行政机关质量管理研究

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管理的系统方法

国家行政机关在内部具有不同分工，在外部与其他行政机关具有不同职能，但客观上内部之间、内部与外部之间存在着各种联系，应当从“系统”的角度去认识、理解并管理这些联系。“管理的系统方法”是将相互关联的过程作为体系（系统）来看待、理解和管理，有助于行政机关提高实现单位目标的有效性和效率。“过程方法”与“系统方法”的联系是，“系统方法”是建立在“过程方法”的基础上进行综合、协调的方法。在行政机关中，不同处（科、室）的职能和业务是不一样的。对相同业务（不管是行政审批还是人力资源管理），应当采用“过程方法”（如优化业务流程）进行管理和控制；对不同业务（如行政审批和人力资源管理），应当采用“系统方法”进行管理和控制。“过程方法”与“系统方法”的区别是，采用过程方法的目的，是为了实现过程目标；采用系统方法的目的，是为了实现单位的目标。可以这样理解：为了提高行政审批的规范性，需要对行政审批过程规定相应的程序（必要时制定程序文件），这个程序所遵循的是“过程方法”。但是，提高行政审批的质量，需要确保从事审批的人员具有相应的工作能力，这种能力可以从培训过程获得。为了确保培训过程的有效性，需要对培训过程规定相应的程序（必要时制定程序文件），这个程序所遵循的也是“过程方法”。这两个程序（过程）存在着联系，即：培训过程的质量支持着行政审批的质量，只有将这两个过程都综合、协调地进行控制，才能有利于实现行政机关的最终质量目标。推而广之，这样的综合、协调可以应用到机关内部和外部所有与“过程”有关的方面。这样的管理就是“系统方法”。“过程方法”和“系统方法”的应用必须协调一致，才能有助于提高行政机关履职的价值和目标。例如：某市政府在质量目标中提出要不断提高市民幸福指数。要实现这一目标，仅靠一、二个政府职能部门的努力是不可能的，这与公共设施、道路、就业、环保、安全等几乎所有的政府部门都有关系。在实现这一目标的过程中，每一个政府职能部门都要按照过程方法依法行政、规范服务，控制具体的行政管理和服务过程，在某一方面让市民感到幸福；同时，对相关联的职能过程采用“系统方法”进行综合、协调有序的管理，让市民在整体上、各方面都感觉到幸福，才能实现市政府不断提高市民幸福指数这一目标。再如：市民对某些城市市政管理中的道路修建抱怨很大：刚修完的路，没过多久怎么又被挖开了？从表象上看，是道路修建问题；从管理的本质上看，是有关政府主管部门没有采用“系统方法”，即：在修建道路的规划和设计时，没有考虑修路过程与铺设（或改造）管道、铺设（或改造）线路之间的联系，没有整体上思考，因此没有综合、协调地管理所有与修建道路有关的过程，造成了资源的浪费，引起市民的不满。

基于事实的决策方法

决策是面对未来的筹谋作出的决定。政府决策不同于企业决策，这是不言而喻的。任何决策，都会受到不确定性的影响，都会伴随着程度不同的风险。在国家机关质量管理体系建设过程中，应当采用“基于事实的决策方法”，以使决策风险降低到最小程度。质量管理体系的有效运行，可以帮助行政机关降低业务方面决策的风险，这是毋庸置疑的。但本节所述的决策，主要是指针对行政机关内部管理体系方面的决策。中国共产党历来坚持“没有调查研究，就没有发言权”的思想，这与质量管理体系中“没有充分的数据和信息支持，就没有科学的决策”的理念是一致的。国家行政机关面对内部、外部环境变化的情况是复杂的，行政机关的质量管理体系，应当具有适应内外部环境变化的敏捷性，特别是在持续改进方面，应当在基于事实的基础上科学地作出决策。在质量管理体系运行过程中应用统计技术有助于分析数据、了解变异，帮助单位了解问题、解决问题，也有助于更好地利用所获得的数据和信息进行决策。在行政机关履职过程中，这些变异可以通过行政管理和服务过程的可测量性观察到，也可以在行政机关履职的不同阶段中看到。对数据的统计分析能对更好地理解变异的性质、程度和原因提供帮助，从而有助于解决，甚至防止由变异引起的问题，并促进持续改进。行政机关质量管理体系所产生的数据和信息的来源可以是以下方面。（1）质量目标或基础评价指标或绩效指标的达成情况。（2）工作检查或督查、督办的结果。（3）内部审核或自我评价的结果。（4）服务对象和其他相关方（如行风评议）满意程度的调查结果或服务对象抱怨的处理结果。国家行政机关应当通过利用质量管理体系所产生的数据和信息，在确定、防止不合格，并消除其负面影响的措施方面，以及持续改进现有的质量管理体系方面不断进行决策。