乡村信访法律问题研究
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信访是人民来信来访的简称，是指社会成员利用写信或走访等方式，向社会管理者表达意愿、寻求帮助的一种活动。新时期的农村信访呈现出了易发性、多发性、集中性和反复性等新特点。由农村信访而导致的事件，甚至恶性事件日见增多，从而造成农村社会秩序的混乱，影响到整个社会的稳定与和谐。当前我国农村信访过程中的法律问题主要集中在以下几个方面:
1.1农村信访本身对法治理念的背离
信访制度的思想基础是专制主义的皇权意识和“人治”思想。这一制度不是现代民主理论的体现，而是在强化“官重民轻”的皇权思想，以误导民众把通过信访获得高官的批示来解决问题作为最后的“救命稻草”。农村信访制度的产生和维系是根源于广大农民对政府的绝对忠诚与信任，甚至依赖。在广大农民看来，自己权益的保障和实现完全取决于当地政府的作为，而且是实现自己权利的唯一途径。他们把一切问题的解决寄托于某个行政领导的命令或指示的做法，这显然是以往人治思想的体现。现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，甚至出现了行政权潜越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践里。这些都有悖于建设法治国家的大方向。
1.2农村信访对公民人权的俊犯
信访制度本来是公民政治参与和表达意愿的重要方式。然而，由于程序上的重大缺失，现行信访制度在实践中已由维护农民权益的制度变成了对公民人权侵犯的工具。其突出的表现是有关行政机关及其工作人员对信访人员的压制、打击和报复。据调查，一些地方政府使用暴力等手段拦截上访人(上访人员称之为“劫访，’)进人上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓触目惊心，令人发指，严重侵犯了公民的人身权利。更有甚者，某些基层领导面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，严重偏离了处理信访问题的指导思想，违背了设立信访制度的初衷，采取了强压、妥协、哄骗等法治以外甚至违法的方法。而新《信访条例》的出台并未改变信访制度本身导致公民人权受到侵犯的局面。
1.3农村信访造成社会秩序的混乱
信访活动已成为当前影响我国农村社会稳定的重要因素。从某种意义上说，信访制度之所以在近年倍受社会各界关注，最直接原因是“信访洪峰”的形成及其对社会秩序的严重冲击。据统计，2003年全国党政信访部门共受理1，2723万人(件)次公民来信来访，比上年上升4.1%，其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%，国家信访局受理公民信访量上升了14%;全国党政信访部门共接待公民集体上访31.5万批次、712万人次，分别比上年上升了41%和料.8%，其中五十人以上的集体访批次和人次分别比上年上升333%和39%，单批集体访人数最多的达/、百余人，创单批次进京上访人数的最高纪录。第一季度，国家信访局受理公民来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。同时，群体上访和越级上访事件不断出现和增加，又加剧了农村信访活动对农村社会秩序的破坏。
2农村信访法律问题存在的原因分析
应当承认，我国信访制度作为连结党和政府与人民群众的桥梁和纽带，在其创立之初及其以后的相当长的一定历史时期内，起到了调整社会格局与缓和社会矛盾的积极作用。但随着我国社会主义市场经济体制的建立和依法治国战略的确立，这种法治以外解决社会矛盾的方式的弊端也逐渐暴露出来。农村信访过程中出现的一系列法律问题，究其根源主要为:
2.1官本位传统思想的影响
由于我国是一个有着长期的封建社会历史的国家，官本位传统思想对人们，特别是法律意识较为淡薄的农民影响最为深刻。信访这种解决问题的方式正好迎合了我国民众的传统“非讼”心理和“清官”意识。在他们的“清官”为民做主的官本位意识和根深蒂固的政府万能观念的驱使下，凡事喜欢找政府、找“清官”而非诉诸法律已成为大多数中国民众的习惯。因此，在表达诉求和意愿，以及解决纠纷问题上，农民更热衷直接找行政机关及其主管领导。而且，在他们看来这是解决问题的最直接、最经济的途径。
2.2农村信访制度本身的原因
农村信访过程中产生的一系列法律问题，固然有思想上的根源。但随着我国社会主义法制理念在农村的传播和农民法律意识的增强，思想认识上的因素对农村信访的影响会越来越处于次要地位。这些问题的存在更多地与农村信访制度本身的不规范有关。从农村信访实践来看，对信访案件的处理往往没有严格的程序，信访机构的职能和权力有较大的差异。而且，对信访案件的重视程度和处理情况通常取决于主管机关及其工作人员责任心、情绪。因此经常会出现久拖不办，甚至惩治信访人的局面，结果导致信访人没完没了的反复信访，从而为社会带来负面影响，危及到社会稳定。
