的涉及地方事务的立法，具有较强的针对性和可操作性，对中央立法具有拾遗补缺的作用，效力只适用于本地区所辖行政区域的空间范围；②与其他地方相比，所提的立项项目能够把握本地区的特殊立法需求、特殊发展规律，需要制定的法规能够协调地方独特的社会关系，解决地方特殊的政治、经济、社会问题；能够结合本地实际，充分利用国家赋予的各项立法权力，创制出其他地区没有创制过的新规则，开拓地方立法发展的独特空间；③在立法技术规范上，不盲目追求“成套设备”，搞章、节、条、款、目俱全，努力做到体例适当、繁简适度、科学适宜、明确适用。

八、坚持立改废并重的原则

随着改革的深化和经济的发展，社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，不可避免地要出现现行法规需要修改和废止的两种情况。

第一种情况，现行法规需要修改。这类情形主要是，现行法规中某些条款与新颁布的上位法不一致甚至有抵触；现行法规的某些条款不符合社会主义市场经济体制要求或者与现行改革政策不一致；现行法规中某些规定已经滞后于经济和社会发展，不能适应行政管理实际需要；现行法规中的部分法规之间存在不一致、不适应、不协调的问题。但是这些法规大部分内容还在客观上起着调整社会关系的作用，还没有必要用完全新的法规来取而代之，只要予以及时修改即可使其更好地发挥作用。

第二种情况，现行法规需要废止。现行法规的基本原则和主要内容同新制定或者修订后的直接上位法相抵触；现行法规的基本内容已被新制定或者修订后的直接上位法所涵盖；现行法规已被新制定的同类地方性法规所取代；现行法规的调整对象或者主要规范事项已经不复存在；现行法规的基本内容已经完全不适应经济和社会发展的新情况等，该现行法规已经在事实上没有存在的必要甚至还可能引起社会秩序的紊乱。属于此类情况的应及时予以废除。

鉴于上述两种情况，在立法准备阶段要坚持立、改、废并重原则，地方立法机关在确定需要新制定法规项目、起草法规的同时，要把现行法规的修改、废止摆上同等重要位置，既要根据社会发展的实际情况创制新的法规，又要结合社会发展的实际把部分不适应或者完全不适应的现行法规列入清理范围，相应地列为修改或者废止项目，实现地方立法指导思想从过分重视创制到创制、修改、废止统筹并重的转变，改变创制地方性法规才是政绩的片面性认识。