当前公共行政变革路线研究论文

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[摘要]伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必对以国家行政为主要调整对象的传统行政法范式提出挑战，最终转变为以公共利益为中心的公共行政法范式。公共行政法范式给行政法理论研究带来了新的研究视角的转换。

[关键词]范式；国家行政；公共行政

行政法是调整和规范行政权的法。伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必引起传统行政法范式的转变，本文就此做些探讨。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。[1]范式为特定专业领域的研究提供了典型的问题及相应的解答，亦即设计了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。科学工作者在范式的框架内进行研究，探讨这一范式能够加以说明的事实，进一步详细表达范式本身，这就是一种促进知识进步的科学实践。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。[2]如果传范式无法解决科学实践中出现的问题，人们就会设计不同的范式，在长期实践中追求对新范式的系统表达，解决导致传统范式危机的问题。最终，新的范式会取代传统范式，科学工作者在新范式下继续进行科学的实践。

作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法。[3]范式可以指导人们的研究，可以使人们集中精力深入探索更为具体的问题，以寻求现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。因此，行政法范式的研究，在行政法各有问题的理论研究中具有基础性之重要意义。

二、国家行政与公共行政的界分

行政法范式是从传统的国家行政到现代公共行政的转变，到底国家行政与公共行政如何界分呢？我们有必要对两者含义作具体分析。

（一）行政

行政一词，英文为administration，德文为Verwaltung，均源自拉丁文administrare，其本意均包含控制、指挥、执行、管理的意义。而《现代汉语词典》对行政的释义是：（1）执行国家政权的；（2）指机关、企业、团体等内部的管理工作。[4]行政经常与管理、执行、实施等同一意义上使用。行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，包括公共组织对公共生活的管理活动，也包括私人组织对各自事务的管理行为。也就是说行政有公共行政和私人行政之分。是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”是公共行政与私人行政区分的关键。王名扬教授在《法国行政法》中，将它们的区别总结为主体、目的、手段三个方面的不同。[5]

（二）国家行政与公共行政

传统意义上，人们通常认为行政就是管理，是国家意志的执行，把公共行政等同于国家行政。其实，公共行政与国家行政并不是同一概念。姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中明确指出：“国家行政属于公共行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究所等）的行政。[6]国家行政指国家行政机关的行政管理活动。而公共行政除了国家行政之外，还包括非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。公共行政在范围上宽于国家行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。

三、国家行政和行政法的基本范式

20世纪初，随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点暴露无遗。自由市场的调节根本不能应付世界大战与经济恐慌等所产生的种种危害与人民生存、生计的问题。一方面市场失灵，一方面公共事务的急剧增多，导致了政府管理公共事物范畴的逐步扩大，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀。这种强化国家管理公共事务的必要性，导致了国家行政的产生。新中国建国后很长时期，实行高度集中的计划体制，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，因而也是国家行政的模式。国家行政范式具体表现如下：

1.行政的国家性和权威性

国家行政时期，驱动社会运行的轴心，决定社会资源配置，分配和利用的关键在于政府，因而在日常行政活动中，“说一不二”的命令方式大行其道，政府的行政行为具有权威性。有些学者认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。例如“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”。[7]更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消灭了，行政也将自然消亡。”[8]国家行政中公共事务的管理专属于国家，行政具有国家意志性和权威性。

2.行政主体的单一性和行政的权力性

传统行政权的权力来源、权力内容和行使方式等方面都是单一的，这种公共行政权被严格地授予行政机关，行政机关是国家唯一的权力中心，因此行政具有权力性，反映在行政管理领域，强调指挥的权威性，强调政府的全面干预，行政权力凌驾于一切权利之上。保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出：“在行政法律关系中的‘权力——服从’关系，或者确切地说，命令关系，仅仅表现为国家机关不依赖另外一方（公民或社会）的同意而做出决定，国家机关直接根据法律的规定行为。”[6]行政机关处于主导者、管理者、支配者的优越地位，而行政相对人处于从属者、被管理者和被支配者的地位。

3.行政行为的单方性和强制性

德国行政法学鼻祖奥托·梅叶尔（OttoMeyer）认为，行政行为是指行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、做出决定的单方行为。[9]我国有学者认为，行政行为是行政主体基于行政职权单方面所作的行为。“从方式上，行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。”[10]行政行为是法律的一种实施，具有国家的强制性。行政行为一经做出即具有确定力、约束力、执行力，相对人必须服从不得拒绝，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。

法具有时代的精神，是一定时代精神的反映。20世纪初，为了解决市场失灵的影响，弥补市场机制的缺陷，强化国家行政的观念，具有时代的合理性。但是，随着经济、社会的发展，国家行政的观念也受到了挑战。

