法律教育改革探讨论文

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摘要：法律教育改革是我国法学界探讨的一大热点问题。而改革的前提务件必然是先找到我国法律教育存在的问题及成因，并能认识其弊端。我国的法律教育存在着许多问题，其中一个积重难返的问题就是法律教育不统一，如法律教育的构成、类型与性质的多样化、法律人才培养的多层次化、法律教育办学机构的多渠道化、法律教育办学形式的多样化。导致法律教育如此混杂的原因是多方面的，如法律教育的目标不明确、法律教育与法律职业的长期分离、缺乏兴办法律教育机构的基本资质要求以及经济利益的驱动等因素。法律教育的不统一，其弊端是严重的，具有不利于我国法制的统一与尊严、有损我国司法的体面与尊严、影响了法律人才的培养质量、浪费了国家有限的教育资源等危害。

关键词：法律教育混杂性成因弊端

我国的法律教育肩负着为国家培养法律人才的神圣使命因而“一国法律教育的得失，有关于国家法治的前途”。诚然，我国的法律教育对我国经济与社会的发展以及法治社会的实现发挥着重要的作用，但是我国的法律教育也存在着许多问题，其中一个积重难返的问题是法律教育的不统一。本文将从多视角分析我国法律教育不统一的现状、成因及其弊端，以期为探讨我国法律教育改革的方向提供可能的背景。

一、我国法律教育混杂的现状分析

(一)我国法律教育混杂发展的源流分析。

我国真正的近代意义上的法律教育始于清末，而从清末以来的我国法律教育是通过不断移植各种外来法律文化的结果，以致于我国的法律教育从一开始就呈现出混合性与多样性的特色。l9世纪后半叶，我国最早举办的几所近代大学法律系科(如1895年设立的天津中西学堂、1898年设立的京师大学堂等)，主要是以英美或欧洲大陆国家的法律教育为蓝本的。l9世纪末和20世纪初，我国的法学教育主要以学习与模仿日本为主。如1905年，清政府建立了中国有史以来的第一所法学教育专门机构——直隶法政学堂，到1909年，全国共有法政学堂47所。这样，清末的法律教育就出现了大学堂(可以说是综合性大学)的政法科与专门的法政学堂同时并举的办学机构。而这种在大学之外广设法政学堂的体制就是模仿日本法律教育体制的产物，法政学堂无论是课程设置、教材还是师资均深受日本的影响，从而使我国的法律教育更具有大陆法系的特色。⑧

民国时期，在北京政府期间(191l—l928)，法学一直是最热门的专业。法政学校以突飞猛进的速度继续得以发展；在法政学校之外，综合性大学的法科也是最热门的专业；此外，自1910年清政府垄断法律教育的局面改变之后，民间法政学校和教会大学等私人法律教育机构也得到了迅速的扩展，如191年，仅江苏一省就兴办了l5所法政学校。当时具有代表性的私立法学教育机构主要有1911年创立的朝阳大学及1915年创立的东吴大学比较法律学院，且这两所私立大学的教学风格与特点不完全一样，其中东吴大学比较法律学院主要采取的是美国式的法律教育方式，而朝阳大学主要采取的是欧洲大陆的法律教育方式，注重法典的学习。法政学校之所以发展如此迅速，这与北京政府对法律职业资格的规定有密切关系。据北京政府1915的法律规定，司法官、律师成为了一种需要考试的职业领域，但是，它又规定法政学校三年制的毕业生、法政学校的教师执业三年以上的律师可以免试。这一规定，一方面使法律教育与法律职业得以结合，这是其进步的一面，但同时它又使受过法律教育的人享有不经考试而出任候补法官或充当律师的特权这种免试特权就等于使法政学校本身即拥有法律职业资格的许可权。这是当时法政学校得以快速发展的直接原因。除此之外，法政学校得以泛滥还有另外一个很重要的因素，即当时兴办法政学校的规定仅有课程设置的要求，而没有对师资、图书及校舍等作出最低标准的要求。这就为少数借兴办法律教育之名以谋取利益之实之人提供了商机。另外，当时的办学形式也呈现多样化的特色，由过去的公立法学教育机构转变为公立与私立的法学教育机构相并存的格局。蔡元培先生曾经对这种专门学校与综合大学并立兴办法学教育的体制表示过异议，认为“两科毕业之学生服务于社会，恒有互相龃龉之点”，并提出设立单科法律大学的改革建议(后未被采纳)。