2.3农民权利救济途径的医乏
随着我国社会主义市场经济体制的确立和市场竞争机制的引人，农民由于其所处的行业特点及其自身因素影响日益被归人整个社会成员中弱势群体的行列。农民各方面的权利，经常处于不被尊重、不受保护的地位，对农民权利肆意侵犯的事例比比皆是。从近年来农村信访的情况来看，大多数农民信访的理由都跟其合法权益受到侵犯密切相关。而参加信访的人员主要是家境贫寒、生活拮据的残疾人、低保户、老年人等，他们大多处于当地平均生活水平线以下，即我们所说的弱势群体。他们大多数法律意识不高，加上自身经济条件限制，权利受到侵犯后，往往不会或者无力通过诉讼的方式去救济。即使有少数能够认识到通过法律途径维护自身合法权益的重要性，也被那高昂的诉讼费和烦琐的诉讼程序所吓倒。
2.4司法救济权威的弱化
由于长期受封建思想影响，中国农村地区普遍存在“厌诉”现象，农民对司法救济方式具有天然的抵触情绪。同时，我国当前司法尚不够独立和司法腐败现象的存在，也是多数农民崇信信访而排斥司法救济的重要原因。在我国目前的制度体系中，司法存在着严重的行政化，基层法院的人事、财政往往都隶属于地方政府，法院很难真正地实现独立审判，一些重大案件不得不听命于行政领导的命令或者批示。另外，当前我国法院普遍存在的审判质量不高、案件裁判不公、审判人员作风不佳、诉讼费用过高等，大大消减了司法裁判在民众心中的权威。在现行司法状况无法完全满足人民群众正义追求的情况下，老百姓基于谋求自身利益满足的驱动，只能转向法律外的途径以寻求保护和期待利益的实现。
3解决农村信访法律问题的对策
我国目前农村信访制度出现法治的困境绝不是偶然，信访制度与法治之间的冲突是依法治国进程中不可避免的。就目前我国农村信访现状来看，若取消这一已在老百姓心里根深蒂固的信访制度，会使他们感觉不知所措，甚至会导致农村社会秩序更大的混乱。因此农村信访制度在一定时期内，仍需保留。但必须对其进行以法治为内容的改革，使之尽快纳人到法治的轨道上来，这是当前我国农村信访制度摆脱困境的根本出路。具体对策与措施阐述如下:
3.1加强农村信访制度的程序性和规范性
实践证明，农村信访制度的根本弊端是不讲程序和缺乏规范，要克服这一弊端，就必须加强其程序性和规范性。具体来说，应从以下几个方面着手:
3.1.1尽快改革现行的信访体制
针对目前我国农村信访体制存在的信访机构庞杂、责任不明、效率低下等问题，必须建立合理、科学、有效的信访机制。可考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，以加强其系统性和协调性;要落实农村信访工作责任制，明确信访责任主体，逐渐改变以信访代诉讼、以行政代司法的错误做法;进一步改进信访考核办法，改变片面强调信访率和信访结案率的局面;建立各级领导信访接待制度，推行领导下访、约访、回访等办法，以掌握信访动态，及时化解信访矛盾;尽量减少违反行政层级管理采取领导直接协调处理信访的做法。
3.1.2努力增强政府的公信力
我国当前农村信访过程中出现的许多不规范、不合理甚至不合法的行为，往往与有关部门在处理访信访问题上诚信的缺失有关。这就要求在处理信访案件时，必须做到信息公开，增强政务的透明公开程度，真正实现阳光操作，努力扩大农民群众的知情权与参与权;要善于运用现代化的信息手段，尽快在全国范围内建立信访工作信息系统，提高政府的政务公开程度;要求政府相关部门在处理信访问题上必须以事实为依据、以法律为准绳，绝不失信于民，重塑政府的公信力。
3.1.3进一步规范信访秩序
新《信访条例》的出台和实施，为建立理性、有序、合法的信访秩序提供了法律依据。但从当前农村信访活动的情况看，农村信访秩序还有待于进一步规范。具体来说，要健全和完善信访法定程序和信访工作机制，努力做到明确责任，限期处理，及时结案;规范信访部门的权力，提高信访工作质量;加大信访执法力度，严格按相关法规和政策办事，强化工作程序，切实维护信访者的合法权益;加大对信访部门的监督力度，明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，对不正确履行职责、激化矛盾并造成严重后果的，给予行政处分。
3.2扩大民众政治参与和解决纠纷的渠道
现行的信访制度有两个基本的功能，即政治参与和权利救济。而在一个真正的法治国家里，信访作为公民政治参与、解决纠纷的渠道，只能处于附属和补充的地位。然而，信访实践中的功能错位已使我国农村信访制度陷人困境，其自身也已不堪重负。因此，必须扩大广大人民群众政治参与、解决纠纷的渠道。具体来说，要做到:
