行政监察价值形态研究

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行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求

第一，行政监察制度的核心内容是对行政权的廉洁性进行同程亲历监督，在制度规制中确证行政权的廉洁特质要求。“每一个法律制度都包含着那些赋予大量法律规范以结构的原则，而且这个结构独立于任何具体个人的选择或观念。”［4］现代行政的基本内涵是依法行政，行政权必须严格依法办事，不得以权谋私，行政廉洁是其基本特质要求。行政权对于国家资源的分配是具有极为独断性与强势地位的，因此，在行政权运行的过程中需要对其进行严格的制度性监督，这既是对其的制约，也是一种制度性保护，在看到一个一个腐败官员的落马，我们更多的是是一种庆幸还是一种惋惜，这似乎全然取决于我们自身角色的差异性。事实告诉我们，行政廉洁不能仅仅依赖于行政官员个人修养与自律水准的自动提升，而更多地需要在制度上进行理性关切，行政监察制度是让行政权运行过程完全置于同程亲历者的监督之下。“阳光是最好的防腐剂。”行政廉洁更需要在透明性的内在视域的监督下予以保障，实践中对行政监察法律制度是否得到有效地执行应成为重要方面进行考察，尤其在行政权对重大事项的进行决策时确保行政监察权的及时跟进。第二，行政廉洁的特质要求需要在制度关切中为行政权配置制约性要件，行政监察制度是践行行政廉洁的更高期待。实践中行政权出现腐败异化的情形似乎已然成为全社会容忍度的考量基准，中国社会转型期所遇到的各种问题较多的与其有着千丝万缕的关联，故而，维稳的社会质疑之声不时得到学界回应。行政官员的腐败现象是一个需要予以充分关切的制度考量问题，而不应仅仅是谩骂与抱怨，更应在制度层面加以理性建构。可以说，中国社会对于行政廉洁的期待与诉求，在当下已然成为一个迫切性问题，行政监察制度是为行政权在国家权力配置上规制其系统协调的有效制约要件，其能否发挥应有的功能价值取决于制度本身的完善性程度，要从建构性视域为行政监察制度赋予独立性品格。“我们确认某个社会利益值得保护，所依据的标志之一就是人们自发地、持久地组成群体来保护它。”［5］当然，行政检察权自身也有一个廉洁性问题。因为行政监察权的运行必须是公开透明的进行监督，权力与责任应具有对等性，可以说行政监察权在社会期待中，其自身的行政廉洁也应有制度得到法律确认。较之于其他行政权而言，现实中行政监察权的廉洁性具有较高的社会认可度，这充分表明工作习惯的行为特质似乎为其诠释出一个较为简单的实践逻辑判断，即监督者的思维与行为习惯在长期与行政廉洁检测过程中得到较为有益发挥与彰显。

