行政管理体制变迁的辩证分析

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制度变革理论及其辩证分析方法

(一)关于制度和制度变革理论

新制度经济学家将制度理解为与具体行为有关的规范体系，认为制度从根本上是由非正式的约束、正式规则及其实施特征组成的，是在决策者自利的基础上自发产生的。③另一类关于制度起源的极端观点，被威廉姆森称为“法律中心主义”④，哈耶克批判为“建构主义的理性主义”。不管怎样，新制度主义达成的一个共识是，制度的产生是由寻找在某种意义上优化人们社会行为的组织结构的活动引致的。⑤制度理论认为，制度有历史的规定性，即制度是历史的产物，制度变革则意味着由历史发展特征所决定的制度本质的改变。制度和制度变革的复杂性决定了制度研究需要区分不同的分析层面。针对不同的环境约束或当事人，制度变革的原因被分为内生和外生两种。阿尔斯通在总结学者们对制度变革动因的分析时指出，制度变革可以被看作是一个社会中供给和需求力量相互影响所产生的结果，其中“正式制度”通过某种政治过程呈现出来，比如，法律就是通过政府实体得以制定、通过或颁布的。在此方式中，政府“供给”制度。他将源自需求者与供给者讨价还价活动的制度变革描述为三种纯粹的情况:(1)制度变革对体系而言是内生的，但对个人需求者和供给者而言是外生的。制度变革被看成是个人对变革偏好集合的结果，个人行动者或特殊利益集团在改变规则方面几乎没有自行抉择权。一些法律和规则是某种一般性意见一致的结果，这种意见一致认为新的法律是正确的。(2)制度变革对某些需求者而言是内生的。这需要确定谁是现状或制度变革的需求者，而对其相对政治权利的确定是重点。(3)对供给者而言，制度变革是内生的。研究者必须确定制度变革的供给者，通常是政府当事人，所面对的自行抉择的范围。并指出这种区分只是为使分析更为清晰，在现实的制度变革中大多是这三种情况的某种结合。①本文的研究对象———行政体制改革正是这三种情况的结合。当前广东试点的县级行政管理体制改革这一制度变革的供给者，就是县级行政制度改革的授权者———广东省委省政府，和改革的实践者———县级地方政府，其所面对的自行抉择的范围由国家和地方层面的法律制度所界定。因此，需要厘清现有法律对地方政府改革的作用机理，以寻找改革的法律推进式路径程序。

(二)制度理论的自相矛盾性及其辩证分析方法

组织理论认为，制度是“社会建构的、惯例复制的项目或规则系统”②。由此形成的理论困境是:(1)既然制度是规则、规范和惯例，组织和个体都要自动地遵从，那么，新制度是如何被创建的，现行制度是如何随时间而变革的?③如果说行动者(当事人)、利益诉求的合法化对制度的变革、新制度的产生发挥了重要作用，但当事人行为及其利益本身都是由现行制度建构的，是嵌入现行制度的，这便进一步引致第二个理论困境:(2)如果行动者的行动、意图和理性都被他们想要变革的那个制度规制、调节，那么他们如何能成为促使制度变革的主体?④对此自相矛盾的理论问题的阐释，成为当前制度理论探讨的一个核心内容，而不是更多地说明行动者在制度变革中具体的作用、或当事人和利益是如何“嵌入”制度中的。⑤对于制度变革这一自相矛盾的理论问题，制度主义学派从多方面予以回答，巴雷和托儿波特提供了一个揭示性强的概念性理论，揭示出在制度化章程与本地被章程规范的那些遵守或意图修改章程的行为之间的相互建构关系。⑥但一个始终未得到完全解答的问题是:当行动者的行动和思想受到现有制度系统约束时，行动者何时、如何决定修改行为章程?这个问题正是本文研究的重点:依照相关法律建构、运营的行政管理体制是当前行政体制改革的对象，推动本次改革的各级领导及政府部门均具有制度嵌入性的特质，都要依法行政、依法工作，但改革就是要突破现有体制、制度框架，体制改革就是要建立新的制度体系。其中，政府是制度变革的供给者和行动者，制度变革是内生的，行政体制改革是为了适应经济社会发展的需求。在这场政府作为改革行动者、当事人的制度变革过程中，一方面，政府是在“革自己的命”。另一方面，行政体制改革与现行法律之间具有矛盾关系:行政改革意味着要打破现有制度框架建立新的制度体系。那么，如何理解制度变迁中这一矛盾关系的相互作用?改革者们是如何处理这一矛盾关系的?苏和道格拉斯应用本森提出的辩证分析四原则:社会建构、整体性、矛盾和实践⑦，提出在社会互动过程中，人们以利益和权利为导向在社会互动过程中逐步构建出社会模式，并形成和复制这些模式的有序的、可预期的关系，即使之制度化，从而具有普遍性、整体性，但该制度化过程是多层次的，其中通常包涵一些相互不兼容的内容，因此内生出制度间的矛盾，致使置身于相互矛盾的制度中的人们产生冲突和紧张关系。由于这些冲突的刺激，当事人进而产生重塑这些制度的意识，通过实践，形成新一轮的社会互动、社会建设活动，从而引致现有制度中的部分开始变化，再逐渐创造出新的制度。该分析强调，嵌入于多层次的相互渗透、不兼容(矛盾)的制度安排中的行动者及其实践活动是制度变革的关键驱动力。①辩证分析方法的应用为制度理论提供了哲学基础。②当然，该制度变迁辩证分析框架，并非先创，只是再一次印证了马克思唯物主义辩证观的真理性，即矛盾是事物发展变化的源泉、动力，事物内部矛盾双方的相互联系和相互斗争是事物发展的内在原因。苏和道格拉斯的辩证观旨在阐释制度变革中制度矛盾和社会实践对制度变革的作用机制，解答制度变革的发生机理。本文探讨的问题是政府推动的行政管理制度重构———新制度建立、现有制度变革实践活动，在与现有法律制度的对立统一矛盾关系作用下，如何得以推进或受其制约。当前，我国政府推动行政体制改革的动力，正是现行制度安排中存在很多与经济、社会发展需求不相适应的制度安排(矛盾)，比如，现行体制下，政府部门机构重复设置，职能交叉，多头管理，部门权责不清。③其结果是，政府作为经济人，对于有利可图的事，相关部门争相进入，设租寻租，甚至与市场争利;无利可图的公益类事务则服务管理缺位，致使政府职能缺位、越位、不到位现象普遍。经济体制的转型必然要求社会的转型。经济社会转型需要政府行政管理体制改革来推动。面对日益增加的公共服务需求、竞争意识和氛围形成后各地方政府之间的竞争加剧、人们参政议政意识的加强，社会对政治、行政体制改革的呼声日涨。为解决“大政府、小社会”下制度安排与市场经济体制不相容、与社会建设发展不相符而引发的冲突和紧张事件，行政体制改革必须深化，以回应经济社会建设发展转型的需求。在此背景下，2008年国务院再次发起大部制和行政审批制度改革，引发了又一轮的行政管理体制改革。国家层面的改革带动了各地方政府的改革。广东省2008年11月开始了由省委书记亲自挂点联系领导的顺德行政体制改革县(区)试点，于2009年8月启动了“石破天惊”的大部制改革④，顺德行政体制改革由此不断深入。2010年12月广东提出在全省25个县(区)推广顺德大部制改革经验。其中，汕头市濠江区成为试点之一。下面，我们将以顺德区和濠江区的改革作为观察对象，讨论法律与改革的关系。⑤

