税收效率提升的经验借鉴及启示

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强化税收成本意识，建立税收成本核算制度

1.实行成本否定制，正确处理依法治税与讲究税收效率的关系。在税收工作中，引入“成本否定”的因素，如果一项税收措施的实行所付出的代价超过一定限度时，应考虑否定此项措施，寻求其他更优的措施。2.建立税收成本核算制度。以税收成本为依据，在总收入中划出一定比例作为税务经费，税务经费应以立法的形式固定下来，并实行收支两条线，由财政部门拨付；对经费的使用应加强审计监督；建立税收成本目标责任制，建立效益、成本考核指标，把人均征税额和征收成本率作为税务工作的指标列入考核，加强日常经费管理，减少开支，促进行政效率的提高。

加快税收法制建设，建立税收司法体系

1.通过立法构建科学的税收法律体系

（1）制定《税收基本法》。《税收基本法》是税收的一般性法规，是税法领域内的“宪法性”法律，其立法权和修订权应直接归属全国人民代表大会。《税收基本法》应对税收的基本制度做出规定，对税收的公共问题进行规范，包括税收法律的一切基本内容。（2）以《税收基本法》为依据，按程序法和实体法的划分，制定各单项税收法律。在实体法方面，按照复合税制格局，可考虑将一些较为成熟的税种确定下来，分别制定和完善《增值税法》、《消费税法》、《营业税法》、《资源税法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》等单行税法。在程序法方面，主要是修订完善《税收征管法》，制定《税务法》等，突出体现程序严密、操作性强、管理方式现代化等特点，使其成为具有强制约束力的行为规范。（3）依据《税收基本法》和各单行税收法律的授权，由国务院或省级人大制定各单行税收法律的实施细则或规定。实施细则或规定必须明确、具体，具有可操作性和普遍适用性等特点，不能与法律相抵触，不能对法律条款的外延和内涵作任何扩大或缩小的解释。（4）根据各项实施细则或相关法规的规定，按照税收管辖权限的划分，分别由国家税务总局或省级人民政府颁布部门规章或地方规章。

2.建立税收立法、执法、司法相互独立、相互制约的税收司法体系

这一体系的建立可以考虑：一是设立税务法院，提高税收司法水平。税务法院专门负责涉税刑事案件和税务行政案件的审理和审判，以便及时、准确、高效地处理违法案件，强化税收管理，降低税收管理费用；该机构应隶属最高人民法院，受最高人民法院的指导和管理，在机构上采用中央、省、地(市)三级设置。二是建立税务警察机构，强化税务机关执法的刚性。税务警察机构，主要进行涉税案件的调查和侦查，保护税务干部依法执行公务，依法维护征税工作中的治安秩序，提高打击涉税犯罪的力度和效率；从我国国情出发，税务警察可以实行公安部和国家税务总局双重领导、以国家税务总局垂直领导为主的管理体制；在机构上按中央、省、市、县四级设置，由国税、地税机关负责具体税收业务指导。

深化税收征管改革

1.推行现代化的税收征管方式

（1）普遍建立纳税人自行申报纳税制度。建立纳税人自行申报纳税系统，既是现代化税收征管的基础，也是税务机关提供服务、实施征管监控和税务稽查的前提，目的是分清征纳双方的权利、义务和责任。主要包括如下内容：第一，确定科学简便的申报纳税程序；第二，规范、统一纳税申报表等税务文书；第三，根据具体情况，推行多元化的纳税申报方式。（2）建立以计算机网络为依托的管理监控系统。随着经济的发展，纳税人数量增长迅速，而纳税人自我申报纳税制度的实行和税务专业服务的集中化，将会产生大量的纳税信息需要集中进行处理，传统的税收征管手段不能适应形势发展的需要，税务机关必须利用科技手段实施监控和管理。第一，建立统一的纳税人识别号。这是依托计算机进行监控和管理的前提，是归集、处理、交换、查询税务信息的先决条件。纳税人识别号不但要表明纳税人登记顺序，还要体现纳税人与众不同而且固定不变的特点，应当包含校验码，便于计算机自动辨别其是否准确、是否合法。第二，整合现有税务信息系统，建立统一应用平台，促进“电子税务”的发展。首先，构建电子税务系统。兼顾税收信息化建设的现状，在对各个应用系统进行改造和完善的过程中最大限度地利用现有的设备资源和信息资源，同时，在信息技术的应用上要注重技术开放性和技术先进性；其次，要以数据为核心整合系统，提升数据质量和数据共享程度；最后，以为纳税人和税务机关内部服务为宗旨整合系统，改进系统服务功能，为纳税人、税务部门内部提供全面、快捷、方便的服务提供的管理服务，以提高税务机关的工作效率。第三，建立人工和计算机相结合的稽查体系。实行计算机选案和手工选案相结合的稽查体系，就是根据计算机为依托的管理监控体系提供的信息，选择确定稽查对象，逐步形成选案、稽查、审理、执行等流程规范操作，以确保税务稽查的工作质量。

