探究新时代公安院校法学理论教育

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内容摘要：随着我国法学教育改革以及公安院校培养模式变革的不断深入，公安院校的法学教育呈现出诸多变化。为满足新时代的新要求，公安院校法学教育应尽快科学定位，实施以下改革：着力培养适应新时代复杂执法环境的公安法律人才，推动学科进一步发展；根据公安院校法学教育的特性，考虑从普通法学高等教育中衍生出来，构建完善独立的学科体系；根据教学练战一体化的要求，打造一支既熟练法律理论知识，又精通公安实战业务的复合型教师队伍；重视实践性教学手段的运用，平衡课堂理论教学与实践性教学的关系，使两者有机融合。

关键词：公安院校；法学教育；定位；师资；学科体系；实践性教学

在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上，我们党正式提出的“法治思想”，既具有十分重大的理论和实践意义，又具有非常深刻的政治和法治价值。法治思想是新时代高校法学教育和法治人才培养的行动指南。深入学习贯彻法治思想，将这一重大理论创新成果融入法学教育各个方面，提高法治人才培养质量，造就一大批德才兼备的高素质法治人才，是新时代高等院校的神圣使命与责任担当。公安院校是公安法治人才培养的第一阵地，肩负着培养公安法治人才的重任。我们必须认真学习、贯彻落实法治思想，深入研究、深刻思考总书记提出的“为谁教、教什么、教给谁、怎样教”的重大课题，从公安工作和队伍建设的需求出发，进一步完善公安法学学科体系，突出公安院校法学教育的特色和优势，提升公安院校法学教育服务国家依法治国战略的能力。在全力打造共建共治共享社会治理格局的新时代，在依法治国、全面建设法治社会的今天，公安机关的执法办案能力与水平直接影响到国家法治战略的实施［1］。而要有效提高公安机关和公安民警的执法水平、执法质量和执法战斗力，必须加强公安院校的法学教育工作。如何加强和做好公安院校的法学教育工作，是公安（警察）法学教育界一直在不断思考的一个问题。自从省属公安院校谋划升格为本科院校以来，公安院校的法学教育开始成为一个引人关注的问题。根据中国知网CNKI的统计数据，1999年开始公开发表第一篇内容涉及公安院校法学教育的文献，此后21年间共计公开发表了72篇，并且其中只有三个年度发表超过5篇，其他文献都相对比较均匀地分布在各个年度，长期保有研究热度。但是，我们也发现，研究的主题不够集中，专门研究公安院校法学教育的只有40篇。研究者也比较分散，同一作者的研究成果最多者为4篇，只有1人，撰写3篇者2人，撰写2篇者10人，其余作者都只撰写1篇。这些数据从一定程度上表明，学界公安院校法学教育的持续研究和深入研究是远远不够的。因此，从这个维度来看，加强和做好公安院校的法学教育工作，既是长期以来公安法学教育界一直在不断思考的老问题，又是新时代摆在我们面前必须加快解决的新问题。