现有法律制约着行政体制改革

(一)改革意识受制于现有法规

改革就是要突破常规，但改革也要依法推进。由于我国的行政法体系尚不健全，既有的法律法规的一些规定与当前的政府转变职能要求不相符(参见下文)，一些地区和部门在行政体制改革过程中以改革与依法行政不相符为由，或墨守成规，不去主动改革，或止步不前，不敢突破。致使很多地方的改革流于形式，或者改革止步于大部制合并同类项的“物理变化”，不去进行进一步的大部制后行政流程再造、优化的“化学变化”;止步于形式上的大部制改革，而没有着力于政府职能的转换。有些欠发达地区县市的改革因与上级部门不对口、不一致无法获得专项资金而又走回头路，退回原来的结构格局，致使改革停滞或失败。

(二)现行法律与改革的不相容

改革遭遇合理与合法的矛盾关系问题。为转变政府职能，政府必须简政放权，一部分权力向镇级政府下放，一部分权力要下放给社会。改革中遭遇的法律阻力主要是来自于向社会放权方面。比如，顺德在进一步的改革中就出现了这样的不相容问题。为深化改革，简政强镇、推进社会建设和管理创新，顺德自2011年8月实施行政审批制度改革以来，遇到了来自于现行法律的阻力。2012年2月顺德区委书记在向省委书记等一行领导汇报时，指出有153项需要下放的审批权与现有法律相抵触，下放则违法，部门审批改革的深入推进受影响。部门辩解说:不是我们不放(权)，是法律法规不允许。之后，顺德向省里上报了500多项需要精简的项目，其中部分项目需要国家法制办和全国人大法工委批准。由于受制于现行法律的制约，行政审批制度改革的难度较大，需要得到的支持力度也要足够大。否则，改革难以推进，试点改革经验也难以推广。当前，行政体制改革遇到的法律法规、管理权限方面的制约问题，具有三方面的客观存在与事实:一是因为现行的法律法规是对现有制度的固化，改革需要创新、需要突破一些现有的制度框架，而现有的法律法规是当前政府的运行规则。政府部门工作人员一方面要遵守这些法规，另一方面又被要求去改革突破。这会使部门因为违规而不敢突破，改革因而受到现行法规的制约。二是现有的立法滞后于经济社会发展，部分国家法律及地方法规的立、改、废滞后于改革创新。三是长期以来的集权思维定势，对放权改革形成一定的制约性。特别是在当前公共权力部门化、部门行为利益化、部门利益个人化的政府行政运行状况下，放权会触及一些既得利益者的利益，因而以改革有悖于法规为名而掩盖其不愿改革的事实。但无论怎样，这些客观事实都对改革形成了制约，唯有通过制度变迁、修订法规去解决。当前试点改革遭遇的重重阻力与困境表明，行政体制改革需要“顶层设计”。

(三)改革缺乏法律指引和保障

如前所述，我国的前5次改革都是以行政手段方式推进，缺乏法律保障。我国改革未先立法提供指引和保障。这与欧、美、日国家行政改革不同，不是法律推进式改革。比如，《国务院组织法》自1982年颁布以来，从国务院到地方先后进行了6次机构改革，但该法一直未修订，不能指导改革。许多学者都希望通过行政体制改革，促进依法行政。但改革本身恰恰也需要得到法律依据和保护。否则，缺乏法律依据和保障，改革的合法性和推进力度难以在制度框架下进行，改革进程和效率势必受到影响。

本文作者：岳芳敏李芝兰作者单位：广东行政学院