介于法律教育的泛滥，国民政府于1929年颁布了《大学组织法》与《专科学校组织法》，规定法律教育机构限于大学法学系(院)和独立学院两种，不得设立法律专门学校或法政大学已经设立的，限期停办。因而自清末形成的大学法学院(系和法政学校并存的局面得以取消。这一举措，无疑有利于节约教育资源与统一法律教育的最低标准。此后，随着一系列与法律职业和法律教育相关的法律的出台(如《考试法》、《法院组织法》)，司法官的考试成为一项固定的、全国性的制度，从而使法律教育与法律职业得以结合起来，法律教育机构与法律教育体系得到了进一步的发展。然而，由于当时对法律教育的宗旨及法律人才的培养标准没有一个明确的定位，以致所培养的法律人才参差不齐，且“官场之贪污，政治之勾结，许多造乱之源，常归咎于‘文法”’④，因而后来出现了对法律教育进行了长达十多年的人为过火限制的不合理现象。

总之，自清末至新中国成立，我国法律教育从办学层次(大学法学院系与法政学校并存)、具体的办学形式(公立与私立并立)到培养模式(美国式与大陆或日本式)，均呈现出多元化的特色。

新中国成立以后，受左倾思想的影响，我国对旧的法学教育体制不分好坏一律加以了清除。与此同时，新中国的法律教育开始“以苏为师”，照抄照搬苏联的模式，并创办了一批专门的法律院校，而且综合性院校也建立了法律系，因而又出现了并存的局面。期间，由于法制被严重破坏，法律教育几乎全部被取消。从70年代末开始，随着我国改革开放政策的不断实施以及法制建设的不断恢复与加强，法学教育重新得以建立与发展。大学法学教育的模式与大陆法系国家的法律教育模式有些类似(如招收的对象为高中毕业生，教学内容兼具人文教育与法律教育，教学方法主要为讲授法等)，为我国培养了大批的法律人才。但是，我国现今法律教育最为积重难返的问题是法律教育的不统一，具体体现在法律教育的构成、类型与性质的多样化、法律人才培养的多层次化、法律教育办学机构的多渠道化、法律教育办学形式的多样化。

(二)我国法律教育不统一的现状分析。

首先，法律教育的构成、类型与性质呈现多样化。目前我国的法学教育是由普通高等法学教育、成人教育、职业培训、职业教育、自学考试和继续教育等同时并举的多种法律教育构成的从法律教育的类型与性质来看，既有学历教育，又有非学历教育；既有学科教育，又有专业教育；既有脱产，又有半脱产和业余教育；既有正规教育又有非正规的教育。

其次，我国法律人才的培养层次呈现出多样性。这又可以从两个方面来分析：一是从法律人才培养

的纵向层次来看，我国不仅有法学本科、硕士与博士三个基本层次的学历与学位教育而且还有法律中专与大专的教育；二是从法律人才培养的横向层次上来看，呈现出多头并举、犬牙交错的状况。如在高等法律教育本科阶段，又增设有辅修、双学位、第二学位教育；成人法学教育中包括短期培训、岗位培训、职业培训、专业证书教育、专业继续教育、成人法律专科、“专升本”和“高起本”教育；研究生教育中除法学硕士与法学博士之外，从19％年开始又新设了法律硕士教育(其中又有非法律专业本科毕业攻读的法律硕士与法律专业本科毕业攻读的法律硕士之分)，另外，还有研究生课程班教育。