一、公安院校法学教育的背景分析

中国特色社会主义进入新时代，随着社会经济的现代化转型以及新媒体时代的到来，各类新思潮、新观念的交织影响，不断冲击着公安队伍，对公安工作提出了巨大挑战。当前，全国公安教育战线正在持续深入地学习领会并贯彻落实党的精神、全国教育大会、全国公安工作会议和中央全面依法治国工作会议精神，认真贯彻落实公安部党委关于“全面贯彻落实党的教育方针，大力推进公安教育现代化”的重要决策部署，其首要任务与核心内容，就是要认识好、回答好、落实好“什么是新时代公安教育现代化及如何推进公安教育现代化建设”这一核心命题和时代课题［2］。公安教育工作的重要使命就是要为新时代公安工作和公安队伍建设提供人才智力支撑和源头动力保障，发挥好基础性、先导性、全局性的作用。毫无疑问，在这个过程中，公安院校的法学教育显然也是不能置身其外的［3］。公安院校一直肩负着高素质公安专门人才的培养重任，进行公安理论、警务技术和战术的研究，承担服务公安政法工作和服务经济社会发展的职能。公安院校培养的人才，无论是公安专业人才，还是法律专业人才，他们身上所普遍具有的特殊优势，不论是政治素质、警察职业精神、职业荣誉感方面，还是法律素质、心理素质、体能素质、警务技能方面，都是普通高等院校毕业生所无法比拟的。在这伟大的新时代，在这改革和发展的关键时期，在打造共建共治共享社会治理格局的重要阶段，公安机关面对社会稳定和经济发展的大局，面对社会管理创新理念的运用，处在执法工作的前沿，其执法水平、执法效率、执法质量事关重大，直接影响着党和政府在人民群众心目中的形象。因此，党和政府一直对提高公安民警的法律意识和法律素质十分重视。而法学教育在公安教育中具有基础性的地位和作用，要提高公安民警的法律意识和法律素养，要提升公安民警的执法能力和水平，在目前条件下，完善和优化公安院校的法学教育是行之有效和直接务实的途径之一。公安院校的法学教育是公安职业教育与法学专业教育相结合而形成的特殊的法学教育，公安（警察）法学也是基于公安机关职能的特殊性而产生的一门新兴的、综合性的法学学科。因此，学界一致认为，公安院校的法学教育既是法学高等教育的重要组成部分，也是公安职业教育不可或缺的重要内容之一。但是，我们同时也面临一个无法回避的问题，那就是公安院校的法学教育长期以来处于一种游离而尴尬的境地：到底是向公安类专业转型，以培养专门适应公安机关法制部门业务需求的公安专门法律人才为基本目标，还是遵循普通高校法学专业的培养路径，同时兼顾公检法及其他法律实务人才的需求？这个问题始终处于模糊而不确定的状态［4］。问题一直难以解决的原因主要有两个：一是公安院校传统的公安专业和普通高校传统的法学专业之间人才培养目标的不同，导致了二者有机融合的极大困难；二是公安院校的“类军事化”管理模式和普通高校的开放管理模式之间的区别，导致了二者人才培养模式的巨大差异。

二、公安院校法学教育的现状与缺陷

当前，公安院校法学教育主要存在以下四个方面的问题：

（一）公安院校法学教育定位不清，发展前景不明确

公安院校多数都是从干部培训起步，然后发展学历教育，从中专到大专最后才发展为普通本科院校，普遍起点较低，教育基础较差。公安院校的法学教育，相对公安类专业发展更晚，其历程大概有三个阶段：早期完全依托于公安类专业，作为公安类专业的法学基础课程来开设；后来有些规模较大的公安院校相继成立了独立的法学系部，在公安专业之外专门开设了法学专业；再后来大部分公安院校陆续升格为普通本科院校，逐步在教学资源、师资力量、办学规模、办学层次等方面有了较大的提升，但长期以来所形成的行政式办学理念以及对法学教育不够重视的思维惯性仍然影响着公安院校法学教育的进一步发展，尤其是改革创新的步伐较慢。因此，对于公安院校法学教育的定位，一直都有不同的观点，从公安类法制专业论到非公安类文法专业论，从学历教育论到通识教育论，从基础教育论到精英教育论，从职业教育论到素质教育论，众说纷纭，莫衷一是。长期以来的这种争论，直接导致了公安院校法学教育办学指导思想的混乱不已，也直接导致了公安法学人才培养模式的杂乱无章。公安院校法学教育到底是要培养应用型人才、研究型人才、创新型人才还是复合型人才？公安院校法学教育在这些人才培养的过程中到底怎样发挥作用？从目前全国各地公安院校法律专业的招生情况来看，主要有三种情况：一是继续为公安专业人才培养提供法学知识的辅助教育，二是与普通地方院校一样培养面向社会各界的法学通才，三是专门培养公安法制人才。但是，迄今为止，关于公安院校法学教育的定位问题，无论是公安部门还是教育部门都没有给出一个明确的答案，学界也还没有形成一个共识。目前这种模糊不清的状况严重影响了公安院校法学教育的发展规划和发展前景［5］。