四、公共行政的兴起及其对传统行政法范式的挑战

（一）公共行政的兴起

自20世纪70年代起，“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，“人们开始反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担指派给它的繁重的工作任务”。[11]国家行政观念被逐渐突破，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球，具休表现为：

1.社会中介组织的出现

“新的发展试图寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的平衡。………‘新的半自治非政府组织’（准政府组织）作为介入公共法人地位和私法法人地位之间的混合物而出现了。”[12]社会中介组织在参与公共事务的管理和公共服务等方面的作用日渐突出，成了协调政府与社会关系的平衡器。

2.非强制性行政方式的广泛使用

因政府放松管制，政府行使职能的方式不断发生变化，越来越多地采用带有契约、指导、协商、帮助等权力色彩较淡、强制功能较弱的柔性手段来服务公众、管理社会。行政指导、行政合同、行政激励等非强制性行政方式的广泛使用，提高了行政效率，增进了行政民主，保证了行政目标实现的公平、平等。

3.公法向私法的逃遁

非强制性行政行为的广泛使用，意味着在以往某些纯粹属于公共权力行使的领地，允许存在更多私人权利、意志、愿望、作用等成分，贯穿公平交易、平等往来、互惠互利等私法活动原则。正如日本学者盐野宠指出的那样，“实体法上区别公法和私法是没有多大意义的”，行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题定向，采用“提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法实现公共利益。[13]日本和我国台湾地区的学者形象地将这种现象称之为“公法向私法的逃遁”。

4.从管理到服务的变革

国家行政建立在集权的基础之上，突出行政权在行政管理过程中全面无限制的干预以维护其优越的管理地位，强调政府的集中管理。公共行政的兴起，打破了传统管理理论的思维模式，要求公共行政的主体，站在社会与民众的立场为公共服务。“政府行使职权的目的是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务”。[14]

（二）公共行政兴起对传统行政法范式的挑战

这场观念和制度变迁的公共行政的改革运动，深入地影响了行政法制建设和行政法学研究。基于国家行政法范式决定的研究视角和分析方法，人们往往把社会公共事务管理权的国家独占性和行政行为的强制性和单方性作为行政法的基本研究内容，把国家行政权力的“保障”或“控权”当成问题的重心，这就对公共行政改革中新出现的问题显得束手无策。

1.社会中介组织的出现，有助于补救市场失灵和政府失败的双重缺陷，有助于提高公共事务的管理效率和公共服务的能力。但是由于主导的国家行政范式的决定性影响，在行政法理论研究中，它们在行政组织中处于尴尬的地位。它们突破了行政事务管理权专属于国家这一国家行政观念的预设，其存在虽有其合理性一面，但其地位及权力来源的合法性基础仍相当缺乏。[15]

2.权力色彩较弱的行政手段的采用，既对传统的行政法理论提出了挑战，也为新的行政法理论的创立提供了例证。[6]按照我国目前行政法教科书的通说，强制性是行政行为的特征，甚至是基本的特征。行政指导、行政合同等非强制性的行政行为方式的出现就对这一通说提出了挑战。

此外，行政救济途径广泛性和救济范围的扩大化，都会对传统的较为有限的救济范围提出挑战。还有很多类似新问题，构成了旧范式下的“反常问题”。

五、公共行政范式的重构

“科学本质上是解决现实问题和根据问题定向的活动。”[16]由于出现了以上“反常问题”，说明传统范式无法解决以上出现的问题，这意味着理论范式产生了危机，我们思考行政法对行政现象如何规范时，应该从解决现实问题和根据问题定向的角度出发，突破传统的框架，进行范式的重构。

（一）行政法治观念上的革新——从管理行政到服务行政

行政法治观念的革新是行政法范式最基本的基础理论和革新。以国家行政观念为基础的主流行政法范式的困境，源于从“管理最少的政府是最好的政府”到“全能政府”的转变。管理行政理念主张：管理公共事务的最优选择，是由国家直接运用行政权力实现行政目标。政府进行全权管理，结果造成政府规模大，事务杂，成本高，效能低，世界各国相继呈现政府财政赤字、管理合法性危机及行政效率低下等现象。服务行政的观念主张政府有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务，同时也强调相对人对服务的交流与合作。行政机关从管理机关到服务机关的转变，行政权从管理权到服务权的转变及其引起的行政权性质从强制性到说服性的嬗变，引起了“非权力行政的增长”。[17]行政执法方式的行政权力色彩日渐淡化，非强制性的服务色彩日渐浓厚，即便是传统意义上强制性的权力行政执法方式，也随着公共参与、听证制度、复议制度等民主程序的建立和完善而逐步失去昔日的威严。“行政权必须体现相对人对服务的可接受性”。[18]