再次，法律教育的办学机构呈现多样化特色。这也可以从两个层面来分析。一是从横向层次即从兴办法律教育机构的种类来看，既有高等教育机构又有非教育机构，还有行业主管部门与高等院校联合办学的形式。二是从纵向层次来看，上述三种类别兴办法律教育的机构各自又是政出多门的。如我国高等教育机构中兴办法律教育者是多元化的。既有教育部主管的重点综合性大学，如北京大学、清华大学、南京大学、中山大学等；又有司法部所属的法学教育系统，如中国政法大学、西南政法大学等五所政法院校；还有行业主管部门与地方所属的高等院校的法学院、系；还有地方政法管理干部学院以及各种各样的民办大学中的法律院、系。据不完全统计，现在全国普通高等法学院校、系已有300多所。我国兴办法律教育的非教育机构的类别也在不断增多。如各级党校设立的法律院系或法律专业、司法机构设立的各级法官学院与检察官学院。行业主管部门与高等院校联合办学的形式也是多种多样。如高等院校法学院与法院、检察院或公安部门联合办的各层次的法律教育。2002年司法部委托清华大学远程教育学院在司法行政系统启动了法律专业”专升本”远程函授教育工作就属于此类型。

第四，法律教育的办学形式与招生形式的多样化。其中普通高等法律本科教育主要采取的是全日制的脱产教育；研究生教育主要采取的是全日制的全脱产教育、半脱产教育与业余教育等形式。成人教育的办学形式更是五花八门，主要有普通高校中举办的法律函授、夜大、自考教育、远程教育等形式，独立设置的政法管理干部学院、政法干校和法官、检察官、律师、公证培训机构以及广播电大、业大与职大等。招生形式同样体现了多元化的特色，除有“计划内招生”之外，还有各种形式的“计划外招生”。

二、我国法律教育混杂的成因分析

我国法学教育的发展之所以会出现无序的状态，其原因是多方面的。

(一)兴办法律教育的目标不明确，这是导致我国法律教育得以混杂发展的根本原因。兴办法律教育的目标不明确，是指对通过法律教育到底要培养什么人的问题没有弄清楚。而法律教育的培养目标是什么，这本应是兴办法律教育首先予以明确的一个问题。因为法律教育的目标，是整个法律教育发展的核心，如果法律教育的目标不能准确定位，将直接影响到我国合格法律人才的培养标准、培养规格、培养方式与方法等方面的定位，从而使整个法律教育的发展会迷失其方向。当然，法律教育的目标定位，应依据一个国家的政治、经济与社会的状况、一个国家法治发展的程度以及法律教育自身的规律来确定。如前所述，我国近现代意义上的法律教育是从国外移植过来的，但是我国仅移植了西方式法律教育的形式，没有把兴办法律教育的基本理念真正移植过来，因而我国自清末以来对为什么要举办法律教育，举办法律教育的真正目的是什么，始终未能确定出一个相对稳定的培养目标与培养模式，以致我国过去的法律教育的发展带有很大的盲目性与混乱性，并先后反复出现了前述要么一味的提倡法律教育而不知法律教育的腐化，或一味的蔑视法律教育而不知法律教育的重要”的现象。我国自改革开放以来尤其是加世纪9o年代以来，法律教育虽然得到了快速的发展但是我国的法律教育与司法实践及其实际的需要长期相脱节、相分离，没有确立一个明确的法律教育的目标与理念，因而对于应培养具备什么素质、什么规格的法律人才、培养多少等问题没有得到具体的整合，这是我国的法律教育政出多门的根本原因。