（二）学科体系构建滞后，没有统一参考标准

公安院校的法学教育起步较晚、基础薄弱，至今仍然没有构建完善统一的学科体系。这主要反映在课程设置、教材建设、教学内容三大方面，各个公安院校基本上各行其是，千差万别，随意性很强，没有一个可供参考、评价、考核的全国统一标准。从目前全国各地公安院校法学教育的现状来看，无论是继续延续过往法学教育为公安专业教育服务的模式，还是照搬普通地方院校法学教育的模式，抑或是开启专事培养公安法制人才的模式，均未能充分挖掘公安院校法学教育的潜力，也未能全面体现公安院校法学教育的特色。一是课程设置方面，大多数公安院校的法律课程，基本上都是参照普通地方院校开设法学课程的模式，直接开设普通法学高等教育确定的法学核心课程“10+N”，有的公安院校尝试和探索制定具有自身特色的课程设置计划，但并没有建立一个公安院校法学教育较为统一的课程体系。二是教学内容方面，有些公安院校法学教育的教学内容理论性强、实践性弱，枯燥乏味，甚至资料陈旧，知识过时，与智慧警务背景下日新月异的公安实战严重脱节。三是教材建设方面，大多数公安院校法学教育所使用的教材都是直接采用重点高校法律院系或者知名政法院校的法学教材，甚至人才培养的特色、质量和目标与普通地方院校基本雷同，没有突出公安院校法学教育的特点、规律和优势。少部分自编教材还存在水平不高、内容陈旧、审核不严、修订不及时、原创性不足等问题［6］。

（三）师资力量相对薄弱，人才结构与知识结构不合理

近10年来，公安院校大规模升本之后的师资队伍有很大的改观，高学历教师的比例不断提高。但我们也应该看到，多数公安院校的法学教师主要都是从重点高校法律院（系）或者知名政法院校引进的毕业生，他们法学理论水平较高，但缺乏公安实践经验，其原有的知识结构和经验积累与公安院校法学教育的需求相比而言还有较大差距。虽然2013—2017年公安部在全国公安院校和公安机关之间实施“双千计划”，推动了公安院校教师与公安机关教官之间的双向挂职锻炼，而且在“双千计划”结束之后，很多公安院校顺势推出或强化了兼职教官制度，但基层实战经验丰富的公安民警仍然受限于理论水平、工作时间、体制机制、薪酬待遇等一系列实际问题而无法被吸纳到公安院校教师队伍中来。因此，当前公安院校法学教育普遍存在“三缺一弱”的问题：一是缺乏高水平的学科带头人，虽然陆续“外引内培”了部分专家教授，但与地方院校相比仍然人数偏少、层次偏低；二是缺乏长期从事公安（警察）法学研究的专门人才，能持续研究、深入研究、独挡一面的优秀教师不多，甚至少数教师只能单纯满足低层次的教学需要，较少钻研教改，教学内容、教学手段长期不变，自我提高意识不够强［7］；三是缺乏实力强成果多的教师团队，导致很多教师的成长都只能靠自我努力，少数骨干教师也只能单打独斗；四是教师队伍整体实力偏弱，无论是专业素质还是创新能力，与普通高校的法学教师队伍相比仍有明显差距。同时，有些公安院校竞争激励机制还不够完善，使得教学质量高与低、完成工作量多与少，在薪酬分配上区别不大，加之多数公安院校法学教师不能跟地方院校法学教师那样做兼职律师，影响了教师的教学实践和教学积极性，也很大程度上影响了公安院校法学教育的发展后劲。