2.稳步推进机构改革

精简的税务行政组织结构及布局，是提高税收行政效率的组织基础。税务机构设置及征管组织的分布，要按照发展市场经济的要求和实现税收管理职能的需要，遵循“科学、精简、效能、服务”的原则来考虑。首先，应当明确全国、省、市、县四级税务机关的职能。省级以上的税务机关作为领导机关，不宜陷于事务之中，应侧重于税收政策研究，市级税务机关的职能应为政策调研与征管并重，县级税务机关的职能应以征收管理为主。其次，要以经济区域和收入规模为依据，调整征管机构布局。对于一些年税收规模比较小、征管难度较大的基层单位，可按一定的经济区域进行归并，并简化其内部职能分工；对一些年税收规模过小，甚至收不抵支的单位，可以考虑撤销；对一些边远地区的零散税源以及集贸市场税收，可实行委托代征办法，利用银行、邮局、政府部门等协税护税组织实现税源监控，借助社会力量强化征管，使基层征管机构宏观布局更加合理。

3.合理配置税务人员，提高人员素质

（1）征管力量的配备应适应经济形势的变化以及由此带来的税源状况变化。如个人所得税的征收数额增长很快，2000年以来个人所得税的增长已成为我国税收收入增长的重要因素之一，但税款流失仍很严重，原因是其税源状况已较1994年税制改革时发生了巨大变化，因此对个人所得税的征管力量应加以调整，将征收力量主要放在大型私营(个体)业主、歌星等文化体育业高薪人员、包工头及其他承包人等税源大户的身上，并委托合适的机构征收。（2）税务人员的现代化是税收管理现代化的重要标志之一。现代化的税收管理需要具有现代管理意识、掌握现代管理技术的税收管理人员，当前应在严把进人关的同时，针对当前税务人员素质普遍不高的情况，加强对税务人员的培训和考核工作。对税务人员的要求除了熟悉税收法规、财会制度，掌握调查研究和查账技术外，还要求税务人员有廉洁奉公的职业道德。税务队伍整体素质的提高，是提高税收征管效率、有效控制税收成本的关键一环。

4.建立严密的税收稽查体系

稽查是保证税收足额入库的一个重要手段，目的是打击偷漏税等税务违法行为，最终实现应收尽收。稽查工作的成本是比较高的，这就要求税收稽查要查准、查深、查透，通过对违法行为的严惩，起到广泛的警戒作用。重点稽查是征管的补充与完善，要处理好二级稽查入库数征收管理分成的比例关系，充分调动上下级稽查部门的积极性，取得地方政府对税务稽查工作的支持。对分散、隐蔽性强，征收成本高的个体税收、房屋出租业税收、个人所得税等，应本着降低成本、提高效率的原则，采取灵活的征收与稽查方式，使税收的公平性在稽查中得以充分体现。另外，要深化稽查管理体制改革，建立健全选案、检查、定案、执行相分离的稽查体系，强化税务检查执法主体地位，克服多头重复检查，提高稽查行政效率，切实维护纳税人的合法权益。