3.2.1完善以人民代表大会制为核心的人民民主制度
由于我国现行信访制度是一种制度外的安排，人大代表在信访过程中的参与严重缺失。要充分发挥现有信访制度的功能，必须将信访与人大制度相结合，充分发挥各级人民代表大会及其常委会在信访过程中的代议与监督作用，促使信访制度从向上负责转变为向下负责;应进一步加强农村基层民主建设，树立基层人大的权威，通过民主选举的方式让人民充分表达自己的意愿，减少各类非正常的上访事件发生;完善人大及其代表对信访活动的参与制度，强化代表与选民的联系，保证公民政治参与的通畅与有序。
3.2.2改革现有的行政和司法救济渠道
当前，广大人民群众的行政和司法救济渠道主要是行政复议和行政诉讼。然而，这两种救济渠道在解决老百姓的纠纷问题上并未充分发挥其应有的作用。为了给民众提供更多的政治参与、解决纠纷的渠道，必须进一步扩大行政复议和行政诉讼的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执行的监督，将大量信访问题引向法制化解决轨道。使信访、行政复议和行政诉讼各司其位，还信访机构以沟通党和政府与人民群众关系的纽带和桥梁的本来面目。
3.2.3充分发挥人民调解的积极作用
人民调解工作是基层防止矛盾激化的“第一道防线”，是党和政府处理人民内部矛盾的有效措施。由于农村信访问题大多属于人民内部的问题，充分发挥人民调解的作用，有利于很好地解决大量的农民问题，对减轻农村信访压力具有重要的意义。因此，应当加强人民调解在预防和调处农村信访问题中的功能，进一步加大对人民调解工作的投人，采取“依法亲情”调解的方法化解人民内部矛盾纠纷，利用基层调节干部熟悉民情的优势，大力做好矛盾纠纷排查工作，把问题解决在萌芽状态。
3.3树立司法救济的权威性和有效性
从法律地位看，我国各级信访工作机构并不具有行政职权，也不是真正意义上的国家机构。但为什么老百姓遇到问题，总热衷于信访这种形式，而不是向有关司法机关求助。这里固然有传统因素对民众的影响，但关键还在于当前我国司法救济缺乏足够的权威。因此，在加强信访制度的程序性和规范性的同时，必须确立司法救济的权威性和有效性。具体来说，应当:
3.3.1实现司法真正的独立
针对当前我国司法严重不独立，各级人民法院依附于当地行政机关的状况，要树立司法救济的权威，必须确立司法机关真正的独立地位。必须坚决贯彻落实宪法和法律赋予法院的独立地位和独立审判的权力，切实提高法院的地位，任何组织和个人不得干涉司法审判，司法机关的人事、财政权独立于地方政府系统，使法官摆脱官僚色彩。
3.3.2进一步扩大法院的受案范围
鉴于我国行政诉讼案件受案范围极其狭窄，已不能满足保护公民合法权益需要，必须进一步扩大人民法院受理行政案件的范围。在对权利的保护上，不应仅限于行政相对人的人身权和财产权，还应包括除人身权和财产权以外的其他合法权益，如政治权利、劳动权和受教育权等;在对受害人的救济方面，也不能仅限于因违法行政行为而造成损失的救济，还应对由于失当和合法行政行为造成公民权利受到的损失同样予以救济。
3.3.3加强司法救济的力度
当前农民群众权利救济的途径，主要有诉讼救济和非诉讼救济两种类型。司法救济是诉讼救济的典型，而信访则是非诉讼救济的代表，二者在民众权利救济方面发挥着不同的作用，且处于此消彼长的地位。在农村矛盾突显的当前，必须加强司法救济的力度。应努力做到:尽量降低诉讼成本，对那些经济困难的原告应提供法律援助和适当减免相关费用;提高办案效率，尽量避免案件审而不结、无故拖延;强化审判监督，严格案件质量标准;加强法官培训制度，提高法官业务素质等。
3.3.4坚决治理司法腐败
从当前农村信访实践来看，当前广大人民群众更倾向于信访这种形式，而司法救济方式则相应地处于被严重弱化的境地。因此，为了在广大民众中树立司法的权威性和有效性，必须加大治理司法腐败的力度，逐步提高法官的待遇，严格监督法官的从业行为，加大对违法违纪者的处罚力度。
4结语
近年来，农村信访活动引发的“信访洪峰”，已使农村信访制度遭受了来自法治的严峻挑战。信访制度究竟何去何从、路在何方已成为当前理论界关注的焦点。农村信访问题既具有一般信访问题的共性，又具有其独特之处。我国当前农村信访中存在的法律问题绝不是靠单纯废除信访制度而能解决的，而是一个关涉我国当前民主法制建设之政治体制改革的重大问题。解决我国当前农村信访法律问题，有两个重要原则决不能动摇，一是我国的依法治国战略决不能动摇，另一个是维护农村，乃至整个社会的稳定与和谐决不能动摇。总之，农村信访法律问题的解决是一个系统工程，它涉及到我国政治、经济、社会和文化等方方面面，需要我们全社会成员的共同参与和关注。