（四）对实践性教学认识偏差，容易走向两个极端

在公安院校法学教育中，实践性教学往往有两种比较极端的情况：一方面，有些教师片面追求知识传授的完整性和系统性，在教学过程中过于侧重于对法学理论的深入学习，过于侧重于对法条法规的全面阐述，从而忽视了公安院校法学教育的自身特点，忽视了实践性教学对于公安院校法学教育的极端重要性，忽视甚至脱离公安实战的需要，未能在教学中突出公安执法所涉法律知识的重点难点与实践运用，最后导致教师所教、学生所学与实践所需差之甚远、严重脱节，导致公安院校法学教育未能实现公安应用型人才的培养目标。另一方面，有些教师则过于强调实践性教学在公安院校法学教育中的重要性，认为只有实践性教学才能提高学生的法律实务应用技能，甚至把大量开展实践性教学作为在教学教研过程中是否勇于改革和善于探索的最重要的衡量标准，从而轻视在课堂教学中引导学生对法律体系的学习、法律思维的养成、法律理念的培育。有些教师往往在教学中只进行简单的知识点讲解就急于展开案例的分析与解答，经常以大量的案例教学挤占本来应有的法学理论知识的学习和讨论。更有甚者，有的公安院校热衷于大幅压缩法学课程教学而组织学生频繁地、长时间地到公检法机关去进行专业实践或毕业实习［8］。

三、新时代公安院校法学教育的改革思路

针对当前公安院校法学教育存在的问题，笔者认为亟需开展一系列的改革：

（一）尽快明确公安院校法学教育的定位

公安院校法学教育是法学教育与公安职业教育结合而成的，它从普通高等院校法学教育的基础上发展衍生而来，它是直接满足公安实战需要的一种特殊的法学教育。在公安执法环境发生重大变化、面临重大挑战的新时代，依法治国战略的实施、共建共治共享社会治理格局的打造、职业化公安队伍的建设，都赋予了公安院校法学教育更多的社会责任、历史使命和人民期待，这些比以往任何时候都显得更加厚重与殷切。因此，公安院校法学教育应当根据自身的人才培养目标和人才培养计划，结合当今公安院校法学教育的现实状况和发展规律，重新审视公安院校法学教育的价值功能，进行科学合理的定位，而且这个定位应适应新时代公安工作的需要，应围绕新时代公安工作的核心［9］。在当前国内普通高校的法学教育普遍采用基础教育论与职业教育论相结合理论的前提下，公安院校法学教育作为法学高等教育的一个重要组成部分，应当具备一般法学高等教育的共性，因此亦当遵循这一原则，即：公安院校的法学教育在定位问题上也应当采用基础教育论与职业教育论的观点。不过，除了与一般法学高等教育的共性之外，公安院校法学教育根据自身独特的教学资源、人才优势、办学条件和培养能力，在定位上应当具有自己的特性［10］。由此，笔者认为，公安院校的法学教育的定位有三个方面：首先，公安院校的法学教育应该是综合性的素质教育，应帮助学生培育法律精神、增强法律意识、养成法律思维；其次，公安院校的法学教育还应该是专业性的基础教育，应帮助学生了解法律理论、掌握法律体系、运用法律知识；其三，公安院校法学教育更应该是针对性的职业教育，帮助学生增强职业使命感、提高执法水平、提升执法效果。因此，根据这一定位，公安院校法学教育应当是在普通高等院校法学教育的基础上，紧密结合公安执法实战的现状和需要，以帮助学生树立正确的执法理念和掌握熟练的执法技能为目标，针对性地对学生进行法律理论和法律实践的教育教学，培养既精通法律理论知识又熟练掌握公安业务技能的复合型、应用型人才。