(二)法律教育长期与法律职业相分离，没有构建法律教育与法律部门相适应的协调机制，使法律职业长期处于非专业化的境地，这是导致法律教育混杂的直接原因。由于我国传统司法体制的重要特点之一就是司法从属于行政，在地方，基层各级政府都是行政官员兼理司法，因而我国长期不存在一种将法律教育作为司法官任职资格的体制，法律教育长期处于与法律职业相分离的状态。如前述我国从清末才开始兴办的西方式意义的法律教育，从一开始就不是取得法律职业资格之前的学历教育，当时就读法政学校的目的，只是为了满足从政所需要的～般性学历，因而兴办法律教育与法律职业本身是相脱节的。在民国时期，虽然曾一度实现了法律教育与法律职业的结合，法学教育也曾兴旺过一时，但后来国民政府在限制法学教育的规模时又出现了一些过火行为，从而使法学教育呈下降的趋势。这仍然表明我国对法律教育的目标没有一个明确的认识。新中国成立后，法学教育是在全面废除国民党旧法的基础上发展起来的从而使我国法律教育的连续性与法律职业人士的专业化受到了重要影响，尤其是1950年至1953年期间所采取的一系列举措如进行院系调整，减少法律教育机构，以“政法教育”取代过去的法学教育，改造和清除旧司法人员，与此同时大量吸收未受过法律教育的军人、工人、农民、行政官员进入司法系统等，所有这些因素的结合，使我国的法律教育与法律职业相分离并逐渐体制化，法律职业从此不再是一种专业。法律职业的非专业化，具体体现为法律职业的政治化、行政化和大众化，当然法律职业的这些特点，是由我国的历史及当时的政治因素所造成的；与此同时，法律职业的从业资格呈现出多元化的特色，即法官、检察官律师等主要的法律从业者各有一套职业标准和入门渠道，缺乏与宪法规定的国家法制统一原则相适应、相配套的统一的职业资格制度及入门标准。这样一来，尽管20世纪80年代以后法律教育单位在不断地培养法律人才，但司法人员的学历要求(1995年以前)与从业资格(2001年以前)仍不受制约，致使法律教育与法律职业长期处于相分离的状态，进而使我国从事司法实践工作人员的低素质状况得不到根本转变。这一体制的固化，在我国法律教育得到广泛发展以后仍没有得以改变，这就为我国不同形式和不同层次的法律教育的形成创造了空间。

(三)我国政府没有制定一个统一的兴办法律教育机构的基本资质要求，从而为我国法律教育的不统一提供了生存空间由于设立法律院系的基本标准不明确，因而在兴办法律教育有利可图的情况下，法律教育被视同一块大肥肉，不同程度上被利用作为谋取部门利益或私利的一个工具，从而导致了目前我国的法律教育极不统一、法律人才参差不齐的局面的形成。我国现在许多各级各类的大专或大学在师资条件与图书条件都十分欠缺的情况下也争先恐后地设立了法律系或法学院就是一个很好的例证。

(四)经济利益与既得利益的驱动，是导致我国法律教育多层次发展的直接推动力量。这既体现在清末至民国时期的法律教育之中，也明显地体现在我国当代的法律教育之中。这里所说的利益上的驱动可以从不同的视角来分析。由于我国自清末被迫实施法制改革以来，伴随对法律人才的广泛需求，法学开始成为我国当时的一门显学。从接受法律教育者的角度来看，由于“当时受过这种法律教育之人，出路很广——可以在立法机关当议员，可以在行政机关为官吏，可以在司法机关当法官，最低就者也可以当律师。”因而“学习法律学的报酬是巨大的”，兴办法律教育无疑有很大的市场。另一方面，由于举办法律教育有利可图，而我国当时对举办法律教育的机构、师资图书资料等基本要件等没有一个统一的规范，这就给唯利是图者提供了商机。如前所述的法政学校的泛滥，利益上的驱动就是其中的一个重要原因之一。对此，孙晓楼教授的一番话，可以作为佐证。“就从前几年经过的事实上说，有许多公私立的法政学校，每因经济关系而滥收学生。……”

我国自改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立以及依法治国方略的不断实施，我国重新需要大量的法律人才法学又一次成为了我国的显学。从接受法律教育者的角度来看，在我国当今就业形势相对紧张的情形下，接受法律教育在很大程度上可作为谋生的途径，因为相对来讲接受过法律教育者其就业空间非常大(如立法机关、行政机关、司法部门以及企事业单位)，尤其是从事法律职业更具有很大的诱惑力，这就是近些年来法律教育成为热门专业的重要原因之一；而从举办法律教育的机构或部门这一视角来看，利益上的驱动更为明显。