行政监察制度是建构行政纠错的机制保障

首先，行政纠错机制是行政权理性回归的客观要求，行政监察权以行政纠错为主要内容而得以避免行政权演绎异化趋向。正如常识所告诉我们的，行政权是在具体的主体智识范围内进行关注社会生活的，发生错误也就是客观必然的，因为人的能力是有限度的，尤其在面对复杂多变的转型中国社会。正如昂格尔认为，“不管政府的社会政策活动还是合作性机构的增殖，对于社会中官僚政治性组织的重要性而言，都是强化与扩大，而非削弱或限制。他们非但不建议与自由主义国家中典型性的社会组织割裂，相反，它们看起来是代表了其最后的胜利。因此，关键性的议题就变成了那些与官僚政治的内部组织有关，并且与在权力在其中被分配的方式和在它们之外对政府权力的控制两者关系有关的议题。”［6］但是，在制度安排上需要配置行政纠错机制，这样行政监察制度也就自然应以行政纠错为主要内容进行法治规制。需要指出的是，设置行政纠错机制绝不是为行政权发生异化腐败的借口，甚至开脱责任的制度性缺陷依赖。行政权运行过程中易于发生错误是与主动以权谋私是有着本质规定性差异的，前者是客观情势使然，而后者是主动为之，甚至后者结果的实现与行政监察权的失职有着一定的相关性。权力有多大，责任就应有多大，这是权力配置的科学性要求决定的，行政权是被社会关注的国家公权力的典型形态，现代社会文明的发展趋势对其渴求进步的愿望是与时俱进的，尤其在及时纠错的进路中可以较为充分地展示其回归理性的客观逻辑，世界各国的历史与现实对行政权的高度警惕为我们在更广阔的视域上诠释出行政监察权的正当性权属特质。其次，行政监察制度是行政纠错机制的重要环节，行政权运行过程发生错误需要行政监察权在权属限度内归结责任形式。行政纠错机制在国家公权力运行的过程中设置了多维视域关切的监督环节，包括立法监督、司法监督、行政监督以及社会监督等等，其中行政监督是其重要组成部分，行政监督主要制度依赖即是行政监察制度。正如上文提及，行政权运行过程中发生错误是一种客观情势使然，所以应在行政纠错机制中进行考量行政监察权的权属限度内涵。行政监察权似乎不被重视的一个关键原因是其权力过于虚幻，监督者来自自身系统如何实现官官相护的制度设置缺陷判断。正如德沃金指出，“政治平等是一种关系状态，在这种状态中，最终是人民在控制他们的官员，而不是相反。”［7］行政监察权不是解决官员腐败的终极力量，甚至可以说实践中我们是无法实现官员腐败销声匿迹的完美制度设置的，这即是行政监察权的权属限度所在，判断行政监察权能为与实为的责任形式作为归结逻辑，这才是行政监察制度的核心问题。行政纠错机制中的行政监察制度是为行政权运行过程安置功能价值理性回归的安全阀门，同时也是在行政法律责任范围内追究发生错误的责任主体的责任形式。

行政监察制度是提供行政救济的有效途径

首先，行政监察制度是行政权常态化运行过程中的有效监督保障机制，确证实现行政相对人权利救济的制度设置的科学性价值。行政权是国家权力中直接面向公民社会的多维权利实现的重要形态，公民权利救济发生的机率较其他权力部门而言也就自然最高，其常态化运行过程接受监督是对公民权利的有效保护，实现制度设置的科学性关口前移。哈耶克强调指出，“普遍的法律规则在自由的政治国家起什么作用?一方面，它们能阻止有针对性的强制，因为国家在贯彻执行正当行为的普遍规则时会受到限制。在法律规则划定的空间内，每个人都能自由地按照自己的目的行事。另一方面，法律规则应该不包括任何形式的由国家规定的特权或歧视。法律面前平等对待的原则不允许被打破，这与解释它的理由无关。”［8］行政权出现寻租异化的情形即是对公民权利的侵害，“一切权力来自于人民”是公权力的本质权属所在，出现权利侵害即应及时加以救济这是科学规制行政权的必然要求，行政监察制度为公民权利救济提供有效途径是其得到社会理解与支持的关键性缘由。我们需要在更高层次上对行政监察制度予以关切，行政监察权唯有关注公民权利救济才会真正获得正当性制度依赖，岂不是简单完成公权力配置的手续履行，而是为公权力判断来源依据。因而，行政监察制度在公民权利救济的制度价值中探寻自身的科学性权力配置依据是解决被社会质疑的不为与不能为的种种担忧与抱怨。当然，行政监察权如何实现公民权利救济是一个实践性极强的问题，其是否会与行政复议制度出现重叠，需要在科学性公权力配置中得到梳理。其次，行政相对人的权利救济途径是行政监察权得以存在的制度依据，行政监察权为行政决策的科学化与民主化构建实践基石。行政监察权的权属范围到底具有多大的空间一直是备受注意的学术与实践性问题，主要围绕对积极行政行为的监督还是包括对消极行政行为展开争论。本文以为两者皆应规制为行政监察制度内涵范围内，因为，行政监察权的运行机理是对行政权整体来意蕴的，而否部分监督，公民权利保护在消极行为行为中同样会遭遇不幸与灾难。“无权利无救济”的法谚告诫我们，权利的救济途径是公民实现自身权利保护的国家制度安排的前提性问题，多一条救济权利的有效途径是公民社会的福音。当然，我们要区分行政复议制度以及其他公民权利救济途径的差异性特质，但这不是取消行政监察制度的合理性理由。行政决策的科学化与民主化要求对行政权运行展开具体有效的监督，行政监察权的及时跟进为公民权利救济探寻一条常态化的路径，这是现代社会行政文明的客观诉求与必然趋势。

本文作者：王先江作者单位：安徽理工大学