（二）构建公安院校法学教育学科体系

正如前述，公安院校的法学教育，与普通高等院校的法学教育相比，既有共性，也有特性。因此，公安部和教育部作为公安院校的两大业务主管部门，应当根据新时代公安工作与法学教育的需要和特点，协调构建适合公安院校法学教育的独立学科体系。在这个构建过程中，笔者认为主要应思考五个维度：一是法律体系的维度；二是法治体系的维度；三是法治工作的基本格局维度，即严格执法、公正司法；四是法治理论与公安实践紧密结合的维度；五是公安（警察）法学学科健康稳定发展的维度［11］。从具体措施上来说主要有三点：

1.科学设置课程体系。绝对不能简单照搬普通地方院校法学高等教育的课程设置，而应重点凸显公安院校法学教育的职业化特色，以法理学、宪法学等公共必修课程为基础，以刑法学、刑事诉讼法学、行政法学、行政诉讼法学、民法学、民事诉讼法学等专业必修课程为核心，再以商法学、知识产权法学等公共选修课程和经济法学、证据法学等专业选修课程为辅助，突出《治安管理处罚法》《人民警察法》《国家赔偿法》等重点内容，充分体现公安院校法学教育的职业化需要。同时必须合理调配好必修课和选修课、核心课程和一般课程的课时比例，缩短单门课程的教学时数，核心课程的讲授时数一般控制在60课时以内，选修课与一般课程的教学时数控制在30课时以内。对课时多的课程可以采取分散为若干门独立课程的方法供学生选修。课时减少了，习惯于从头讲到尾的教师可能不适应，可能会不知道该怎样讲课了，这其实就对教师提出了更高的要求。教师既要合理地安排教学内容，把握本门课程的重点与难点，还要针对性地指定参考书目，引导学生课后阅读，在自学中丰富和巩固所学的理论知识。

2.调整完善教学内容。在公安院校的法学教育中，既要及时了解法学理论知识与法律法规的更新，又要随时掌握公安实战形势的变化；既要坚持尊重和保障人权理念、坚持程序正当理念，又要关注公安执法一线的实践需求、强化警察职业化特色。例如私法类的法学科目本来跟公安工作关系并不密切，但是关涉到公民的切身权益，掌握私法规范有利于提高公安民警的权利意识，为在执法过程中最大限度地维护群众的合法权益提供思想基础。当前很多基层执法一线的公安民警都越来越关注民法，他们普遍认为现在从事很多公安业务，特别是基层调解业务，必须熟悉民法知识，在开展工作时才能做到心中有数、得心应手。因此，这类与公安业务紧密相关的私法知识，也应该作为公安院校法学教育中的重要教学内容。

3.加强教材建设。教材建设是高等院校学科建设中的一项基础性工作，也是衡量一所高校办学水平高低的重要标志之一，更是深化教学改革、巩固教改成果、提高教学质量、造就高素质人才的重要环节。2020年教育部还专门为此出台了《普通高等学校教材管理办法》，由此可见教材建设工作的重要性非同一般。公安院校法学教育中的教材建设，需要着力解决的最现实、最直接的问题，就是如何与时俱进地编教材、选教材、审教材的问题。必须坚持继承创新，既要汲取已有的成功经验和做法，又要不断推进理念、方法、内容等方面的改革；既要传承以往的经典案例，又要及时反映经济社会发展、公安工作改革创新和智慧警务发展的最新成果［12］。为推动教材建设的专业化、规范化，相关部门应考虑集聚全国公安院校的优秀法学教师力量，编撰契合公安院校法学教育需要和特色的法学教材，供全国公安院校选用或参考［13］。