（二）行政主体的多元化——国家行政机关与社会中介组织并存

公共管理和公共服务不再简单地由政府全部包揽，而要以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理和公共服务的主体，非政府性组织等社会中介组织，如果有利于公共目标的实现，也应进入公共事务管理领域。各国都“把有限的政府资源用于最必须的方面，提高工作效率和权威，同时发挥政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任”。[19]由社会中介组织行使公共权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、低效率、滥用权力等。社会中介组织更贴近生活，贴近公众，公众可以更直接地参与其运作和更直接对之进行监督。

（三）行政方式的广泛性——强制性行政与非强制性行政并重

“行政并不仅是行政行为入行政强制执行，而是使用各种各种样的手段来实现其目的。行政，除以前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。”[13]既然现代现行的目的不再仅是单纯的管理，而是提供优质的服务和便捷地实现公共利益，那么，基于公开、平等、合意原则之上的非强制性行为方式将得到倡导推广。正如美国学者奥斯特罗姆所言：“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时，除了扩充和完善官僚机构外，其他的组织形式也许可以提供所有这些功能。”[20]非强制性行政行为融合了行政机关的行政目标和相对方的创新动力，有利于公共目标的实现。众多人士经由独立的和竞争的努力，能促使那些我们见到更会需要的东西出现。[21]

（四）行政运行机制的更新——从注重权力行政到注重权利尊重

在国家行政观念的支配下，偏重于提高行政管理活动效率，强调政府的权威和全面干预，行政权力驾于相对人权利之上，使行政权力的行使畅通无阻，而漠视相对人的权利要求。故在行政法中，对行政职权的规定是面面俱到、不厌其祥，乃至不惜超过授权法定的范围、界限、程度等去作开辟延伸。[22]因此容易造成双方互不信任，甚至可能产生对抗，这势必导致行政的低效率和高成本。行政法必须对权力进行重新定位，确定尊重权利的精神原则，行政权行使的目的是为了更好地实现相对人的权利，不是消极地不侵犯相对人权利，而是积极地创造条件促进相对人权利的增长。通过行政主体与行政相对方之间的相互信任，真诚合作，充分调动双方的积极性和创造性，以实现公益与私益的最大化。

六、公共行政法范式对行政法研究的启示

行政法从国家行政范式到公共行政范式的转变，带来了研究的视角转换，给行政法理论研究最重要的启示是：打破国家行政观念界限，树立公共行政观念，促进公共利益，提高人民福祉。我们挑两例子具体阐述。

社会中介组织的兴起与发展，引发了一系列行政法问题。例如传统行政法的调整对象是国家行政机关与公民、法人或其他组织之间因行政管理而产生和各种行政关系。即受行政法规范和调整的主体主要是两个：国家行政机关和作为行政相对人的公民、法人和其他组织。社会中介组织在参与和监督政府管理过程中的重要作用没有在传统行政法中得到充分体现。现代行政法如何将社会中介组织纳入其规范与调整的范畴，是我国行政法研究面临的重大课题。又如，现代社会，越来越多的公共管理职能被移交给社会中介组织来承担和行使，而社会中介组织的这种对社会公共事务进行管理的权力是不是一种公共行政权，是否属“公共行政”的范畴，也成为目前必须解决的问题之一。超级秘书网

非强制性行政行为大量出现，也需要我们解决与之伴随而生的一些问题。例如应依法明确非强制性行政行为的主体资格。

非强制性行政行为须是一定的行政机关或法律授权的组织发出。现实中，曾有本不具备行政主体资格的组织与公民个人签订所谓的行政合同，后者蒙受损害后却因被告身份不适格而无法通过行政诉讼渠道加于解决的教训。又如对非强制性行政行为的救济问题，公众对政府的信赖和政府对公众承诺，使得非强制性行政行为正常有效实施。政府如果违背诚实守信、禁止反言等原则，侵犯相对人的合法权益，政府应承担法律责任，相对人应获得相应的救济，这是法治行政的基本要求。因此，应尽快建立和逐步完善包括行政复议、行政诉讼与行政赔偿制度在内的救济制度，促使相对人的主动参与和积极配合，从而促进非强制性行政行为在更广阔空间内发展。

国家行政范式向公共行政范式的转变，对于行政法研究而言，重要的不是获得现成的答案，而是确立公共行政的理念，树立以实现公共利益为目的的态度。要最终真正实现行政法范式的转变，还有许许多多问题，有待于我们在研究中深化认识。

七、结束语

我国经济体制改革的深入进行与市场机制的逐渐完善，以及经济全球化，必将推动着我国行政改革步步深入，公共行政范式的确立，更为我国行政法理论设定了便利的分析与研究的框架和推理结构，我国行政法研究必将迎来新的发展之春。