首先，它表现在司法部门自身既得利益的维持上。我国自20世纪50年代以来曾大量吸收未受过任何法律教育者进入了司法系统。职位先占优势对后来者(哪怕是优秀者)进入该职业领域以及进入之后的升迁就会产生很大的阻力。然而，在我国全民的教育水平不断得以提高的前提下，提高法律职业者的素质的呼声也越来越强烈。为了保障与维持先人为主者即教育水准处于劣势状态的司法工作者的既得利益，从1980年开始在普通高等教育之外另设立了对在职司法人员进行法律培训的机构，如法官的培训机构是各级人民法院的“业余大学”，从而让以前没有受过任何法律教育而又担任了法官的人，去获得一份足以证明他接受了法律教育的文凭；90年代司法机构中所设立的法官学院与检察官学院，这些非教育机构所办的训练机构同样也授予法学类文凭；与此同时，给政法干部提供在职学历教育的其它机构也得以产生，如，中央与地方的政法管理干部学院、各级党校、中华全国律师函授中心、各种职业大学、干部学校、广播电视大学的法学专业以及大学附设的函授学院、夜大学、成人教育学院的法学专业等。至此，为了维护既得利益，我国的法律教育就已形成了普通高等教育、成人教育和司法人员培训三分天下的局面。而在大规模进行在职法学教育的同时由于没有受过任何法律教育者仍然可以源源不断地进入法律职业，换句话说，在大学法律教育不能成为法律职业资格的条件下，进行在职法学教育的机构就永远具有其生存的空间，这就进一步导致了我国法律教育与法律职业之间的分离。《法官法与《检察官法》的颁布及修改，虽提升了进入法律职业行列的门槛，但对于已在位的法律职业者则采取了保护措施(如1995年的检察官法第l0条第二款规定：“本法施行前的检察人员不具备前款第(六)项规定的条件的，应当接受培训，在规定的期限内达到本法规定的条件”)，这就使成人教育机构与司法培训机构继续具有与普通高等教育机构并存发展的空间。

其次，高校自身为了创收，在“计划内招生”之外，大量的进行了各种层次不同的“计划外招生”，这是导致我国多层次法律教育形成的又一重要因素。因为“计划外招生”人数由招生学校自行决定，而收入归学校所有。由于“计划外招生”虽然在入学标准、学制、学习业绩等方面与“计划内招生”有很大的差距但“计划外”的学生可以得到与“计划内”的学生完全相同的毕业证书或学位证书。故越是重点高校，其“计划外招生”的规模就越大。

再次，在我国现已把教育作为一种产业的条件下，法学教育的经济导向功能更为明显，再加上我国仍然没有设立一个统一的兴办法学教育的标准，因而出现了不管是否有条件开办法律教育，都来争抢法律教育市场的局面，究其目的为的就是经济利益。如许多工科大学或学校、民办大学等机构在其师资力量、图书资料等都极其匮乏的情况下，仍然开设法律教育。当今，在经济利益的驱动下，我国法律教育呈现的多形式、多层次、多渠道泛滥的局面有愈演愈烈之势。

三、我国法律教育不统一导致的弊端分析

(一)法律教育不统一，极大地影响到我国法制的统一与尊严。法律存在的前提是法律的权威，而法律权威的形成，依赖其自身的统一性与一致性，并要求有统一的一致性的法律运作而缺乏统一性与一致性的法律运作，是根本没有威信与尊严的当今，“发展社会主义市场经济”，“建设社会主义法治国家”已为我国宪法所确认。而我国社会主义市场经济体制的形成与依法治国方略的实施，均要求形成全国统一的法制(包括统一的社会主义市场经济法律体系)。而统一的法律体系的构建、实施与完善，必须要求其立法者、司法者以及执行者具有共同的法律素养(如法律语言、法律伦理、法律信仰等)。因此，如果法律教育不统一，就不可能形成具有共同法律素养的法律职业共同体，进而很难以企求缺乏同质化的法律职业者能制定、实施或执行全国统一的法律标准。因此，法律教育是否统一，直接关系到我国社会主义市场经济能否得以健康的发展，同时也直接影响到我国国家法制的统一与法律的尊严。