建立税务制度

1.加快税务法制建设

当务之急是要制定《注册税务师法》，确立注册税务师的法律地位，明确税务机构的组织形式、服务对象、业务范围，确立税务行业协会的管理职责及其相应的权利、义务。

2.为税务事业发展创造良好的社会环境

税务在我国还是一个新生事物，社会上对税务还存在一些偏见，因此，各级税务机关应当充分利用电视、广播、报刊等媒体，向社会各界广泛、深入地宣传实行税务、推行注册税务师制度的意义和作用，使广大纳税人真正认识和理解税务工作的内容及社会意义，支持税务工作的开展。

3.规范税务机构

首先，统一将税务机构名称确定为“税务师事务所”，明确其应有的法律地位；其次，税务机构作为具有法人资格的社会中介服务机构，必须与税务机关彻底脱钩，成为独立核算、自负盈亏的经济组织，保持其客观、公正的中立地位，以赢得客户的信赖。

4.建立一支高素质的税务专业队伍首先，尽快完善注册税务师资格考试制度，坚持高标准、高要求，考

试科目设置要能体现注册税务师所应具备的知识和技能，注重培养注册税务师的实际操作能力；其次，要对注册税务师实施后续教育，定期进行职业培训，此外，还应建立注册税务师年审制度，对于不遵守职业道德、有严重违规行为的从业人员，取消其执业资格。5.制定合理的税务收费制度税务作为一种社会中介服务，属于有偿服务范畴。但是，鉴于我国地区间经济发展不平衡，委托人的经济承受力存在差异，有必要制定符合国情的税务收费制度，可以由国家按照业务项目制定收费标准幅度，再由各地税务主管部门与当地物价部门具体协商，确定适合本地经济发展水平的收费标准。

优化税收环境税收环境，影响着税收征管等各方面的活动，营造良好的税收环境

1.建立持续、稳固的税法宣传体系，全面提高公民的纳税意识

（1）加强税法宣传，在全社会树立起依法诚信纳税的观念。要进一步加大法制宣传教育工作的力度，使全体公民熟悉和了解税法，自觉遵守税法，尤其要针对党政机关，企、事业单位、社会团体等对象的宣传，促使其自觉履行纳税义务，依法维护自身的合法权益，同时建议把税收知识纳入“九年制全民义务教育”范畴，做到税法教育从“娃娃”抓起。（2）加强对纳税人层面的宣传。通过宣传，使纳税人相信，税收是他们为社会生活付出的代价，而且税收制度是公平合理的。要在实际中让纳税人看到，税收带给他们的并不只是负担，还赋予了他们相应的权利，比如使用公共基础设施的权利等。（3）要加强对税务人员的宣传。依法治税是依法征税和依法纳税的有机统一，其中依法征税是依法纳税的前提和基础。税收征管人员法制观念的强弱，依法行政能力和水平的高低，不仅影响到税收工作的正常开展，而且对于在全社会范围内形成依法诚信纳税的良好环境有着重要的影响。因此，应加强对税收征管人员的法制宣传教育力度，使广大税收征管人员树立公正执法、严格执法、文明执法的观念，保证实现依法征收、应收尽收，同时切实增强服务意识，自觉维护纳税人合法权益。

2.建立社会化协税网络

建立社会化协税网络，需要以法律的形式将部门配合制度化。税务机关要依靠县、乡镇、村、组和街道、居委会及有关部门密切配合，建立严密的税收保障体系，要完善税收代扣代缴制度，从源头堵塞税收漏洞，保证税收应收尽收，从而提高行政效率；另外，税收行政效率的提高还来自于部门之间的信息沟通、信息集中和信息共享，应加强税务、银行、工商、海关及其他政府机关之间的合作，形成公共信息资源的共享，目前可以采取的措施有：一是推行收入的工资化、货币化；二是将银行存款实名制应用于税收征管，将纳税人年终申报的各项收入与其银行账户的收支数据进行对照，以此作为税务稽查的依据；三是现金交易信用化，大力发展信用卡、个人支票业务；四是逐步健全、完善个人收入申报制度和财产登记制度。

本文作者：刘瑞云作者单位：山东省精神卫生中心