（三）加强师资队伍建设，完善人才结构和知识结构

相比较地方高等院校法学教师而言，当前公安院校法学教师队伍的整体素质有待提高，教师队伍结构不尽合理，教师管理体制机制有待完善，职业吸引力亟待提升。因此公安院校要从战略高度和全局角度来充分认识法学教师队伍建设工作的重要性，把加强法学教师队伍建设作为基础性工作来抓。一是应注重专业教师的遴选，抓住机遇引进紧缺人才，主要是利用公安院校调整改革的时机，引进一批学科发展急需的专家型人才，发挥传帮带的作用，推动学科的跨越式发展。必须坚持政治立场坚定、业务水平过硬、法学理论造诣较高、公安实践经验丰富的遴选标准，把真正适合公安院校法学教育的教师吸纳进来。二是应更新理念广揽英才，按照“不求所有、但求所用”的灵活思路，继续坚持和完善多数公安院校已经建立实施多年并行之有效的兼职教官制度，不断选聘基层公安机关执法经验丰富、理论水平较高的资深法制民警担任兼职法学教官。三是应立足现状培养现有人才，重视在职法学教师的继续教育、培训和锻炼，采取多种有效措施，一方面支持教师到知名法学院校、公安院校访学进修、读博深造，另一方面通过双千、双育计划派遣骨干教师到基层公安机关执法一线直接参与案件侦办，以各种灵活多样的方式不断提高在职教师的法学理论水平和警察职业素养，以此打造一支既熟练法律理论知识，又精通公安实战业务的双师型、复合型教师队伍。

（四）重视课堂理论教学，强化实践性教学

法学是一门实践性、应用性非常强的社会学科，只学习法学理论、只背诵法律条文而不参与法律实践，难以真正理解法律的原则、精神和价值，更何况公安院校的法学教育还具有明显的行业特殊性。因此，实践性教学是公安院校法学教育中必不可少的重要教学手段和方法，而且应当比普通地方院校得到更多的重视和运用。事实上，越来越多的公安院校法学教育对实践性教学日益重视，各地都有很多探索和创新，从案例教学、模拟法庭、法律诊所到公共法律咨询服务、公安法制部门实习等等不一而足。但是，任何实践性教学活动，都不是孤立存在的，更不能盲目进行。我们无论如何都不能忘记，课堂理论教学才是最直接、最重要、最有效的教学方式，无论教学理念、教学方法怎样变革，怎样影响甚至冲击课堂理论教学，从本质上来说它都只能是一种补充与辅助。因为理论知识是实践性教学的基础，要想实践性教学取得良好的效果，就必须以理论知识作为指导［14］。因此，公安院校法学教育在不断加强实践性教学的同时，要继续重视课堂理论教学，把两者有机统一起来。一方面夯实实践性教学的法学理论基础，另一方面在实践性教学过程中深化对法学理论知识的理解和运用。具体实践教学方法包括：结合论辩式教学法，强化案例教学的形式，以满足公安（警察）法学的实践性要求；结合阅卷训练法，简化模拟法庭的形式，以满足公安（警察）法学的实用性要求；结合基层实战模拟，革新诊所式教学的形式，以满足公安（警察）法学的实战性要求［15］。但总体原则还是应通过法学理论指导实践，通过实践升华理论知识，在运用中寻找规律，在探索中寻找技巧，以此实现公安院校法学教育“教、学、练、战”一体化的教学目标。

四、结语

公安院校法学教育作为法学高等教育和公安职业教育不可或缺的组成部分，承担着为国家公安政法战线输送法律专门人才的重要任务，在促进社会主义法治建设、保障经济社会稳定发展中发挥着举足轻重的重要作用。面临新时代的新要求和新挑战，当前公安院校法学教育中不可避免地存在一些问题。面对不断变化的社会形势和日趋复杂的执法环境，公安院校法学教育必须尽快改革完善，不断探寻科学合理的改革路径，从明确目标定位、构建学科体系、加强师资建设到优化教学方法等等，通过进行从思想到内容的一系列变革，推动公安院校法学教育走上良性、健康、快速的发展轨道，真正从体制机制上使公安院校法学教育成为提升公安机关、公安民警整体执法素质、执法能力和执法质量的重要基础，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。

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作者：丁小巍，夏蔚  单位：广东警官学院