(二)法律教育的不统一，将严重影响到我国司法的体面与尊严。“一国司法之隆替，全系于法律教育之优劣。盖今日之法律学生，即将来之法官或律师。……而欲求将来司法之优良，则今之法律教育，当善为培养”法律职业者是一国司法的具体实施者，是一国法律的守护神，因此，司法公正和合格的法律服务的提供，有赖于法律职业者受教育的程度，故法律职业人士的教育水准如何，将直接影响到一个国家司法的体面与尊严。而我国现有的多层次法律教育的不统一，导致我国法律人才的培养质量严重参差不齐，让这些良莠不齐者进入我国的司法界，严重地损害了我国司法的尊严与威信。

(三)法律教育不统一，实施司法考试制度的目的难以实现。我国实施司法统一考试的目的本身就是为了提高法律职业者的素质，提升从事法律职业的门槛。但是，在我国目前办学机构与办学层次十分杂乱的情况下，由于层次不同的院校，学生的来源与素质、师资条件、教学资源、培养规格、修业年限、课程设置、教学方法等诸多方面呈现出极大的差异性，从而严重影响了我国法律人才的培养质量，也无法形成“同质化”的法律职业者群体。而根据我国《法官法》、《检察官法》以及《律师法》的规定，层次不一、接受过不同性质的法律教育或训练的本科生(其中夜大、电大、函大、自学考试毕业的本专科生人数远远超过了普通高校的毕业生)与非法律专业毕业的本科生都具有了参加司法考试的资格，通过者有可能进入到法律职业的行列。因此如果我国多层次法律教育的状况不加以改变的话，那么，实施司法统一考试的目的难以真正实现。

(四)法律教育不统一，损坏了法律职业者的整体形象与威望。法律职业需要公众的信赖和尊重，而只有那些在经过激烈的竞争之后证明了自己能力的人才能获得这种信赖与尊重。两大法系各主要国家，其法律职业者神圣而崇高的法律地位，均与其接受了严格的法律教育与极其严格的司法考试即经历了“过五关斩六将”式的选拔有很大的关系。而我国目前法律教育的不统一，接受法律教育者的层次的参差不齐，容易给人们造成一种错觉，即法学似乎是一种最容易学的学科，只要熟记了我国的法律条文就可以成为法律工作者。这一观念的形成，使公众难以对法律职业者产生敬畏、信任与尊重。

(五)法律教育的不统一，严重影响了法律人才的培养质量。由于法律教育不统一，国家始终没有出台一个兴办法律教育的统一标准，以致在经济利益的驱动下，一些根本不具备兴办法律教育的机构、个人以各种各样的名目出现在法律教育的市场上，这对普通高等院校的法律教育形成了很大的冲击，因而出现了抢占法律教育资源的混乱局面。随着每年招生规模的不断扩大，各种类型以及层次不一的法律教育的混合，师资力量的严重不足，正规大学法学院的教师尤其是从事理论法学与部门法学教学的教师日益成为了疲于应付上课的机器，久而久之，自然对学生的要求也就放松了，再加上各种层次的学生太多，很容易出现管理上的漏洞与失控，其最终的结果是所培养的人才更多的只有其名而无其实。超级秘书网

(六)法律教育不统一，浪费了国家有限的教育资源。一个国家教育的发达程度，与这个国家经济的发达程度有密切的关系。在我国教育资源很有限的情况下，实行多层次的法律教育且法律教育与法律职业处于割裂的状况，以致所学非所用，所用非所学，最后又要花大量的经费用来培训，这无疑是一种重复式教育，既影响了法律职业者的整体水平，也严重地浪费了国家的教育资源。

注：

①孙晓楼著：《法律教育》，中国政法大学出版社1997年版，第6页。

②1903年天津中西学堂更名为北洋大学堂。程燎原著：《清末法政人的世界》，法律出版社2003年版，第66页。

③方流芳：《中国法学教育观察》，载贺卫方编《中国法律教育之路》，中国政法大学出版社1997年版，第9—10页。

④方流芳：《中国法学教育观察》，同注3，第l2一l4页。

⑤方流芳：《中国法学教育观察》，同注3，第11页。

⑥参见汤能松等著：《探索的轨迹——中国法律教育发展史略》，法律出版社1995年版，第287—288页。

⑦参见孙晓楼著：《法律教育》，中国政法大学出版社1997年版，第152页。